當前，我國多地霧霾圍城，大力發(fā)展清潔能源成為重要的治理霧霾措施。為此，國家陸續(xù)出臺了一系列的鼓勵可再生能源發(fā)電的政策，財政每年更是投入上百億元直接補貼可再生能源發(fā)電，但是近年來，卻出現(xiàn)了作為清潔能源的風力發(fā)電被大量“棄風限電”、白白浪費的“中國式”尷尬。

“棄風限電”之痛

自從《可再生能源法》于2006年1月1日正式實施以來，我國風力發(fā)電裝機容量跨越式增長，7年間增長了35倍，用了4年時間便超過了美國。然而，中國的風力發(fā)電量卻至今未超過美國，出現(xiàn)大量的“棄風限電”問題，幾千億元的風電設備投資沒有充分發(fā)揮效益，嚴重損害了國家鼓勵可再生能源發(fā)展的政策和投資者的利益。

2013年，全國風電“棄風”電量162億千瓦時，經濟損失大約為75億元，相當于150萬噸的煤炭消費量。比2012年減少46億千瓦時；平均“棄風”率降至11%，同比降低6個百分點。據國家能源局統(tǒng)計，2011—2013年累計棄風電量達470億千瓦時，經濟損失近225億元。這不僅僅是經濟損失，如果這些風電不被棄掉，相當于節(jié)約標準煤1777萬噸，節(jié)水14497萬噸，減排二氧化碳4910萬噸，減排二氧化硫28萬噸。

在整個風電行業(yè)，“棄風限電”不僅使風電開發(fā)商投資收益大打折扣，而且已經影響到投資商向風電領域的進一步投資，甚至上市融資發(fā)展。中節(jié)能風力發(fā)電股份有限公司就是一個典型案例。2009年至2012年上半年，中節(jié)能因“棄風限電”損失巨大，成為上市后投資者的主要風險之一。

表面上看，是電網企業(yè)未依法履行全額保障收購可再生能源發(fā)電的責任，而根本的原因是電力體制改革卡在了電網企業(yè)這一環(huán)，造成了政策失效、監(jiān)管乏力。2013年風電利用小時數(shù)的快速回升，這是在社會輿論、監(jiān)管機構以及電網企業(yè)自身的努力下實現(xiàn)的。

“棄風限電”的問題暫時得到緩解，但是風電行業(yè)面臨的任務仍然十分艱巨，必須徹底解決，才能實現(xiàn)既定政策目標。根據《風電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，到2015年我國投入運行的風電裝機容量將達到1億千瓦，年發(fā)電量達到1900億千瓦時，風電發(fā)電量在全部發(fā)電量中的比重超過3%；至2020年我國風電總裝機容量將超過2億千瓦，其中海上風電裝機容量達到3000萬千瓦，年發(fā)電量達到3900億千瓦時，風電發(fā)電量在全國發(fā)電量中的比重超過5%。在可再生能源發(fā)電領域，僅僅是風電就面臨如此重大的能源結構調整，加上光伏發(fā)電等，那壓力會更大，如果還只保持現(xiàn)狀，是難以適用我國能源戰(zhàn)略調整的。

能源法案倒逼改革？

在當前電力體制下，電網企業(yè)輸配售調各個環(huán)節(jié)一體化，在市場交易中處于“獨買獨賣”的地位，電力銷售環(huán)節(jié)有了運用電網輸電環(huán)節(jié)壟斷發(fā)電企業(yè)和用戶兩端，運用調度與交易的一體化而謀求壟斷利益的權力。同時在地方，大多還在實行“發(fā)電配額制”的發(fā)電量計劃，使得節(jié)能調度制度難以推動。電網企業(yè)面對風電這種分布不均、遠離用電負荷、缺乏穩(wěn)定性的清潔綠色電力，在全國總體電量供大于求，而環(huán)境需要調整電力結構時，一方面其電網規(guī)劃與風電發(fā)電規(guī)劃脫節(jié)，造成輸電通道短缺；另外一方面，在履行全額保障性收購風電時，與某些地方保護主義和煤電企業(yè)合謀，在優(yōu)先調度風電上大打折扣。這表明電網企業(yè)當前這種一體化的模式和地方保護主義已經成為風電甚至是整個可再生能源發(fā)電的嚴重障礙，關乎我國未來能源安全和可持續(xù)發(fā)展。

