農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展直接關(guān)系到國家糧食安全戰(zhàn)略問題，國家的糧食安全戰(zhàn)略，必須要靠農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展來支撐。中央農(nóng)村工作會議和中央一號文件，在確定今后一段時期我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革發(fā)展的整體部署中，把確保糧食安全放在首位，提出了“口糧決定安全、谷物基本自給”的糧食安全戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要把飯碗牢牢的端在自己的手里，而且我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧，這是對今后國家糧食安全戰(zhàn)略的總體要求。

2013年我國糧食總產(chǎn)達(dá)到1.2萬億斤，比上年增產(chǎn)247億斤，增長2.1%，實現(xiàn)糧食十年連續(xù)穩(wěn)定增長。據(jù)測算，到2020年，我國糧食需求總量大約在1.4萬億斤。按照目前1.2萬億斤的產(chǎn)量基數(shù)，要保持年度產(chǎn)需基本平衡，糧食總產(chǎn)要增加兩千億斤，這個任務(wù)非常艱巨。只有抓住農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展這個核心，才能確保這一基本目標(biāo)順利實現(xiàn)。

做好財政支農(nóng)工作，必須深刻認(rèn)識到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展對保障糧食安全乃至國家安全的極端重要性和緊迫性，要充分認(rèn)識到影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一些關(guān)鍵性問題。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展是靠農(nóng)業(yè)自然資源稟賦來支撐的，農(nóng)業(yè)的自然資源主要由水、土壤、氣候、生物四大資源構(gòu)成。但目前我國農(nóng)業(yè)的自然資源面臨著不可持續(xù)，甚至有些方面已難以為繼，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

就水資源來講，目前全國用水總量已突破6000億立方米，占水資源可開發(fā)利用量的74%。其中農(nóng)業(yè)用水約占64%，工業(yè)約占22%，居民生活用水占12%，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水占不到2%。農(nóng)業(yè)用水占用水總量比重居高不下，生產(chǎn)1公斤糧食耗水量高達(dá)800公斤，而世界平均為500公斤。此外，雨量分布不均，南澇北旱比較突出。北方地區(qū)長期干旱，一些西部地區(qū)年降水量不到200毫米；雨農(nóng)不同季，需要種糧的時候沒有水，不需要時洪水泛濫。更嚴(yán)重的是，由于大量超采地下水，全國已形成大量地下水漏斗區(qū)，其中河北是全國最多的地下水漏斗區(qū)，影響較大的7個地下水位降落漏斗區(qū)面積達(dá)4500平方公里。據(jù)調(diào)查，華北某縣共打井兩千三百口，有兩千二百口已經(jīng)不能再用，若再抽水，還得往下打。水的問題，嚴(yán)重制約了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

就土壤資源來講，第一，隨著城鎮(zhèn)化的不斷擴(kuò)大，大量耕地被侵占，而且大部分被侵占的耕地都是好地。習(xí)總書記講占平原補(bǔ)山區(qū)，占平地補(bǔ)凹地，占糧田補(bǔ)荒地，這是一個嚴(yán)重問題。保住18億畝耕地紅線的任務(wù)十分艱巨。

第二，土地的面源污染問題。一個是農(nóng)業(yè)牲畜糞便的污染，全國大約每年產(chǎn)出25億噸的牲畜糞便，這些牲畜糞便大都沒有進(jìn)行處理，而是直排到農(nóng)地。二是農(nóng)作物秸稈每年要產(chǎn)出6到7億噸，秸稈大量焚燒，已成為農(nóng)業(yè)面源污染的最大源頭。三是農(nóng)用薄膜，即所謂的白色污染，在使用滴灌的高產(chǎn)地區(qū)，白色污染尤為嚴(yán)重，原因就是因為我們使用的農(nóng)膜標(biāo)準(zhǔn)低，不能回收，長期埋在地里，導(dǎo)致土壤有機(jī)質(zhì)減少。

第三個是重金屬污染問題。經(jīng)專家論證，我國耕地污染中重金屬污染約5000萬畝，但根據(jù)國土資源部統(tǒng)計，目前全國耕地面積10%以上已受重金屬污染，而且污染還在轉(zhuǎn)移擴(kuò)散。

第四個是化學(xué)污染問題。我國的農(nóng)業(yè)高產(chǎn)要靠化肥、靠農(nóng)藥。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)每年大概消耗1億噸化肥，等于每5斤糧食就要使用1斤化肥。每年使用130萬噸農(nóng)藥，是國際平均水平的2.5倍?；适┯寐试?3%，農(nóng)藥施用利用率為30%。

第五個是由于長期不注重生態(tài)保護(hù)，很多地方水土嚴(yán)重流失，呈現(xiàn)石漠化、沙漠化和鹽堿化，森林資源銳減，草原蛻化加劇，生物多樣性減少。

此外，溫室效應(yīng)，空氣污染，霾等各方面都導(dǎo)致氣候發(fā)生了變化，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生直接的影響。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)作為“三農(nóng)”工作的重要組成部分，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。今年3月國務(wù)院召開了國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)聯(lián)席會議全體會議，會上汪洋副總理充分肯定了黨的十六大以來農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)取得的成效，特別指出，2013年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)持續(xù)推進(jìn)，為提高我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推動農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收做出了重要貢獻(xiàn)，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了引領(lǐng)示范作用。強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要支撐，是發(fā)展資源節(jié)約型、生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)的重要舉措，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和社會化服務(wù)的重要途徑，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和農(nóng)村改革發(fā)展中具有不可或缺、不可替代的重要作用。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，到2020年全國要建4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，其中農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)獨(dú)立承擔(dān)3.4億畝。因此，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)必須要以實施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為首要前提，按照可持續(xù)發(fā)展的要求來調(diào)整開發(fā)布局，充分發(fā)揮在糧食安全中的重要支撐作用。

