隨著農業(yè)生產的社會化分工不斷細化，農業(yè)生產社會化服務體系快速發(fā)展，一些地方農業(yè)生產社會化服務已經逐步取代了一家一戶的分散經營，率先實現(xiàn)了農業(yè)規(guī)?；?、標準化生產。財政部農業(yè)司敏銳地意識到其中蘊含的重要意義和歷史機遇，專程赴多地開展了認真細致的調研，并于2013年啟動農業(yè)生產全程社會化服務補助試點。經過一年的實施，試點政策成效顯著。

一、把握機遇、推進改革，發(fā)展農業(yè)生產社會化服務體系意義重大

當前，我國進入了傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變的關鍵時期。建設覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系，是加快農業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。由于農業(yè)產業(yè)鏈長、環(huán)節(jié)多，農業(yè)社會化服務體系包括生產服務、加工服務、流通服務、金融服務等方方面面，其中加快農業(yè)生產服務體系發(fā)展的要求尤為迫切。

（一）大力發(fā)展農業(yè)生產社會化服務體系是解決“誰來種地”問題的現(xiàn)實選擇。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快推進，農村青壯年勞動力不斷向城鎮(zhèn)轉移，農村勞動力以“三留守”人員為主，農村空心化、老齡化的問題日益突出，我國農業(yè)生產兼業(yè)化、副業(yè)化的傾向日益明顯，農村用工難、用工貴的現(xiàn)象日益嚴重。據(jù)農業(yè)部預計，到2020年，農村人口將降到40%以下，農業(yè)勞動力降到30%以下。將來誰來種地，誰來確保13億人口的糧食安全是擺在我們面前不可回避的問題。通過發(fā)展農業(yè)生產社會化服務體系，以專業(yè)化、市場化的生產服務替代一家一戶的個體勞動，將成為解決“誰來種地”問題的有效途徑。此外，種田大戶、生產合作組織等各類新型農業(yè)生產主體為提高農業(yè)產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的運作效率，也迫切需要低成本、高效率的農業(yè)生產社會化服務。

（二）大力發(fā)展農業(yè)生產社會化服務體系是提高農業(yè)現(xiàn)代化水平的迫切需要。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的加快推進，農業(yè)產業(yè)結構的調整以及產業(yè)組織形式的不斷創(chuàng)新，發(fā)展農業(yè)的要素成本和要素使用的機會成本還將不斷上升，推動農業(yè)生產的人工成本、用水成本和能源成本不斷提高。通過發(fā)展農業(yè)生產社會服務體系，利用分工協(xié)作的優(yōu)勢，一方面可以提高農業(yè)資源利用效率和投入產出能力，帶動農業(yè)節(jié)本增效和農民增收。另一個方面，可以將良種、良法等現(xiàn)代農業(yè)生產要素有效投入到家庭經營之中，在家庭經營的基礎上發(fā)展規(guī)模經營、集約經營，引導分散生產向專業(yè)化、標準化、區(qū)域化發(fā)展，促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。美國農業(yè)高度發(fā)達，很大程度上得益于其農場經營指導服務、市場咨詢服務、技術服務、生產作業(yè)等服務業(yè)的高度發(fā)達?？梢哉f，按照“四化”同步的新要求，構建完善的農業(yè)生產社會化服務體系既是現(xiàn)代農業(yè)建設的應有之意，也為加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)提供了支撐。

（三）大力發(fā)展農業(yè)生產社會化服務體系是鞏固和完善農村基本經營制度的內在要求。以家庭聯(lián)產承包責任制為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制是黨在農村政策的基石，必須長期堅持。但隨著農村經濟形勢的快速發(fā)展，一家一戶的小規(guī)模生產與大市場脫節(jié)的問題逐步突出，“分”有余，而“統(tǒng)”不足。為解決“統(tǒng)”的問題，各地采取了鼓勵土地流轉發(fā)展適度規(guī)模經營、扶持合作社提高農民組織化程度等多種方式。但在將來很長一段時期內，一家一戶的生產經營仍然是我國農業(yè)生產的主要模式。發(fā)展農業(yè)生產社會化服務體系，可以在不改變土地承包關系的前提下，由各類社會服務組織對一家一戶農民的土地實行代耕、代種、代管、代收的統(tǒng)一生產，實現(xiàn)農業(yè)生產經營規(guī)?；?、組織化，真正實現(xiàn)了有統(tǒng)有分，統(tǒng)分結合，有效放活農村生產關系、釋放農業(yè)生產力，是完善家庭聯(lián)產承包責任制的內在要求。可以預見，農業(yè)生產社會化服務的普及和推廣，對于探索由土地規(guī)模化向服務規(guī)?；男滦娃r業(yè)規(guī)?；洜I道路轉變，突破家庭聯(lián)產承包責任制對農業(yè)規(guī)?；a的制約，具有重要的意義。同時，小規(guī)模經營的農戶通過大服務，同樣實現(xiàn)增產增收、節(jié)本增效，形成大規(guī)模、走向大市場，進一步鞏固和完善了農村基本經營制度。

