近年來，國家加大對“三農(nóng)”的投入，與農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系密切的農(nóng)村道路、文化體育、安全飲水、農(nóng)村能源、小型生態(tài)公益林、小型農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)村小型公益設(shè)施（以下統(tǒng)稱農(nóng)村公益設(shè)施）得到改觀，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村打下堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是農(nóng)村公益設(shè)施建后管護現(xiàn)狀堪憂，如得不到重視，將對提升農(nóng)村公益設(shè)施使用效益、加強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件帶來不利影響。本文從光山縣農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀出發(fā)，就建立農(nóng)村公益設(shè)施管護機制作一探討。

一、光山縣農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)投入情況

光山縣大規(guī)模開展農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)是從2001年交通部門村村通水泥路開始的，發(fā)改（以工代賑）、財政、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利移民、扶貧農(nóng)開、文化、衛(wèi)生、教育、體育等部門投入大量資金，全縣農(nóng)村公益設(shè)施逐步改善。特別是2010年以來，以農(nóng)村公益事業(yè)一事一議財政獎補政策實施為標志，光山縣農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展。以2012年為例，光山縣通過上級財政支持、縣鄉(xiāng)財政投入、社會捐資、農(nóng)民自愿出資和以勞折資的資金達3.07億元，農(nóng)田水利、農(nóng)村坑塘、村組道路、村容村貌等得到治理。通過改善農(nóng)村公益設(shè)施，建立了以財政投入、社會參與、農(nóng)民籌資籌勞的農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)投入機制。

二、光山縣農(nóng)村公益設(shè)施建后管護現(xiàn)狀

長期以來，光山縣農(nóng)村公益設(shè)施推行的是“民辦公助”或“公建公管”的管護模式。隨著農(nóng)村改革的逐步深入和農(nóng)村公益設(shè)施規(guī)模的不斷擴大，這種模式造成管護難度越來越大，效果越來越差，與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求很不適應(yīng)。

（一）管護資金基本沒有來源。由于城鄉(xiāng)公益設(shè)施后期管護政策差異，政府對農(nóng)村公益設(shè)施沒有安排過多的管護資金。農(nóng)村稅費改革后，村集體經(jīng)濟薄弱無法籌措資金，農(nóng)民集體觀念淡化，對于公益設(shè)施管護不管不問，不愿出資，導致農(nóng)村公益設(shè)施后期管護資金投入嚴重不足。同時，項目主管部門重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象普遍存在，多數(shù)農(nóng)村公益設(shè)施常年帶病運行。

（二）管護責任基本沒有落實。農(nóng)村公益事業(yè)基本是政府主管部門在工程完工后交付當?shù)卮褰M，基層組織或受益農(nóng)民對公益設(shè)施沒有歸屬感，對管護工作根本就不重視。特別是道路、渠道、橋涵等純公益設(shè)施，更難以落實具體管護責任人。

（三）管護質(zhì)量基本得不到保證。對于文化廣場、安全飲水、農(nóng)村坑塘等可以承包的公益事業(yè)，盡管能以承包收入來維護，但承包人通常是只有在農(nóng)村公益設(shè)施受到嚴重損壞或是影響使用時，才出資維修。但因缺乏專業(yè)技術(shù)人員指導，致使公益設(shè)施維修后各項技術(shù)指標下降，使公益設(shè)施服務(wù)年限減少，影響效能發(fā)揮。

（四）產(chǎn)權(quán)主體基本沒有明確。農(nóng)村公益設(shè)施首先體現(xiàn)的是“公”字，以政府投資為主體的建設(shè)模式與以個體家庭承包為主的經(jīng)營模式形成了一對矛盾。主管部門工程完工移交，只是移交實物，而產(chǎn)權(quán)沒有移交或者不能明確國家集體個人的產(chǎn)權(quán)比例，使用者和投資人管建職責不清。

三、完善工程建后管護的探討

隨著農(nóng)村公益設(shè)施逐年增多，農(nóng)村公益設(shè)施項目運行管護成為關(guān)注的焦點，創(chuàng)新管理體制，改革管護機制，既是解決當前農(nóng)村公益設(shè)施管護中存在問題的迫切要求，也是推動農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)健康發(fā)展的重要舉措。從公共財政角度出發(fā)，應(yīng)當結(jié)合農(nóng)村實際，在充分調(diào)研、認真分析的基礎(chǔ)上，主動順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的形勢變化，從尊重群眾的創(chuàng)造性、增強群眾的主動性、調(diào)動群眾的積極性入手，比照PPP模式（公私合營），采用政府購買服務(wù)等方式抓好農(nóng)村公益設(shè)施管護工作。