今后，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)要“把握一個總基調(diào)，明確三項硬任務(wù)，落實三大推進(jìn)措施，構(gòu)建一個保障體系”。一個總基調(diào)就是以促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主線，以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為著力點，以科技進(jìn)步為動力。三項硬任務(wù)就是集中精力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展。三大推進(jìn)措施就是優(yōu)化農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)布局，加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機(jī)制。一個保障體系就是強(qiáng)化部門協(xié)作和組織保障。

為確保三項任務(wù)的完成，要圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展這一主線，重點采取以下關(guān)鍵措施。首先，要根據(jù)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境狀況，劃分重點開發(fā)、保護(hù)性開發(fā)、限制性開發(fā)三大區(qū)域。具體來說：把資源環(huán)境承載能力強(qiáng)、能夠永續(xù)利用的地方劃為重點開發(fā)區(qū)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，開展大規(guī)模高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，打造我國糧食核心產(chǎn)區(qū)；把資源環(huán)境承載能力有限，但有一定的恢復(fù)潛力，通過開發(fā)能夠達(dá)到生態(tài)平衡的地方劃為保護(hù)性開發(fā)區(qū)，適度開展農(nóng)田水利建設(shè)，重點開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)，打造我國農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)；把資源環(huán)境承載能力較差、生態(tài)比較脆弱的地方作為限制性開發(fā)區(qū)，不再大規(guī)模進(jìn)行土地治理，使這些地方修養(yǎng)生息，恢復(fù)生態(tài)。按照三大區(qū)域的劃分，調(diào)整全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)布局，以縣為開發(fā)單位，通過編制年度滾動計劃和三年發(fā)展規(guī)劃，有效實行規(guī)模開發(fā)。

其次，實施“保”、“調(diào)”、“轉(zhuǎn)”、“退”、“減”、“進(jìn)”六字方針。

保，就是圍繞“谷物基本自給，口糧絕對安全”的國家戰(zhàn)略，確保完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。根據(jù)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，到2020年，全國建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4億畝，改造重點中型灌區(qū)1575處。

調(diào)，就是要調(diào)整開發(fā)布局、開發(fā)結(jié)構(gòu)和中央財政資金投入比例。調(diào)布局，就是要在批準(zhǔn)的各?。▍^(qū)、市）總體框架下，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃按照三大區(qū)域劃分的原則，分解落實到適合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的開發(fā)縣。無論哪一類區(qū)域，都要以水資源為前提，以土壤資源為基本，以氣候資源和生物資源為必備條件。在適合種糧食的地方，既支持以灌溉農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)大規(guī)模進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，又支持以旱作農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)加大土地治理力度和節(jié)水工程設(shè)施建設(shè)。將不適合種糧食的地方，調(diào)整為支持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。同時，完善開發(fā)縣退進(jìn)機(jī)制。調(diào)結(jié)構(gòu)，就是既以糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣為開發(fā)重點，同時兼顧其他地區(qū)，發(fā)展各具特點的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，并按照構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的要求，把支持發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、龍頭企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“一縣一特”產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)治理等項目調(diào)整到合理區(qū)間。調(diào)比例，就是土地治理和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營以及生態(tài)治理項目投入比例，根據(jù)不同區(qū)域分別確定不同的比例。其中，重點開發(fā)區(qū)域用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投入要高于全國平均水平，保護(hù)性開發(fā)區(qū)域用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)化項目的投入要適當(dāng)高于全國平均水平，限制性開發(fā)區(qū)域用于生態(tài)治理的投入要占較高的份額。同時，三大區(qū)域用于支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的投入比例也應(yīng)有所區(qū)別，特別是支持發(fā)展股份合作的投入比例要逐步增加。

轉(zhuǎn)，就是要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)方式。突出農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展這一主線，圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級這一抓手，立足發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這一中心，大力支持發(fā)展生態(tài)環(huán)保農(nóng)業(yè)，扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、龍頭企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“一縣一特”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索財政補(bǔ)助資金形成資產(chǎn)交由合作社持有和管護(hù)，推動生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

退，就是要退出部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目，包括重金屬嚴(yán)重污染的耕地、地下水嚴(yán)重超采區(qū)的耕地，以及一些投入產(chǎn)出效益很低的項目。同時，嚴(yán)禁在濕地、草地、林地和25度以上坡耕地上開發(fā)農(nóng)田，嚴(yán)禁圍湖造田和填海造田。

減，就是要在實行保護(hù)性開發(fā)的地方，縮小開發(fā)范圍，降低開發(fā)強(qiáng)度。對依靠開采地下水、又得不到有效恢復(fù)的地區(qū)，減少高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目。對年降雨量在200毫米以下的地區(qū)，盡量不再安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。

進(jìn)，就是要按照市場化、商業(yè)化模式，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，同時研究探索運(yùn)用國內(nèi)現(xiàn)有財政支農(nóng)政策，對符合國家要求的農(nóng)業(yè)“走出去”項目給予支持。

按照上述方針，對三大區(qū)域有針對性地采取不同開發(fā)方式、實行有差別的中央財政投入政策，這是今后一段時期農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實行戰(zhàn)略性調(diào)整必須抓好的首要任務(wù)。同時，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)戰(zhàn)略性調(diào)整，必須堅持聯(lián)席會議制度，健全多部門共同協(xié)商和參與的工作機(jī)制，凝聚共識，形成合力。

（作者系國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦主任）