二、因地制宜、大膽嘗試，農業(yè)生產全程社會化服務試點進展順利

我國農業(yè)生產社會化服務尚處于自我發(fā)展的初級階段，雖然發(fā)展速度相對較快、主體日益多元、內容不斷拓寬，具有一定的內生性和較強的生命力，但也存在定位不清晰、發(fā)展不規(guī)范，服務能力弱，供需對接機制不完善、政府扶持力度不足等問題。為破解農業(yè)生產社會化服務自我發(fā)展的瓶頸，切實推動農業(yè)生產社會化服務規(guī)范發(fā)展，2013年中央財政安排資金5億元，支持8個糧食主產省開展農業(yè)生產全程社會化服務試點。各試點省份對此高度重視，將試點工作作為貫徹落實黨的十八屆三中全會、中央農村工作會議和2013年中央1號文件精神的重要抓手，精心組織、狠抓落實。

（一）精心準備，認真選擇試點地區(qū)和試點作物。選擇試點地區(qū)和補助作物是開展試點工作的先決條件。一是試點縣市具有很強的代表性。江蘇省在蘇中、蘇南、蘇北共選擇6個縣開展試點，以保證試點代表性；山東省根據(jù)糧食產量、農業(yè)生產社會化服務組織（以下簡稱服務組織）數(shù)量等因素選擇13個縣進行試點；江西省對有一定市場基礎的20個縣進行投票，最終確定了10個試點縣。二是試點農產品均為糧食作物。農業(yè)現(xiàn)代化水平，很大程度上取決于糧食生產現(xiàn)代化水平。為此，我們要求必須將試點作物定位主要糧食作物。山東省和安徽省試點作物均為小麥、水稻、玉米等主要糧食作物；江蘇省在將試點工作定位于糧食作物的基礎上，把試點與良種掛鉤，著力推廣種植寧麥13號、煙農19號等小麥良種和南粳9108號、武育粳3號等水稻良種。

（二）鼓勵競爭，以公開遴選方式確定服務組織。優(yōu)選服務組織是開展試點工作的重中之重。為選好補助對象，各試點省份從嚴制定遴選標準，通過評估服務組織的能力水平來保證服務質量和試點成效。江蘇省在事前對各服務組織的規(guī)模、能力、農戶口碑等因素進行綜合評估，擇優(yōu)選擇服務組織并公示，主動接受社會監(jiān)督；江西省向24個試點鄉(xiāng)張貼宣傳公告，并派專人對32家符合條件的服務組織進行核查摸底，最后確定了其中29家承擔試點任務；山東省采用服務組織自愿申報、專家評審等程序擇優(yōu)確定，并積極引入競爭機制，規(guī)定同一區(qū)域內同類服務要由兩個或兩個以上服務組織承擔。

（三）細化要求，科學確定關鍵環(huán)節(jié)和補助標準。確定補助環(huán)節(jié)和補助標準是開展試點工作的核心內容。試點地區(qū)農業(yè)生產社會化服務的主要方式有全程保姆式服務和菜單式服務兩類。安徽省同時推廣兩類服務，全程保姆式服務每季每畝從種到收補助150元，菜單式服務根據(jù)不同服務環(huán)節(jié)確定補助標準；江蘇省著力推廣全程保姆式服務，按照每畝補助50元的標準進行補助；江西省鼓勵農機合作社提供社會化服務，對水稻機耕、機插、機防、機收每季每畝補助10元，對提供統(tǒng)一育秧、機插、機耕、機防、機收每季每畝補助60元；山東省規(guī)定試點縣市原則上按照服務作業(yè)市場價格的40—60%進行補助。

