公務員聘任制是我國干部人事制度改革在公務員隊伍中的具體實踐，它是合理配置和充分利用人力資源的途徑。如何看待公務員聘任制，它對公務員管理制度變革產生怎樣的影響，這一制度目前還存在哪些不足以及怎樣穩(wěn)妥推進，這些問題值得我們思考。

積極意義

公務員聘任制為現(xiàn)行公務員管理體制注入活力?，F(xiàn)行公務員管理體制基本上是一種終身制，缺少科學合理的退出機制，公務員一經錄用，無法定事由、不經法定程序，不得辭退。雖然我國公務員法也明確規(guī)定了公務員的退出條件，但在執(zhí)行中其作用聊勝于無，工作中只要沒有大的過失，極少有公務員會被辭退。由于管理體制缺少彈性，能進不能出，能上不能下，又缺乏有效的激勵和剛性約束，一定程度上抑制了公務員群體的積極性、創(chuàng)造性，滋生惰性和僵化。作為公務員管理的一種新形式，聘任制實行合同管理，機制靈活、能上能下，能進能出，在一定程度上實現(xiàn)了人隨崗走、人崗契合，有效解決了公務員出口堵塞弊端，使人才流動更加合理，實現(xiàn)了公務員隊伍中的“鯰魚效應”。

公務員聘任制為行政運行注入新風。毋庸諱言，在當前的公務員隊伍中，確實存在一些松松垮垮、大而化之的工作作風，存在一些推諉扯皮、拖延應付的行為，存在一些“只要不出事、寧愿不做事”的“為官不為”心理，存在一些“不求過得硬、只求過得去”的敷衍塞責現(xiàn)象。這些庸政懶政加大了行政運行的摩擦成本，降低了行政效能。實行公務員聘任制至少有三個益處：一是行政機關可以根據崗位技能需要隨時隨地通過公開招聘或直接選聘方式聘用人員，且不需要花費大量時間和財力來進行培訓和考核，有效降低了行政成本。二是聘用關系終止后即與機關脫離關系，實現(xiàn)了政府人力資源的市場化，降低了用人成本。三是聘任制公務員相對來說專業(yè)性強、技術硬，可以解決行政機關對專業(yè)技術人才的需求，提高了行政效率和工作效能，有利于在政府機關內部形成一種互相競爭的激勵機制。

公務員聘任制有利于淡化官本位意識。在當前社會認知中，官本位意識仍比較濃厚，甚至深植于整個社會潛意識當中。它表現(xiàn)為，嚴格的層級制度，一切唯上是從；權力大小、官階高低成為衡量人們人生價值和社會地位的唯一標尺。這不僅嚴重壓制了人們的進取精神，而且抑制了現(xiàn)代民主意識的培育和生成，在行政機關運行中，造成進取意識、創(chuàng)新活力不足，官僚主義滋生、辦事效率低下。黨的十八屆三中全會提出：要“破除‘官本位’觀念，推進干部能上能下、能進能出?！睂嵭泄珓諉T聘任制，在一定程度上有利于消除人們潛在的官本位情結及其負面影響，以一種合同契約關系，逐步樹立人們平等、公平、競爭、法治的現(xiàn)代意識和價值取向。

公務員聘任制符合國際公務員制度變革趨勢，是推進政府治理現(xiàn)代化的重要方面。公務員治理是政府治理的重要內容，也是提高政府治理能力、完善治理體系的重要方面。20世紀80年代以來，西方一些國家針對傳統(tǒng)公務員常任制度中體制僵化、效率低下的問題，紛紛開始對公務員制度進行變革，其中一個重要方向是在公共部門引入聘任制。聘任制以它在有效地解決政府部門機構臃腫、人浮于事、效率低下等問題上的優(yōu)勢，逐漸被越來越多的國家和地區(qū)推廣和采用。我國實行公務員聘任制，適應了國際公務員制度變革的趨勢和要求，是推進政府治理和公務員管理制度改革值得探索的一個方向。

實施難點

公務員聘任制是2006年我國《公務員法》確立的一項公務員管理制度。2007年，深圳和浦東首先開展公務員聘任制試點，目前在深圳4萬多名公務員中，聘任制公務員占比近10%。聘任制度作為一種新的嘗試和探索，是在我國公務員制度尚處于“幼年”時期進行的，不可避免地面臨以下問題。

