南水北調(diào)中線工程，是國(guó)家“四縱三橫”水資源配置體系中的一項(xiàng)超大型水利基礎(chǔ)設(shè)施工程，是跨流域的宏偉工程，該工程將解決沿線100多個(gè)城市生活和工業(yè)用水，意義重大深遠(yuǎn)。但在產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)，對(duì)南水北調(diào)中線工程的水源地（丹江口庫(kù)區(qū)）以及漢江中下游產(chǎn)生了一定影響，需要在相關(guān)政策措施上統(tǒng)籌考慮。通過深入庫(kù)區(qū)實(shí)地考察和對(duì)大量文獻(xiàn)數(shù)據(jù)資料的科學(xué)分析，按照現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策的相關(guān)規(guī)定，本文提出關(guān)于南水北調(diào)丹江口庫(kù)區(qū)扶貧攻堅(jiān)政策的建議。

一、南水北調(diào)丹江口庫(kù)區(qū)的概況

南水北調(diào)丹江口庫(kù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱庫(kù)區(qū)）是南水北調(diào)中線工程的核心水源區(qū)，具有典型“老、少、邊、窮”特點(diǎn)。一方面，庫(kù)區(qū)大部地處秦巴山區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡，財(cái)政十分困難，人口密度151.8 人/平方公里，城鎮(zhèn)化率45%左右，人均生產(chǎn)總值 33000多元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18000余元，農(nóng)民人均純收入5500多元，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，是國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)地區(qū)。另一方面，庫(kù)區(qū)自然景觀獨(dú)特，人文底蘊(yùn)深厚，擁有武當(dāng)山等一批世界級(jí)風(fēng)景名勝區(qū);生態(tài)系統(tǒng)獨(dú)具特色，擁有保存完好的亞熱帶森林生態(tài)系統(tǒng);工業(yè)基礎(chǔ)較好，旅游業(yè)特色鮮明，基礎(chǔ)設(shè)施初具規(guī)模，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

二、南水北調(diào)中線工程對(duì)丹江口庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

（一）淹沒損失巨大。庫(kù)區(qū)淹沒造成房屋損失面積619萬(wàn)平方米，近6億元以上的公共基礎(chǔ)設(shè)施沒入水底;淹沒工業(yè)企業(yè)200多個(gè)，廠區(qū)面積50萬(wàn)平方米，涉及職工5萬(wàn)人，年產(chǎn)值損失40億元，年利潤(rùn)減少4億元;受淹沒影響城鎮(zhèn)13個(gè)、縣級(jí)城市2個(gè)，建制集鎮(zhèn)11個(gè)，建成區(qū)影響面積386.7畝。淹沒地區(qū)做出了巨大犧牲，遭受了重大財(cái)產(chǎn)損失，減緩了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程。

（二）生態(tài)影響較重。庫(kù)區(qū)國(guó)土淹沒總面積638平方公里，淹沒37片鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地、森林，共淹沒林業(yè)用地13萬(wàn)畝、耕地22.3萬(wàn)畝，占庫(kù)區(qū)國(guó)土淹沒面積的48.4%，淹沒林木蓄積量6萬(wàn)立方米。庫(kù)區(qū)大片國(guó)土被淹沒，耕地和森林面積減少，原有的自然生態(tài)環(huán)境改變，生態(tài)平衡狀態(tài)受到一定程度的沖擊，加重了庫(kù)區(qū)財(cái)政的負(fù)擔(dān)，減緩了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。

（三）遷移人口眾多。南水北調(diào)中線工程移民搬遷是繼三峽工程之后，中國(guó)規(guī)模最大的一次水庫(kù)移民“大遷徙”。庫(kù)區(qū)共遷移人口80.58萬(wàn)人，一期工程（丹江口水庫(kù)區(qū)建設(shè)期間）遷移人口48.9萬(wàn)人，二期工程（南水北調(diào)中線工程一期建設(shè)期間）遷移人口31.68萬(wàn)人。內(nèi)安移民采用就地后靠安置的方式，這加劇了庫(kù)區(qū)人地矛盾，居民人均資源占有量急劇下降;外遷移民采用省內(nèi)分散安置的方式，多有返鄉(xiāng)、流散等遺留問題。