（一）建立農(nóng)村公益設(shè)施監(jiān)管機制。政府應(yīng)出臺農(nóng)村公益設(shè)施投入使用后期管護辦法，明確哪些公益設(shè)施管護是政府職責，哪些公益設(shè)施管護可以通過市場運作方式解決，哪些公益設(shè)施可以通過農(nóng)民支付費用方式解決管護資金。目前農(nóng)村公益設(shè)施建后管護責任沒有得到落實的原因在于缺少相應(yīng)的管理辦法，而項目的運行管護只有靠法規(guī)約束，才能保證項目的正常運行，相關(guān)部門才能對破壞工程設(shè)施的行為、對公益設(shè)施責任主體監(jiān)管不力的給予必要的懲處。

（二）區(qū)分農(nóng)村公益設(shè)施的性質(zhì)，采用相應(yīng)的管護辦法。政府應(yīng)當界定農(nóng)村公益設(shè)施公益性、準公益性和收益性的界限，財政部門應(yīng)當依據(jù)公益設(shè)施不同的性質(zhì)相應(yīng)安排管護資金，體現(xiàn)公共財政的職能。對小型純公益性的設(shè)施，如道路、橋涵、渠道、小型公益林等，可以通過政府購買服務(wù)的方式，由政府招標管理人負責管護，以錢養(yǎng)事，提高管護效益;對小型準公益設(shè)施，運用市場經(jīng)濟的辦法，比照PPP模式，引入社會資金;對有一定經(jīng)濟收益的如安全飲水、有線電視設(shè)施、提水泵站、小型塘堰等進行經(jīng)營權(quán)公開拍賣，由競得者繳納資源使用費后組織經(jīng)營，管護責任由資源受益人負責。由于農(nóng)村公益設(shè)施大多是政府投資的公有資產(chǎn)，應(yīng)當推行拍賣管護，做到公開公平公正，保證公有資產(chǎn)不流失。對于跨區(qū)受益的公益設(shè)施，應(yīng)當由政府部門組織招標、拍賣或掛牌，確保管護政策統(tǒng)一。對于受益在一個村組內(nèi)的應(yīng)由村“兩委”牽頭組織。

（三）建立管護協(xié)會，發(fā)揮農(nóng)戶自主自助的作用。協(xié)會管護是在沒有財政投入的情況下，農(nóng)民自我管護的一種方式，主要是對受益面積大、受益農(nóng)戶相對集中的農(nóng)村公益設(shè)施，在農(nóng)民自愿出資基礎(chǔ)上，組建農(nóng)村公益設(shè)施管護協(xié)會，自我約束、自我服務(wù)、自我管理。一是鼓勵會員承包。即由協(xié)會負責籌集資金，把某一項公益設(shè)施的日常管護面向協(xié)會會員發(fā)包，由協(xié)會會員負責管護，協(xié)會考核驗收并支付一定報酬。二是鼓勵義務(wù)管護。動員協(xié)會會員義務(wù)對農(nóng)村公益設(shè)施進行管護。三是鼓勵會員集體管護。發(fā)揮協(xié)會輿論監(jiān)督作用，定期召開協(xié)會會員會議，鼓勵會員對自己受益的公益設(shè)施進行管護。

（四）依據(jù)投資比例，確定產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)村公益實施產(chǎn)權(quán)歸屬直接關(guān)系到項目建后管護能否得到保證。實際工作中，雖然項目建設(shè)完工后，由建設(shè)單位將項目整體移交給項目地的基層組織，各種管護內(nèi)容也以書面形式加以明確，但因產(chǎn)權(quán)不明確，管護制度僅停留在紙上，致使工程管護得不到有效落實。在產(chǎn)權(quán)明晰上，應(yīng)按照財政資金投入比例，明確產(chǎn)權(quán)構(gòu)成。在產(chǎn)權(quán)管理上，屬于國有資產(chǎn)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責管理;屬于集體資產(chǎn)的，由村委會負責管理;屬于農(nóng)戶自有資產(chǎn)的，由農(nóng)戶直接管理;屬于國家集體共有的，政府對管護好的，按以獎代補的方式補助。

（五）建立穩(wěn)定的財政投入機制。財政投入是保證農(nóng)村公益設(shè)施持續(xù)運行的重要保證。一是縣級以上的財政部門應(yīng)當在年度預(yù)算中安排農(nóng)村公益設(shè)施管護預(yù)算，作為管護資金的主要來源;二是從當年土地出讓金收益中按一定比例提取農(nóng)村公益設(shè)施維護費，作為管護資金的增量來源;三是從各級財政年度預(yù)算超收中專門安排管護資金，用以彌補當年管護資金的不足。同時，建立農(nóng)村公益設(shè)施管護基金，擴大管護資金來源。

（作者單位;河南省光山縣財政局）

責任編輯：洪峰