農(nóng)村土地流轉是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和美好鄉(xiāng)村建設的重要舉措，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。積極培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導、加速推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉已成為當前“三農(nóng)”工作的重要內容。本文結合安徽省明光市農(nóng)村土地流轉實踐，就此提出相關建議。

一、明光市農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉是指在保留土地承包權的前提下，土地承包經(jīng)營權的轉包、出租、入股、互換、轉讓或其他方式的流轉交易。安徽省明光市早在家庭承包責任制初期，就有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，當時主要是在農(nóng)戶之間為便于耕作進行的承包經(jīng)營權互換、轉包，流轉面積少范圍小。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，特別是上世紀九十年代以來，農(nóng)村勞動力大量向城市轉移，農(nóng)村經(jīng)濟結構和社會結構發(fā)生了很大的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營模式也隨之變化，一家一戶以家庭經(jīng)營為主要形式的生產(chǎn)方式已經(jīng)不適應生產(chǎn)力的發(fā)展要求，農(nóng)村土地流轉呈現(xiàn)快速發(fā)展的趨勢。截止到2013年7月，全市土地流轉總面積（包括耕地、山場、水面等）27.6萬畝。其中，流轉50畝以上的11.8萬畝，包括耕地8.37萬畝、山場1.38萬畝、水面2.05萬畝。

從流轉情況看，明光市農(nóng)村土地流轉主要有以下特點：

一是土地流轉主體趨于多元化。隨著農(nóng)村土地流轉進程不斷加快，農(nóng)村土地流轉已不僅局限于承包農(nóng)戶之間，社會工商企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、城市居民等也參與了農(nóng)村土地流轉，農(nóng)村土地流轉主體趨于多元化，目前全市流轉在500畝以上的大都是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、合作社、非農(nóng)居民。

二是土地流轉形式出現(xiàn)多樣化。從調查情況看，土地流轉形式有租賃、轉包、轉讓、入股、互換等多種形式，其中以轉包、租賃為主，占到流轉面積的82.99%。

三是土地流轉規(guī)模趨于擴大化。目前全市土地流轉面積在50畝以上的占流轉總面積的42.75%，500畝以上的已有 27戶，1000畝以上的有21戶，面積最多的達到2600畝。土地流轉規(guī)模不斷地擴大，有力地促進了規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

四是土地流轉期限逐漸長期化。從調查情況看，流轉期限3年以上的面積已達6.32萬畝，占總流轉面積的22.9%;流轉時間10年以上的有4.5萬畝，占總流轉面積的16.3%。

五是土地流轉動機發(fā)生變化。上世紀九十年代，一些村級組織和農(nóng)戶為了完成稅費上繳任務或避免土地撂荒受罰，把土地無償甚至“倒貼皮”轉包給別人，土地使用經(jīng)營權不僅沒有收益，反而成為一種負擔。近年來，實行了糧食貼補政策后，農(nóng)民種糧的積極性高漲，加快了結構調整和土地流轉步伐，土地產(chǎn)出效益明顯提高，不論是村社集體組織規(guī)模流轉，還是農(nóng)戶自主進行流轉，其動機都是為了增加收入。

六是土地流轉價格呈逐年提高的趨勢。土地流轉價格由2010年前的每畝不到100元上漲到現(xiàn)在的畝均500元以上，最高的已達到每畝860元。

二、明光市推進土地流轉的主要做法

1.建立市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級土地流轉服務平臺。

2010年，明光成立“明光市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉服務中心”，負責農(nóng)村土地流轉的指導、協(xié)調，制定土地流轉的管理制度和規(guī)程，建立土地流轉信息庫，運用網(wǎng)絡平臺開展土地流轉的信息搜集與發(fā)布、價格評估等工作。同時成立“明光市土地承包經(jīng)營權糾紛調解仲裁委員會”，負責調解仲裁土地經(jīng)營權發(fā)生的矛盾糾紛。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了農(nóng)村土地流轉服務大廳，負責土地流轉的政策宣傳、咨詢、供求信息，登記發(fā)布合同審查、鑒定、備案管理和項目申報。各村建立農(nóng)村土地流轉服務站，及時上報土地流轉的信息和土地流轉的意向。

2.出臺《明光市關于加強土地流轉 "推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》。

明確了土地流轉的指導思想和基本原則，鼓勵支持各類主體參與農(nóng)村土地流轉經(jīng)營，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，建立和改善農(nóng)村土地流轉的管理和服務機制，加強了農(nóng)村土地流轉工作的領導，對規(guī)模流轉給予一定的獎勵扶持。