（四）財(cái)政收入減少。南水北調(diào)中線工程造成庫(kù)區(qū)財(cái)政收入巨大損失，關(guān)停近200家排放不達(dá)標(biāo)企業(yè)，年減少稅收3億元。增加企業(yè)年用電成本3億元，年減少稅收1.26億元。淹沒遷建企業(yè)200家，保守測(cè)算2010—2014年遷建期內(nèi)損失稅收80億元。外遷人口減少消費(fèi)4億元以上，按商場(chǎng)超市平均稅負(fù)年損失稅收1000萬(wàn)元以上。此外，工程建設(shè)期間對(duì)淹沒區(qū)耕地占用稅進(jìn)行劃撥，財(cái)政收入的虛增，風(fēng)險(xiǎn)加大。

三、南水北調(diào)丹江口庫(kù)區(qū)扶貧攻堅(jiān)的必要性

（一）確保南水北調(diào)中線調(diào)水的需要。要達(dá)到“一江清水永續(xù)京津”，唯一的途徑便是修復(fù)庫(kù)區(qū)生態(tài)和保護(hù)庫(kù)區(qū)環(huán)境。當(dāng)前，庫(kù)區(qū)實(shí)施了森林植被恢復(fù)和水源涵養(yǎng)林建設(shè)項(xiàng)目、丹江口庫(kù)區(qū)生物隔離帶項(xiàng)目，資金投入總額為65.41億元，還有10億元的資金缺口需要地方自籌解決。按相關(guān)規(guī)劃，庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理近期投入110.48億元。完善庫(kù)區(qū)扶貧攻堅(jiān)政策，增加財(cái)政投入和政策扶持，是確保南水北調(diào)中線調(diào)水的需要。

（二）落實(shí)秦巴山區(qū)扶貧規(guī)劃的需要。庫(kù)區(qū)位于秦巴山區(qū)腹地，整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，是扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。按國(guó)務(wù)院《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，共有6個(gè)方面31處涉及庫(kù)區(qū)。庫(kù)區(qū)地方財(cái)政收入少，增長(zhǎng)不穩(wěn)定，人均財(cái)政收入不足全國(guó)的一半，這嚴(yán)重制約了財(cái)政資金的投放規(guī)模，遲滯了扶貧攻堅(jiān)的步伐。完善庫(kù)區(qū)扶貧攻堅(jiān)政策，為庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支持，是落實(shí)國(guó)家秦巴山片區(qū)扶貧規(guī)劃的需要。

（三）助力中部崛起建成支點(diǎn)的需要。庫(kù)區(qū)90%位于湖北省境內(nèi)，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平嚴(yán)重低于全省平均水平。在“中部崛起”的戰(zhàn)略中，湖北省要提高整體發(fā)展水平，庫(kù)區(qū)就必須要更快更好地發(fā)展。然而，庫(kù)區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，經(jīng)濟(jì)總量偏低，省級(jí)財(cái)政投入有限。湖北省完善庫(kù)區(qū)扶貧攻堅(jiān)政策，提高庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，是助力中部崛起建成支點(diǎn)的需要。

（四）實(shí)現(xiàn)國(guó)土主體功能區(qū)劃的需要。在2010年《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，庫(kù)區(qū)是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。庫(kù)區(qū)人均可利用土地資源較缺乏，水資源開發(fā)利用率30—50%，生態(tài)重要性較高，生態(tài)脆弱性為中度，人口聚集度較低，交通優(yōu)勢(shì)度較低，地均地區(qū)人均生產(chǎn)總值0—250萬(wàn)元每平方公里，目前開發(fā)強(qiáng)度為1—5%。庫(kù)區(qū)生存發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾突出，完善對(duì)庫(kù)區(qū)扶貧攻堅(jiān)政策，特別是加大生態(tài)補(bǔ)償力度，是實(shí)現(xiàn)庫(kù)區(qū)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃定位的重要前提。