首先，抓住電力體制改革的著力點，實現(xiàn)電網企業(yè)的網售分開。原電監(jiān)會政策法規(guī)部體改處處長劉建平撰文評價三種主要的備選方案，認為電網分拆方案是“收效中、成本高、風險中”；網售分開方案的是“收效中、成本中、風險小”，因為只需剝離電網的售電環(huán)節(jié)，輸配環(huán)節(jié)仍保留在電網企業(yè)；輸配分開的方案是“收效大、成本高、風險中”，原國家電網公司只負責跨區(qū)輸電，配售環(huán)節(jié)由以省為單位的獨立配電公司完成。重大改革立法現(xiàn)行，我國《電力法》自1996年實施以來，18年來未修改，難以適應改革需要，特別是2002年國務院開始電力體制改革以來，法律的滯后阻礙了改革。例如要在售電側引入競爭，與《電力法》第二十五條規(guī)定一個供電營業(yè)區(qū)內只設立一個供電營業(yè)機構相抵觸。

其次，在電力體制改革過程中，一是實施電網投融資體制改革，放開民營資本進入電網建設領域，為民間資本提供大顯身手的舞臺；二是引入民營資本進入售電側，形成多元化售電市場，讓用戶選擇售電商進行交易。

再次，處理好地方政府與電力市場的關系，逐步改掉“發(fā)電配額制”，以電力市場取而代之，讓市場在資源配置中發(fā)揮其決定性作用，政府部門發(fā)揮好規(guī)劃、監(jiān)管的宏觀調控作用。在區(qū)域電力市場基礎上，發(fā)展全國統(tǒng)一電力市場，讓可再生能源發(fā)電資源在全國實現(xiàn)優(yōu)化配置。

第四，準確界定電網企業(yè)功能，明確其責任，加強對電網企業(yè)的監(jiān)管。當前的電網企業(yè)并非是單純的輸電運營商，而是一體化的能源供應商，覆蓋了除發(fā)電環(huán)節(jié)以外的電力產業(yè)各個環(huán)節(jié)。從世界各國電力體制改革經驗來看，無論采取何種方案，對電網企業(yè)的監(jiān)管都是核心工作。對于電網企業(yè)的責任，建議在《電力法》中予以明確的規(guī)定，例如電網的無歧視公平開放、輸電線路容量、并網責任以及電力系統(tǒng)平衡的責任等，并對電網的信息披露責任作出明確規(guī)定。

此外，實施監(jiān)管優(yōu)化，提升監(jiān)管能力，建立電力行業(yè)監(jiān)管與所有權監(jiān)管綜合一體的協(xié)調監(jiān)管體系。電監(jiān)會撤銷并入新組建的國家能源局之后，電力監(jiān)管進入了大能源綜合監(jiān)管的時代，此時應該借鑒國際經驗實施監(jiān)管優(yōu)化，核心在于確立對電網企業(yè)的監(jiān)管體系。我國的兩大電網企業(yè)是國資委監(jiān)管的中央企業(yè)，在所有權監(jiān)管層面應該在監(jiān)管目標與監(jiān)管方式上和國家能源局等行業(yè)監(jiān)管部門建立協(xié)調，例如，在確定電網企業(yè)的功能后確定國有資本目標，要實施分類考核，針對一體化的電網企業(yè)各個環(huán)節(jié)建立多層次的激勵考核體系。

最后，要加強對監(jiān)管的監(jiān)管，避免監(jiān)管失靈，提高公眾、媒體對電網企業(yè)監(jiān)管的參與度，建立分級的信息披露制度，確保監(jiān)管透明度。

權威的監(jiān)管需要有法律的明確授權，我國電力監(jiān)管則是來自國務院的授權，原電監(jiān)會的設立也是如此，當前能源局的監(jiān)管職權也不是以立法形式體現(xiàn)，因此盡快制定統(tǒng)一的《能源監(jiān)管法》，賦予相關機構對電網企業(yè)的監(jiān)管職權十分必要。

發(fā)展包括風電、光伏發(fā)電在內的可再生能源發(fā)電，不僅是治理霧霾等環(huán)境污染問題的有效手段，更關系著我國能源結構調整戰(zhàn)略和國家能源安全，繼續(xù)推進電力體制改革，網售分開，加強以電網企業(yè)的協(xié)調監(jiān)管體系建設，事關重大，是一塊我國深化改革必須啃掉的硬骨頭。