3.制定并發(fā)布了土地流轉指導價格。

2012年底，明光市按照科學測算、現(xiàn)實比較和幅度遞增相結合的要求，根據(jù)南北土壤性質、種植模式、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平以及區(qū)位特點等實際情況，制定并發(fā)布了土地流轉指導價格。

4.開展了全市土地流轉規(guī)范試點村工作。

2012年，為了規(guī)范土地流轉行為，明光市印制了全省統(tǒng)一的土地流轉標準合同文本3萬份，召開了由全體農(nóng)經(jīng)工作人員參加的土地流轉工作專題會議，在滁州市率先開展了土地流轉規(guī)范試點村工作，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站至少選擇1—2個村，對土地流轉的農(nóng)戶全部簽訂規(guī)范性的流轉合同，明確農(nóng)經(jīng)工作人員的工作職責，嚴肅土地流轉的工作紀律，并將試點村的工作績效作為農(nóng)經(jīng)年終考核的重要指標。

5.創(chuàng)新了土地托管的流轉模式。

2012年，明光市古沛鎮(zhèn)農(nóng)技站充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)技術優(yōu)勢，率先在全市開展了土地托管業(yè)務，農(nóng)戶以每畝350元左右的價格（低于正常的生產(chǎn)成本）將土地托管給農(nóng)技站，農(nóng)技站從育苗到栽種、田管、收獲一條龍服務，并且保證產(chǎn)量（低于保證的產(chǎn)量負責賠償），確保農(nóng)戶以最少的投入獲得最大的收益。2012年托管土地900畝，2013年擴大到1500畝以上。這種流轉新形式的出現(xiàn)，賦予了土地流轉的新內容，目前呈積極擴大推廣的趨勢。

三、制約土地流轉的主要因素

1.思想觀念未轉變，存在“戀土”情結。許多農(nóng)民還沒有認識到土地流轉是整合土地資源、提高土地產(chǎn)出率、轉變經(jīng)營方式、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展多種經(jīng)營、拓寬增收渠道的有效手段和必然途徑。有些農(nóng)民依然存在小富即安的傳統(tǒng)觀念，不愿離開自己那塊祖輩賴以生存有限收入的土地，特別是隨著農(nóng)業(yè)稅全面取消、種糧補貼不斷增加，農(nóng)民把土地看得更加珍貴，認為土地只要在自己手中，就能享受到國家補貼。有很多農(nóng)戶因對政策理解不透徹，擔心土地流轉后會失去土地承包權，因此，有的農(nóng)戶隨意種植農(nóng)作物，即使產(chǎn)量、收益較低，也不愿流轉土地。

2.重視程度不夠，思想認識存在偏差。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領導對土地流轉工作調查研究不足、情況不清、引導不力、認識不到位，未能將農(nóng)村土地流轉工作列入重要議事日程，對土地流轉工作持消極觀望態(tài)度，因此目前土地流轉大多以自發(fā)流轉為主。

3.土地流轉行為不規(guī)范。由于法律意識淡薄，大多農(nóng)戶的土地流轉一般多以口頭協(xié)議代替書面合同，有些即使簽訂了書面合同也不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站鑒證，雙方利益缺乏法律保護。目前全市簽訂書面流轉合同的僅占總流轉面積的19.6%。

4.服務管理不到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村尚未健全農(nóng)村土地流轉監(jiān)管機構，目前承擔此項工作的農(nóng)經(jīng)部門，其地位與監(jiān)管職能不相匹配，在日常服務和監(jiān)管方面工作乏力，對違法違規(guī)的農(nóng)村土地流轉不能發(fā)揮真正的監(jiān)管作用。

5.土地流轉糾紛時有發(fā)生。一是因流轉價格造成的糾紛。如明光市潘村鎮(zhèn)的一土地流轉戶，從2005年開始流轉土地大面積種植糧食，當時土地流轉價格是每畝每年不足100元，現(xiàn)在因糧食價格和近期土地流轉的價格均大幅度上漲，農(nóng)民認為按開始的約定價格繼續(xù)流轉下去很不合算，于是大家“團結起來”，在合同未到期的情況下，于2012年把土地“搶”了回來。因涉及戶多面廣“法不責眾”，處理起來相當困難。二是因自然災害等原因造成的糾紛。部分流轉土地的種糧大戶，因天氣、自然災害等原因，近幾年虧損時有發(fā)生，特別像今年發(fā)生的特大干旱，少的每年損失幾萬，多的幾十萬、上百萬，因此，拖欠農(nóng)民的土地流轉費用，更有甚者單方面終止合同，將土地強行退還給農(nóng)民的情況均有發(fā)生。也有的單方面違約，降低流轉價格，給農(nóng)民經(jīng)濟上造成損失，對土地流轉工作產(chǎn)生了嚴重的負面影響。