四、南水北調(diào)丹江口庫(kù)區(qū)扶貧攻堅(jiān)政策的建議

（一）合理確定調(diào)水水價(jià)。水價(jià)是調(diào)節(jié)供水區(qū)與受水區(qū)利益的重要因素。按照《水利工程供水價(jià)格管理辦法》第四條規(guī)定：水利工程供水價(jià)格由供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用、利潤(rùn)和稅金構(gòu)成。在長(zhǎng)江水利委員會(huì)《南水北調(diào)中線工程可行性研究總報(bào)告》中，以地市級(jí)行政區(qū)為單元，考慮南水北調(diào)工程的公益性特點(diǎn)，配套工程成本計(jì)入水價(jià)，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)分?jǐn)偂钡脑瓌t分?jǐn)傎M(fèi)用，按兩步制計(jì)算基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)，測(cè)算的中線工程水價(jià)為0.194元/立方米（不含稅0.16元/立方米）。南水北調(diào)中線所調(diào)之水包含了生態(tài)修復(fù)、污水防治、水質(zhì)監(jiān)管等巨大的成本費(fèi)用，水資源的賤賣是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的背離，與水作為戰(zhàn)略資源的地位和以價(jià)格杠桿優(yōu)化資源配置的政策嚴(yán)重不符。目前，受水區(qū)沿線認(rèn)為水價(jià)過高，國(guó)務(wù)院沒有確定調(diào)水價(jià)格，但各地水價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制已紛紛建立，漲聲一片。因此，建議南水北調(diào)中線工程調(diào)水水價(jià)最低定為0.194元每立方米，同時(shí)研究建立調(diào)水水價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）合情設(shè)立調(diào)水法人。調(diào)水運(yùn)營(yíng)法人的確定是南水北調(diào)中線工程一期調(diào)水運(yùn)營(yíng)的先決條件，是解決調(diào)水稅費(fèi)分配的基本前提。漢江水利水電（集團(tuán)）有限責(zé)任公司（水利部丹江口水利樞紐管理局）和南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司都是水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)的下屬單位，都因南水北調(diào)中線工程而設(shè)立，都在南水北調(diào)中線工程的建設(shè)中承擔(dān)相應(yīng)的管理職能，都有著較為完善的企業(yè)法人組織機(jī)構(gòu)和管理人才隊(duì)伍。漢江集團(tuán)和水源公司都在湖北省十堰市注冊(cè)，調(diào)水法人注冊(cè)在湖北省十堰市有利于地方政府提供公共服務(wù)和依法履行管理職能。因此，建議整合漢江集團(tuán)和水源公司的機(jī)構(gòu)人員，在湖北省十堰市注冊(cè)調(diào)水法人。

（三）合法分配調(diào)水稅費(fèi)。據(jù)測(cè)算：南水北調(diào)中線工程一期調(diào)水運(yùn)營(yíng)后，年可征稅約7000萬(wàn)元、水資源費(fèi)19億元，二期年可征稅約1億元、水資源費(fèi)26億元。

調(diào)水稅收分配。按國(guó)家分稅制對(duì)稅收種類的劃分，調(diào)水所產(chǎn)生的稅收屬于地方稅種。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，調(diào)水運(yùn)營(yíng)后所產(chǎn)生的營(yíng)業(yè)稅及附加、企業(yè)所得稅由調(diào)水法人注冊(cè)地湖北省十堰市征收。調(diào)水稅收由湖北省獨(dú)享，本不存在法定的分配事由，但淹沒區(qū)內(nèi)湖北、河南兩地都有稅收收入的損失，從平衡兩地利益的角度，調(diào)水稅收分配實(shí)有必要。從稅收受益者與稅收來(lái)源地相一致的稅收原則和稅收收入損失為基點(diǎn)的公平合理的分配原則，建議按湖北省十堰市和河南省南陽(yáng)市在南水北調(diào)中線工程中所占淹沒面積的比例（湖北省56.3%，河南省43.7%）來(lái)分配。

