為貫徹落實中央關(guān)于開展農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)登記試點的要求，黑龍江省從2011年開始，選擇部分縣（市、區(qū)）作為試點單位，陸續(xù)開展了相關(guān)工作，并取得了初步成效，重點解決了農(nóng)村土地承包中存在的賬實不符、事實不清、空間位置不明等突出問題。但在試點工作中也遇到了一些困難和問題，為了進一步推進試點工作，研究探索財政支持試點工作的措施和辦法，本文對黑龍江省開展農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)試點工作進行了調(diào)查研究，并提出建議以供參考。

一、黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點情況

（一）試點工作開展情況。

2011年，方正縣和阿城區(qū)被列為國家級首批試點單位，根據(jù)國家批復(fù)的《方案》及時啟動了試點工作，到2013年底，黑龍江省方正縣全部完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點任務(wù)。方正縣在總結(jié)寶興鄉(xiāng)先行試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全縣集中開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，采取鄉(xiāng)村干部入戶登記、丈量土地、標(biāo)注四至、繪制草圖、農(nóng)戶簽字、張榜公布、資料錄入和確權(quán)發(fā)證等措施，對3萬農(nóng)戶逐地塊進行了核查，最終核定農(nóng)村實有耕地85.1萬畝，比確權(quán)前增加25.6萬畝。目前全縣已經(jīng)完成4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地確權(quán)登記頒證工作任務(wù)，做到每戶1個檔案袋，每村1個檔案柜，每鄉(xiāng)1個檔案室，縣里統(tǒng)一開發(fā)了農(nóng)村土地承包管理系統(tǒng)，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村、戶、地塊全面聯(lián)網(wǎng)，做到可查詢、可追溯、可展示、可匯總，充分發(fā)揮了土地登記管理、土地糾紛調(diào)處和土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布等功能，全面提升農(nóng)村土地信息化管理水平。阿城區(qū)選擇兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點，現(xiàn)已完成紅星鎮(zhèn)全鎮(zhèn)和楊樹鎮(zhèn)兩個屯土地確權(quán)登記頒證工作任務(wù)，涉及面積39589畝，實測面積為50026畝，新增耕地10437畝。

2012年，國家進一步擴大試點范圍，黑龍江省北安、海倫和克山被列為第二批國家級試點單位。北安市在石泉鎮(zhèn)解放村開展試點，現(xiàn)已完成解放村兩個自然屯、470個農(nóng)戶的1.5萬畝耕地的丈量登記工作，正在推進土地數(shù)據(jù)整理和軟件錄入工作。海倫市按照“先行試點、大膽探索、積累經(jīng)驗、穩(wěn)步推開”的總體思路，首先在樂業(yè)鄉(xiāng)的南陽村先行試點，現(xiàn)已完成前期資料準(zhǔn)備、入戶權(quán)屬調(diào)查、測量地塊成圖、公示確認等環(huán)節(jié)的內(nèi)容，實際測量面積11946畝，涉及承包戶數(shù)334戶，1287人，現(xiàn)正在進行數(shù)據(jù)加工處理和農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫創(chuàng)建?？松娇h在北聯(lián)鎮(zhèn)新興村開展試點，采用實測實量和虛擬物化相結(jié)合的方式，共核查耕地面積21300畝，涉及農(nóng)戶926戶，現(xiàn)已完成了北聯(lián)鎮(zhèn)新興村的確權(quán)登記工作。

2013年底，黑龍江省又確定了訥河、樺川、慶安、五常和綏濱5個縣市開展省級試點，省級財政撥付專項補貼資金220萬元。目前，5個省級試點縣（市）已完成了確權(quán)登記工作方案制定、機構(gòu)組建和人員配備，正在開展人員培訓(xùn)。

按照中央要求和國家部署，2014年全省繼續(xù)擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點范圍，在繼續(xù)抓好方正縣等5個國家級和五常市等5個省級試點的基礎(chǔ)上，13個市（地）各選擇1個縣（市、區(qū)）確定一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展試點工作，全省試點縣（市、區(qū)）達到23個，為明年全省全面開展這項工作積累經(jīng)驗、探索路子、提供示范。

（二）工作主要做法。

一是強化組織機構(gòu)，健全工作機制。2011年初，根據(jù)農(nóng)業(yè)部等6個部門出臺《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的意見》精神，省里成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下發(fā)了《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作方案》，明確了試點工作的指導(dǎo)思想、工作原則、試點內(nèi)容、方法步驟等，保證了試點工作有計劃、有步驟地進行。方正縣成立了縣委書記任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，并將確權(quán)登記工作列為全縣“一號工程”，舉全縣之力組織推進。出臺了《方正縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作考核辦法》，將農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作納入年度目標(biāo)考核內(nèi)容，實行縣領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作制度，每個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排一名縣級領(lǐng)導(dǎo)包扶，一線指揮，一線推進，發(fā)現(xiàn)問題，及時解決。

二是廣泛宣傳，開展培訓(xùn)。省里組織協(xié)調(diào)中央及省級新聞媒體對方正等試點縣土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作進行了系列報道，使各地干部群眾對確權(quán)登記工作有了明確深刻認識，增強了推進這項工作的信心和主動性。省里每年春耕前、秋收后都組織農(nóng)村土地承包管理人員和專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)，兩年來共培訓(xùn)870多人次。