四、加快土地流轉的建議

1.進一步強化政策宣傳和引導。廣泛宣傳國家關于土地流轉的政策和法律法規(guī)，特別是十八屆三中全會精神以及各級政府對土地流轉的傾斜優(yōu)惠政策，使之家喻戶曉，消除農(nóng)民流轉土地的顧慮，使農(nóng)民真正看到土地流轉的好處。

2.進一步加強組織領導、制定獎勵辦法。一是切實把加快農(nóng)村土地流轉工作擺上重要工作日程，提高土地流轉工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年終效能考核中的比重。政府對土地流轉工作成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按流轉面積和規(guī)范程度可以給予一定的獎勵。二是制定切實可行的、具體的扶持獎勵政策。如安徽明光出臺文件規(guī)定：降低補貼起點，擴大補貼范圍，對200畝以上流轉期限3年以上的新增規(guī)模流轉大戶一次性給予每畝50元補貼;對500畝以上流轉期限3年以上的新增規(guī)模流轉大戶一次性給予每畝100元的補貼;對土地轉出較多或全部轉出的農(nóng)戶給予一定的優(yōu)惠政策，真正提高農(nóng)戶自覺流轉土地的積極性;同時，對流轉大戶給予支農(nóng)項目上的傾斜扶持等。

3.進一步擴大培育土地流轉主體。通過開展招商引資，鼓勵工商資本投資農(nóng)業(yè)，鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和種養(yǎng)大戶帶頭土地流轉。積極培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，逐步形成以家庭承包經(jīng)營為基礎，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干，其他組織形式為補充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

4.進一步加強服務體系和管理平臺建設。依托市鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門，組建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉服務中心，全面抓好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的協(xié)調指導、督促檢查等日常工作。財政拿出一定的資金，建立全市土地流轉信息網(wǎng)絡平臺，建立市、鄉(xiāng)、村三級土地流轉軟件管理系統(tǒng)，實行實時監(jiān)控、動態(tài)管理;積極創(chuàng)造條件，培育土地流轉市場中介機構，逐步將土地流轉過渡為市場行為。

5.進一步完善土地流轉定價機制。積極開展農(nóng)村土地流轉價格管理調查研究，進一步加強對承包地流轉價格的跟蹤、監(jiān)測和分析，及時了解掌握各種流轉方式的價格差異和變化情況，建立符合實際、相互協(xié)調的流轉價格體系。根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)資價格變動情況等綜合因素，每年秋收前制定并發(fā)布本地區(qū)土地流轉指導價格，保障流轉雙方的合法權益。

6.進一步落實農(nóng)業(yè)保險和信貸支持力度。金融機構要為土地流轉和規(guī)模經(jīng)營提供最大限度的信貸支持，各金融機構制定優(yōu)惠政策，及時解決規(guī)模經(jīng)營主體季節(jié)性、臨時性所需生產(chǎn)經(jīng)營資金，財政部門可給予適當比例的貼息。按照“政策性保險、商業(yè)化運作”的方式，充分利用現(xiàn)有商業(yè)保險公司的資源，優(yōu)先在土地規(guī)模經(jīng)營主體中開展農(nóng)業(yè)政策性保險，盡可能規(guī)避或降低土地流轉的經(jīng)營風險。

7.進一步重視土地流轉糾紛的調處工作。要充分發(fā)揮地方政府和村民委員會的作用，積極協(xié)調處理雙方矛盾，妥善處理雙方之間的意見分歧，爭取在一種和諧、有序的環(huán)境之下，使土地流轉工作有序進行。對于惡意阻礙土地流轉活動的行為，應移交相關部門進行相應的處理。

8.進一步保護流轉土地農(nóng)民的切身利益。進一步完善土地流轉保障機制，切實保護農(nóng)民的利益，把已全部流轉出土地、進入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，避免再次返鄉(xiāng)與民爭地。對于已經(jīng)流轉出土地的農(nóng)民，要引導他們從土地流轉收益中拿出部分資金，建立個人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險，提高自我保障能力，逐步弱化土地的福利性和社會保障功能，勞動保障部門應結合實際積極做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)及社會保障工作，落實有關勞動保障政策，建立適合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的社會保障制度，逐步淡化和消除農(nóng)民將土地作為就業(yè)和養(yǎng)老保險的心理，為土地出讓者解決后顧之憂，從而加快農(nóng)民的城鎮(zhèn)化轉移進程，進一步推進土地流轉步伐。

（作者單位：安徽省明光市財政局）

責任編輯：欣聞