調(diào)水水資源費(fèi)分配。三峽電站的水資源費(fèi)征收主體是由財(cái)政部駐湖北省監(jiān)察專員辦事處負(fù)責(zé)按月征收，水資源費(fèi)攤?cè)腚娰M(fèi)中，由中國(guó)長(zhǎng)江電力股份有限公司按月繳入湖北專員辦的中央財(cái)政匯繳款專戶。三峽電站的水資源費(fèi)分配標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定10%上繳中央國(guó)庫(kù)，其余90%按比例在湖北省和重慶市之間進(jìn)行分配，并分別上交兩省市國(guó)庫(kù)。南水北調(diào)中線工程同三峽工程都是水源區(qū)跨越幾個(gè)省市，因此，建議南水北調(diào)中線工程調(diào)水水資源費(fèi)征收參照三峽電站水資源費(fèi)征收主體設(shè)置，由財(cái)政部駐湖北省專員辦事處負(fù)責(zé)按月征收，水資源費(fèi)攤?cè)胨M(fèi)，由調(diào)水法人按月繳入湖北專員辦指定的國(guó)庫(kù)匯繳款專戶。湖北省十堰市是南水北調(diào)中線工程的主庫(kù)區(qū)、核心水源區(qū)，且地處秦巴山區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政困難。鑒于南水北調(diào)中線工程和三峽工程的水資源來(lái)源區(qū)跨越兩個(gè)省份的相似性，建議南水北調(diào)中線工程調(diào)水水資源費(fèi)的分配參照中央四部門《通知》另行規(guī)定，水資源費(fèi)由中央財(cái)政分成的10%部分全額返還地方，地方財(cái)政分成的90%部分按（湖北省90%、河南省10%）比例分配（以水源區(qū)面積、遷移人口、庫(kù)岸線、庫(kù)容、匯入水量等比例加權(quán)確定）。

（四）合理設(shè)立專項(xiàng)基金。設(shè)立丹江口庫(kù)區(qū)生態(tài)恢復(fù)保護(hù)基金。生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身恢復(fù)、保護(hù)及破壞成本的補(bǔ)償，南水北調(diào)中線工程對(duì)庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害，在生態(tài)恢復(fù)、保護(hù)上需要巨大投入。我國(guó)在排污權(quán)、林權(quán)、水權(quán)等方面已經(jīng)探索建立了市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，三峽電站從2003—2012年連續(xù)10年從發(fā)電中按0.0045元/度的標(biāo)準(zhǔn)，建立三峽庫(kù)區(qū)后期發(fā)展扶持基金，專項(xiàng)用于三峽庫(kù)區(qū)及移民地區(qū)。因此，建議參照三峽電站的做法，建立丹江口庫(kù)區(qū)生態(tài)恢復(fù)保護(hù)基金，自2014年起每年從調(diào)出的每噸水中按0.1元/噸的標(biāo)準(zhǔn)提取，專項(xiàng)用于丹江口庫(kù)區(qū)生態(tài)恢復(fù)、保護(hù)及破壞成本的補(bǔ)償。

設(shè)立丹江口庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基金。生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和維持國(guó)家生態(tài)功能而放棄經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)所受損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃中，庫(kù)區(qū)是水源涵養(yǎng)重要區(qū)、秦巴山地水源涵養(yǎng)重要區(qū)和秦嶺落葉闊葉、針闊混交林水源涵養(yǎng)三級(jí)功能區(qū)。為保護(hù)良好的生態(tài)系統(tǒng)，庫(kù)區(qū)犧牲了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展機(jī)會(huì)。我國(guó)已基本建立了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家機(jī)制，三峽電站自2004—2009年連續(xù)7年從中央財(cái)政中每年拿出5億元設(shè)立三峽庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，建議參照三峽電站的做法，設(shè)立丹江口庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基金，自2014—2023年連續(xù)10年由中央財(cái)政每年拿出3億元，專項(xiàng)用于庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶持及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（五）合力整合扶持政策?，F(xiàn)行的體制下，國(guó)務(wù)院及其各部委會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)分別出臺(tái)關(guān)于庫(kù)區(qū)和秦巴山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)的各類扶持政策。這兩大類扶持政策存在重復(fù)和沖突的現(xiàn)象，使得地方政府對(duì)政策的執(zhí)行無(wú)所適從，還會(huì)造成地方政府多頭申報(bào)，造成有限行政資源的浪費(fèi)。建議在制定關(guān)于庫(kù)區(qū)扶貧政策時(shí)，著眼于南水北調(diào)和秦巴山片區(qū)扶貧兩大視角，統(tǒng)籌兩個(gè)方面來(lái)制定針對(duì)庫(kù)區(qū)的扶持政策，捆綁使用扶持政策相關(guān)的資金，實(shí)現(xiàn)扶持政策的綜合效益。

（王華新系原湖北省綜改辦主任、湖北省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)，湖北省預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，馬澤明系原湖北省十堰市財(cái)政局副局長(zhǎng)）

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