（四）明確依據(jù)，遵循“誰服務、補助誰”原則。明確補助原則是開展試點工作的重要保障。絕大部分試點省均按照“誰服務、補助誰，不服務、不補助”的原則，要求服務組織與項目區(qū)農民簽訂服務協(xié)議，明確雙方權利義務，以及服務面積、服務項目、技術路線和財政補助金額等要件，并將服務協(xié)議作為撥付補助資金的重要依據(jù)。江西省新建縣規(guī)定農業(yè)機械化服務組織必須與服務對象簽訂的單一作業(yè)合同服務面積100畝以上才給予補助；山東省規(guī)定服務組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂合同的同時，也應與自愿購買服務的農戶簽訂服務補充協(xié)議，明確了在服務后依據(jù)服務面積或工時結算補助資金。

（五）加強管理，補助資金與績效評價結果掛鉤。實行績效評價是開展試點工作的有力抓手，同時也是以財政資金推動農業(yè)生產全程社會化服務健康發(fā)展的內在要求。江蘇省建湖縣建立了機械化、作業(yè)質量和社會化服務質量三個績效評價指標體系；山東省采取現(xiàn)場檢查、入戶座談、第三方抽查、綜合評定等方式，對服務質量進行績效評價，并將評價結果和農戶滿意程度與補助資金掛鉤；江西省對納入補助范圍的服務組織和縣市有關部門進行了培訓，要求各試點縣市農業(yè)局、農機局、財政局等相關單位全程提供指導和監(jiān)管，并規(guī)定農戶滿意度在85%以上，作業(yè)量達到合同要求的，作業(yè)質量達到農業(yè)生產技術要求，才能享受補助。

三、開拓思路、壯大力量，農業(yè)生產全程社會化服務試點成效顯著

（一）推動社會化服務組織快速增長并培育了一批新型職業(yè)農民。試點政策的適時啟動，既促進了現(xiàn)有服務組織快速發(fā)展，又激發(fā)了其他農民專業(yè)合作組織、種糧大戶、龍頭企業(yè)和基層農技推廣機構參與農業(yè)生產社會化服務的熱情，拓寬了各類農民專業(yè)合作組織的發(fā)展空間。在試點過程中，僅山東一省就支持了246家服務能力強、市場應對水平高、管理規(guī)范的服務組織，受政策影響的各類服務組織更是多達近1000家。同時，補助資金也穩(wěn)定了基層服務隊伍，保障并提高了服務組織成員的收入水平，培育了一批以從事農業(yè)生產社會化服務為主業(yè)的新型職業(yè)農民，為農村富余勞動力向二、三產業(yè)轉移創(chuàng)造了條件。例如：江蘇省部分試點地區(qū)農民已經開始主動放棄外出務工的機會，選擇回鄉(xiāng)參加服務組織，部分原本應在農忙季節(jié)返鄉(xiāng)務農的農民，也因服務組織提供了代耕代種等社會化服務而選擇留在外地打工。實踐證明，農業(yè)生產社會化服務組織的壯大和新型職業(yè)農民的出現(xiàn)，為破解城鎮(zhèn)化進程中“誰來種地、如何種地”問題開拓了新的思路，有望成為家庭聯(lián)產承包責任制的有益補充。

（二）促進推廣了先進農業(yè)生產技術。在試點地區(qū)，地方政府依托服務組織推廣先進適用的農業(yè)技術，省略了逐戶推廣普及這一過程，大大降低了推廣難度，提高了農技推廣效率。深耕深松、半精播鎮(zhèn)壓、秸稈還田、“一噴三防”等先進技術的推廣效率較以往有大幅提高，農業(yè)生產的科技水平和機械化水平得以大幅提高。例如：江蘇省泰興市以試點為依托，在政府的主導下推廣農作物良種良法，水肥一體、低毒農藥等先進技術，提高了當?shù)剞r產品質量和品質，取得了良好的農業(yè)技術推廣成效。

（三）加快提高了農業(yè)生產規(guī)?；?。我國農業(yè)經營規(guī)模較小，農業(yè)生產標準化水平較低，農產品競爭力不高，抵御市場風險和自然風險的能力較弱，已經成為制約我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。實踐證明，由各類服務組織對分散的土地實行代耕、代種、代管、代收的統(tǒng)一生產，實現(xiàn)了在不改變土地承包關系的前提下，發(fā)展規(guī)模經營、集約經營，能夠推動一家一戶的分散生產向專業(yè)化、標準化生產方向發(fā)展。例如：為促進農業(yè)規(guī)?；a，江西省確定服務組織補助作業(yè)量的下限，并細化補助標準，永修縣對年服務面積1000畝以上的服務組織給予財政補助。在部分地區(qū)，一直難以推廣普及的農作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治，也因農業(yè)生產社會化服務體系的快速發(fā)展而實現(xiàn)。

