遼寧省朝陽市龍城區(qū)是朝陽市兩個市轄區(qū)之一，地處市西郊，下轄6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5個街道，63個行政村、14個社區(qū)。龍城區(qū)總人口18萬，其中農業(yè)人口13萬，占全區(qū)總人口的72.2%。龍城區(qū)委、區(qū)政府結合實際，以“加快小城鎮(zhèn)建設”與“促進農業(yè)產業(yè)化”為抓手，積極推進城鄉(xiāng)一體化建設，取得了顯著成績，也遇到不少問題。

一、龍城區(qū)小城鎮(zhèn)建設取得成效

龍城區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)劃以各個鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所在地為核心，通過土地、城建、戶籍等方面的優(yōu)惠政策吸引投資，大力發(fā)展工商業(yè)，集聚小城鎮(zhèn)人口，加快小城鎮(zhèn)建設步伐。壯大全區(qū)各鎮(zhèn)農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，形成一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品。通過農業(yè)企業(yè)形成產業(yè)帶動土地的集約化經(jīng)營，提高土地產出率，增加農民收入，將農民從原始土地經(jīng)營模式中解放出來，為小城鎮(zhèn)建設提供勞動力。

各項措施的有力推進取得了實效：2014年區(qū)重點實施建設項目之一——上河首村城鎮(zhèn)化建設項目（化石文化創(chuàng)意產業(yè)園區(qū)一期工程）采取政府主導、市場運作的方式開發(fā)建設，目前貸款申報、規(guī)劃設計、代建單位招投標等各項工作進展順利;總投資1.2億元、規(guī)劃建筑面積11萬平方米的朝陽芳芝泉溫泉小鎮(zhèn)項目，已完成7萬平方米，投入使用后預計可實現(xiàn)年營業(yè)額3000萬元，吸納當?shù)剞r民800余人就業(yè)。截至2014年9月，龍城區(qū)已完成小城鎮(zhèn)建設13萬平方米，提前完成了當年目標任務。

二、遇到的問題

（一）支持小城鎮(zhèn)建設的政策操作性不強。由于目前尚缺乏可操作性強的支持小城鎮(zhèn)建設政策，龍城區(qū)小城鎮(zhèn)建設工作基本處于一事一議狀態(tài)，小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。

（二）小城鎮(zhèn)建設基礎設施投資不足。由于龍城區(qū)是市轄區(qū)，上級支持政策難以量化到龍城區(qū)，小城鎮(zhèn)建設基礎設施投資不足，影響了建設速度。

（三）缺乏支撐小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的產業(yè)定位。小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展需要支柱產業(yè)的支撐。目前龍城區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展所需產業(yè)出現(xiàn)選擇性困難，缺乏支撐可持續(xù)發(fā)展產業(yè)的小城鎮(zhèn)建設只能停留在靠公益項目投資的初級階段。

（四）尚未建立農業(yè)產業(yè)化發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設協(xié)調機制。目前龍城區(qū)尚未建立完善小城鎮(zhèn)建設與農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的協(xié)調機制，相關政策銜接、資金整合不到位，沒有形成合力。

（五）農民對移居城鎮(zhèn)心存顧慮，土地流轉意愿不足。在小城鎮(zhèn)建設推動農民向非農產業(yè)轉移工作中，農民對移居城鎮(zhèn)心存顧慮，對放棄土地后就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等問題有后顧之憂。同時，由于對農業(yè)產業(yè)項目發(fā)展前景認識不清，對流轉土地期限、價格認同度不高，土地流轉意愿不足。

三、對策建議

（一）強化城鄉(xiāng)一體化建設“頂層設計”。城鄉(xiāng)一體化建設是一項系統(tǒng)工程，應當以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展為思路，進一步理順城鄉(xiāng)一體化發(fā)展管理體制，強化“頂層設計”。根據(jù)市轄區(qū)現(xiàn)狀和經(jīng)濟特點做好發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化布局，突出重點。加強對現(xiàn)存體制和政策障礙影響因素的分析，通過深化改革，研究解決和落實相關工作遇到的困難與問題。

（二）建立健全統(tǒng)籌協(xié)調工作機制。城鄉(xiāng)一體化建設“頂層設計”的落實，需要建立健全統(tǒng)籌協(xié)調工作機制，明確相關工作任務分工與完成時間表，建立部門與單位聯(lián)席會議制度，進一步統(tǒng)籌相關政策、制度、項目與資金安排，以解決相關工作政策不銜接、制度交叉與空白、項目重復與資金分散等問題。通過強化城鄉(xiāng)工作統(tǒng)籌安排，形成工作合力，以有效的工作機制保障城鄉(xiāng)一體化工作任務的落實與目標的實現(xiàn)。

（三）多渠道籌集建設發(fā)展資金。加快城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)展，資金支持尤為關鍵。一要充分發(fā)揮公共財政資金主渠道作用，主動向上級匯報市轄區(qū)“頂層設計”的工作思路與方案，積極爭取財政支持，進一步加大財政投入力度;二要認真研究當前支持城鄉(xiāng)一體化建設的財政、稅收、金融政策，用好、用足現(xiàn)有政策，并結合實際提出相關政策的工作方案，積極爭取政策傾斜;三要研究打造城鄉(xiāng)一體化融資平臺，充分發(fā)揮財政貼息的杠桿作用，從銀行貸款;創(chuàng)新融資方式，研究探索收益權質押貸款、設備設施融資租賃;四要廣泛吸引社會資金投入。如充分發(fā)揮農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的示范作用，積極引導社會資金投入農業(yè)產業(yè)化發(fā)展;在小城鎮(zhèn)建設中，研究探索BOT、TOT等建設管理模式，通過政府特許經(jīng)營方式，引導社會資金投資交通、供排水等公共事業(yè)。

（四）健全公共服務體系。在城鄉(xiāng)一體化“硬件”建設快速推進的同時，還需加快城鎮(zhèn)住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會保障等制度改革，為進城農民提供公平的就業(yè)和生活環(huán)境。 為農村勞動力轉移提供包括信息咨詢、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓等方面的綜合服務，培育和完善勞動力市場，促進勞動力的有序流動。加強就業(yè)培訓，提高農村勞動力的文化素質和職業(yè)技能，為農民進城就業(yè)創(chuàng)造條件。

（五）加快發(fā)展第三產業(yè)。結合朝陽市產業(yè)結構調整整體規(guī)劃，進一步深化龍城區(qū)產業(yè)結構調整，加快發(fā)展就業(yè)容量大的第三產業(yè)，如飲食、商店、旅館、修理、家庭服務、文化娛樂等。第三產業(yè)的發(fā)展對于增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的凝聚力和輻射功能，對于增加就業(yè)、方便人民生活都有著積極的作用。要為第三產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個更加寬松的政策環(huán)境。堅持“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，大膽放手讓廣大城鎮(zhèn)居民和農民參與到那些投資少、見效快、勞動密集、直接為生產和生活服務的行業(yè)中來。同時放寬相關政策，調動各方面積極性，采取多種形式促進“三產”的快速發(fā)展。

（作者單位：遼寧省朝陽市龍城區(qū)農業(yè)綜合扶貧開發(fā)局 " 水利部財務司）

責任編輯：宗宇翔