制度設計不完善、法規(guī)建設不配套。從政策層面來看，目前關于公務員聘任制的制度設計少之又少，一些地方實行的公務員聘任制多是自選動作，有關部門尚缺少統(tǒng)一的指導性文件，也缺少針對試點地區(qū)、試點推廣時間、推廣路線等有關政策和方案的具體設計。譬如，在深圳，與聘任制同步配套實施了養(yǎng)老保障制度改革，實行社會養(yǎng)老保障加職業(yè)年金制度，直接實現(xiàn)與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的并軌。這既可以解決長期飽受詬病的養(yǎng)老保險雙軌制問題，也可以實現(xiàn)公務員用人制度與社會其他職業(yè)群體用人制度的接軌，但遺憾的是很多地方在試點中并沒有學習這一經驗。從法規(guī)層面看，我國公務員法中關于聘任制的有關規(guī)定只是一些原則規(guī)定，較為宏觀、籠統(tǒng)和模糊，缺少具體可操作的指導性法律規(guī)定。而且，涉及公務員管理的單項法規(guī)比較缺乏，更缺少法規(guī)的實施細則。因此，一些地方在試行的過程中因理解不同、情況不同出現(xiàn)較大差異。

聘任制公務員管理面臨一些難題。一是嚴把關口難。按照我國公務員法規(guī)定，機關根據工作需要，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。但對于“專業(yè)性較強的職位和輔助性職位”的界定并不十分清晰，給聘任制的公平公正實現(xiàn)埋下了隱患，以至于一些地方出現(xiàn)了“考不進來調進來，調不來聘進來”的“蘿卜招聘”情況。二是嚴格標準難。聘任公務員有公開招聘和直接選聘兩種方式。其中，公開招聘參照公務員考錄程序進行，考試內容包括招聘職位所需的專業(yè)知識和工作技能等。但在實踐中，專業(yè)技能考試所占的比例并不高，考試內容也難以充分體現(xiàn)專業(yè)性和技術性。而直接選聘存在著選人范圍窄小、缺乏客觀標準、易受到人為因素影響等問題。如何“嚴格標準，堵死后門”，讓聘任方式更加科學、公正，考驗著管理者的智慧。三是嚴格考核難。目前，我國還缺少單獨針對聘任制公務員的科學的績效考評系統(tǒng)和考核體系。傳統(tǒng)的考評方式針對性不強、考評主體單一、考評內容寬泛，難以體現(xiàn)職位要求，也很難真正發(fā)揮考核作用。

實際操作中出現(xiàn)一些值得注意的傾向。一是“任期終身化”傾向。我國《公務員法》中只是規(guī)定依照合同對聘任制公務員進行管理，沒有規(guī)定合同的最長期限，在一些地方聘任制試點中，對公務員最長任用期限也缺少明確規(guī)定，這就可能造成聘任制公務員只進不出，從而形成事實上的“終身化”現(xiàn)象。二是“身份模糊化傾向”。公務員是代表政府行使公共權力進行公共管理的人員，扮演著“公共人”角色。但在聘任制制度設計下，公務員又不可避免地以“經濟人”角色出現(xiàn)在公共服務領域。這就造成聘任制公務員在身份定位上具有雙重性和模糊性，如何科學合理設定職務序列和工資等級等問題還有待解決。如何既保障公平、又能吸引更多優(yōu)秀人才有序進入公務員隊伍確實是實際操作中的難題。

穩(wěn)妥推進

加強統(tǒng)籌規(guī)劃和制度設計。完善和繼續(xù)推進公務員聘任制，必須加強有關制度的配套設計和統(tǒng)籌，把它放到我國干部人事制度變遷的整體框架內，與我國行政體制改革和政府管理創(chuàng)新結合起來，與政府職能轉變、政府組織機構調整、公務員管理制度改革等緊密結合。公務員聘任制是推進大部門制改革的一個必然要求，或者是一個配套工程。大部門制改革要求公平競爭、擇優(yōu)上崗，政策制定與執(zhí)行相分離，聘任制公務員相對獨立地在政府確定的目標和績效指標的框架內運行，大大提高了政府效能。因此，從這個角度看，不能把公務員聘任制看作一個孤立的現(xiàn)象，而必須把它置于我國行政體制改革大的背景下穩(wěn)步推開。特別要把握好聘任制改革與我國干部人事制度改革，與我國績效、福利等其他改革之間的關系，從全局和戰(zhàn)略上研究公務員聘任制改革的目標設計，做到階段性目標與長遠目標相結合。