三是精心組織，規(guī)范操作。為進一步加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作指導(dǎo)，省里專門設(shè)立了確權(quán)登記指導(dǎo)專家組，對工作中遇到的重大問題進行分類梳理和集中研討，形成了具體的指導(dǎo)意見。去年省里還召開了農(nóng)村土地確權(quán)登記試點方正現(xiàn)場推進和第二批國家級試點啟動會議，采取現(xiàn)場觀摩、座談答疑的方式，總結(jié)推廣了方正縣試點經(jīng)驗，對下一步農(nóng)村土地確權(quán)登記試點工作進行了專題部署，明確方正縣實施整縣推進，阿城區(qū)實施整鄉(xiāng)推進，海倫、克山、北安實施整村推進。

四是把握政策，解決問題。為確保在試點中準(zhǔn)確把握政策法律，依法依規(guī)推進確權(quán)登記工作，省農(nóng)委組織編印了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法律法規(guī)政策匯編》，發(fā)放到各試點縣鄉(xiāng)村。方正縣針對確權(quán)登記中遇到的普遍問題，專門制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作問題答疑》，對30個具體問題逐一進行了解答，及時解決了工作中遇到的難點問題，促進了農(nóng)村土地確權(quán)登記試點工作的開展。

二、農(nóng)村土地確權(quán)登記試點中存在的主要問題

一是土地確權(quán)登記頒證按規(guī)定的時限完成難。黑龍江省耕地面積大，農(nóng)村土地承包關(guān)系復(fù)雜，特別是農(nóng)村與墾區(qū)、農(nóng)村與森工林區(qū)、農(nóng)村與縣域地方國有土地權(quán)屬爭議問題十分突出。全省有500多萬農(nóng)戶、1.5億畝（實際更多）和1200多萬塊承包地需要確權(quán)登記，推進這項工作任務(wù)重、困難多。從試點縣（市、區(qū)）的實踐看，土地核查確認和地理信息錄入是確權(quán)登記工作兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要大量人力和時間，特別是地理信息錄入需要軟件操作人員在地域航拍圖上逐戶逐地塊“摳圖”，由于專業(yè)技術(shù)人員嚴重不足，全省在國家規(guī)定的5年內(nèi)全面完成確權(quán)登記工作任務(wù)難度較大。

二是土地確權(quán)登記頒證試點經(jīng)費保障難。根據(jù)測算，黑龍江省平原地區(qū)確權(quán)登記工作所需費用每畝需30元左右（山區(qū)、半山區(qū)沒有試點，實際費用會更多），如按全省農(nóng)村耕地面積1.5億畝計算（實際面積要大得多），需確權(quán)登記工作資金需50多億元。這樣巨額經(jīng)費對黑龍江省省級及地方財政而言，很難保障。如果國家不據(jù)實補貼，黑龍江省推進土地確權(quán)登記工作困難很大。

三是確權(quán)登記中出現(xiàn)的問題解決難。通過試點看，核查后的農(nóng)村土地經(jīng)營情況比較復(fù)雜，如地方村屯與林場、農(nóng)場交界歷史遺留權(quán)屬不清問題、多數(shù)農(nóng)民實際耕種面積大于承包合同面積問題、二輪承包遺留問題等等。對于這些問題，目前法律法規(guī)和政策沒有明確細化的規(guī)定，亟需出臺具有突破性的政策意見，有效解決確權(quán)登記工作中出現(xiàn)的疑難問題。

三、有關(guān)建議

（一）加大中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)的補助力度。

黑龍江省耕地較多的產(chǎn)糧大縣大部分是財政窮縣，這些縣市對保障國家糧食安全做出了突出貢獻，但普遍缺少發(fā)展和建設(shè)資金，保正常運轉(zhuǎn)都很困難。據(jù)測算，黑龍江省耕地規(guī)模較小的縣市需要確權(quán)登記資金3000—5000萬元;耕地面積200—300萬畝中等縣市需要確權(quán)登記資金6000—9000萬元;耕地面積400萬畝以上大縣市需要確權(quán)登記資金在1億元以上，這樣大額資金地方財政難以承受，建議爭取中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)土地確權(quán)登記給予全額補助。

（二）試點單位要本著少花錢多辦事的原則節(jié)省經(jīng)費。

從前期試點工作看，各個試點單位在經(jīng)費支出上存在很大差異。有的單位由于采取了節(jié)約措施，綜合成本每畝不足20元，有的單位則超出了30元，為此，建議各縣（市、區(qū)）在開展確權(quán)登記時，要積極采取措施，壓縮成本支出。一是在購買相關(guān)設(shè)備和聘請專業(yè)公司方面，要做到統(tǒng)一采購、統(tǒng)一聘請，形成規(guī)模，降低價格，節(jié)省開銷。二是在工時費方面，增加專業(yè)工作人員數(shù)量，減少對社會雇工，提高工作效率，減少勞務(wù)費支出。三是整合現(xiàn)有資源。對現(xiàn)有資源進行整合，有人的出人，有物的出物，節(jié)約部分費用。

（三）盡快解決土地確權(quán)登記技術(shù)支撐問題。

試點階段國家確定8家公司提供技術(shù)服務(wù)，但這8家公司技術(shù)能力有限，已影響到試點進度和質(zhì)量。如果全國全面推開這項工作，技術(shù)人才不足是最大的制約因素。建議國家統(tǒng)一確權(quán)登記信息管理系統(tǒng)，允許具備專業(yè)測繪公司參與此項工作。

（四）盡快出臺全國土地確權(quán)登記政策意見。

據(jù)了解，目前全國已有100多個縣（市、區(qū)）開展了確權(quán)登記試點，各地積累了很多好的經(jīng)驗和做法，建議國家在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對確權(quán)登記工作中出現(xiàn)的普遍性問題，出臺統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見，各地在全面推進此項工作中有所遵循。特別是對確權(quán)登記中新增耕地要有明確的政策規(guī)定。

（作者單位：黑龍江省財政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