（四）探索了新的資金整合平臺。黨中央、國務院歷來高度重視“三農”工作，出臺了多項強農惠農政策。如何統(tǒng)籌使用各項財政支農資金，發(fā)揮政策合力、提高資金使用效益，是目前財政支農工作的一個重要課題。部分試點地區(qū)積極開拓思路、大膽嘗試，將農業(yè)生產全程社會化服務試點補助資金作為一個新的資金整合平臺，把與農業(yè)生產特別是與糧食生產相關的多項資金有效整合、統(tǒng)籌使用，打破了以往條塊分割、各自為政的管理模式，成為了財政支農資金整合的新抓手、新亮點，為地方開展財政支農資金整合工作帶來了新的機遇。中央財政安排的農民專業(yè)合作組織發(fā)展資金、“一噴三防”補助資金、農業(yè)技術推廣資金等多個專項在這一平臺上得到有效的整合統(tǒng)籌。例如：山東省利用中央財政安排的試點資金整合資金約3億元；湖北省天門市利用1000萬試點資金整合資金3746萬。

四、鞏固成果、迎難而上，加大力度支持構建農業(yè)生產社會化服務體系

（一）進一步加大資金投入力度，擴大試點范圍。為鞏固試點成果，充分發(fā)揮試點地區(qū)的輻射帶動作用，2014年，中央財政進一步加大資金投入力度，支持各類服務組織和有關單位開展農業(yè)生產社會化服務，在原有8個試點省份的基礎上增加5個試點省份，選擇優(yōu)勢作物不同、農業(yè)生產方式不同、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不同的省份廣泛試點，擴大政策的試點示范效應。同時，支持各試點地區(qū)延長補貼鏈條，增加服務內容，提高補助標準，在進一步鞏固以往政策成效的同時，積極開展更多有益嘗試，使政策更好地惠及種糧農民，培育壯大基層服務組織。

（二）進一步完善實施指導意見，提高試點效果。充分總結試點經驗，進一步發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，加快促進農業(yè)社會化服務體系的自我發(fā)展完善，探索建立適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展要求的生產經營新機制，是我們下一步工作的主要內容。力爭實現(xiàn)社會化服務組織從農業(yè)生產關鍵環(huán)節(jié)向全程化社會服務轉變；實現(xiàn)從小規(guī)模經營服務向大規(guī)模整建制服務轉變；實現(xiàn)服務組織從兼業(yè)化經營向專業(yè)化職業(yè)化經營管理轉變；實現(xiàn)傳統(tǒng)生產方式向現(xiàn)代農業(yè)生產方式轉變，機械化集約化水平和農業(yè)生產率顯著提高，農業(yè)綜合生產能力明顯增強的政策目標。同時，為確保試點政策的有效落實，地方財政可根據(jù)需要安排相應的工作經費，用于支持基層財政、農業(yè)部門加強服務質量監(jiān)管和開展績效評價，并將農民的滿意度作為衡量服務質量的重要標準，進一步探索將評價結果和農民滿意程度與補助資金掛鉤。

（三）進一步探索政策銜接機制，發(fā)揮資金合力。鼓勵地方政府和財政部門遵循“用途不變、渠道不亂、統(tǒng)籌使用、各記其功”的原則，探索以農業(yè)生產全程社會化服務試點補助資金為平臺，加強財政支農資金的整合統(tǒng)籌，提高資金使用效益。同時，在保障資金安全的前提下，結合現(xiàn)行財政支農資金的整體安排情況，從中央層面鼓勵試點政策與其他財政支農政策的有效銜接，充分發(fā)揮其在推動財政支農資金整合方面的積極作用。

（四）進一步明確政府職能定位，推動市場化運作。在我國城鎮(zhèn)化加快推進的背景下，部分地區(qū)在試點之前已經出現(xiàn)了農業(yè)社會化服務組織。實踐證明，在這一關鍵歷史節(jié)點，支持開展農業(yè)生產全程社會化服務試點，符合社會發(fā)展客觀規(guī)律。下一步，要繼續(xù)秉持以市場為導向，政府引導與市場推動相結合的總體思路，結合我國農業(yè)生產社會化服務發(fā)展的不同階段，及時研究調整和完善相關政策，探索將更多的主導權和選擇權交給市場，鼓勵服務組織之間的良性競爭和優(yōu)勝劣汰。

（本文作者系財政部農業(yè)司巡視員）

責任編輯：宗宇翔