處理好政策頂層設計與基層探索的關系。要根據區(qū)域特點、職能權限做好政策對接，鼓勵基層在中央有關政策指導下進行探索，寬容改革失誤。有關方面也要加強對地方改革的指導，明確改革政策各個環(huán)節(jié)的銜接配合，幫助解決基層探索中遇到的矛盾和難題，認真研究總結國內外經驗，特別是近些年來我國一些地方推進聘任制改革試點的新鮮經驗，逐步建立起完善的招錄、考核、薪酬、退出機制，形成一整套區(qū)別于委任制的職業(yè)發(fā)展模式和制度體系。同時，又要注重實現(xiàn)聘任制與委任制之間的公平，為公務員聘任制在全國更大范圍推廣提供制度依據和新鮮經驗。

正確認識公務員管理政策的長期性與階段性關系，把握改革節(jié)奏。公務員聘任制是世界公務員管理制度變革的一個方向，推進和完善這一制度，首先要看到公務員管理制度的歷史沿革和總體脈絡，制定現(xiàn)階段公務員管理的政策目標和政策舉措，盡快建立健全有關公務員聘任制的各項法律法規(guī)和實施細則，使聘任制工作更加科學化、規(guī)范化和有章可循。同時，又要把握政策的漸進性，步步為營、久久為功。“政貴有恒，治須有常?！惫珓諉T聘任制必須根據實際，充分把握、全面考慮改革的力度、速度與有關各方的可承受度，一步一步推進和完善，切實做到穩(wěn)定性、連續(xù)性和創(chuàng)新性有機統(tǒng)一，宜根據社會發(fā)展特點與需要，與常任制公務員管理不同比例、不同方式結合，積極穩(wěn)妥推進公務員管理制度改革。

不斷完善管理模式，打破體制壁壘。要細化配套機制，掃除身份障礙，激發(fā)聘任制公務員的活力。首先要深化公務員分類改革，完善公務員分類管理。雖然我國《公務員法》規(guī)定對公務員實行分類管理，目前仍然是大一統(tǒng)的管理模式。2010年，深圳率先對公務員分類管理改革進行試點，將公務員劃分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類三個類別，近70%的公務員被劃入了行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類中，實行聘任制，這有效解決了傳統(tǒng)單一管理模式的弊端。其次，要完善聘任方式。在公開招聘中，應研究如何能夠更加真實地了解應聘者的專業(yè)能力，可以適當增加專業(yè)技能考核比重，采取各種不同考核形式，不拘泥于書面考核，也可以進行專業(yè)操作技能的考核。在直接選聘中，適當引入中介組織或外部專家參與招聘，最大限度地避免任人唯親、用人單位自主權過大等問題。無論是公開招聘還是直接選聘，都要有系統(tǒng)、規(guī)范的程序，最大程度向社會公開，由社會監(jiān)督。再次，要明確工資待遇和晉升空間。在工資待遇上，聘任制公務員工資應該規(guī)范管理。在分類管理基礎上，科學合理設定不同類別公務員職務序列和工資等級，使他們享有不同發(fā)展空間。

最后，要加強績效考評。對于聘任制公務員要突出業(yè)績考核，科學設立量化、細化的考評指標，對其專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務水平、工作績效等進行綜合評價打分。要實現(xiàn)考核主體多元化，引入被服務對象、外部專家或第三方等共同參與考核，擴大公眾參與。要科學運用考核結果，根據考評結果實行末位淘汰，實現(xiàn)能者上、平者讓、庸者下，逐步打造一支適應建設法治政府和服務型政府要求、相對穩(wěn)定又具有科學更新機制的公務員隊伍。

（作者單位：國家行政學院決策咨詢部）

責任編輯：杜梅萍