長期以來，“三農(nóng)”問題始終是我們黨和政府工作的重中之重。對于各級財政部門來說，加大財政支農(nóng)資金投入力度，完善財政支農(nóng)資金管理模式，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，始終是財政支農(nóng)資金管理的重要內(nèi)容。按照省財政支農(nóng)工作總體要求，2013年底，山西省農(nóng)財部門先后深入大同市、太原市、晉城市、呂梁市的5個縣區(qū)就進一步加強縣級財政支農(nóng)資金管理及推動縣級支農(nóng)資金整合進行專題調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，我們邀請省級農(nóng)口有關(guān)部門就如何推進省級部門支農(nóng)資金管理及全省支農(nóng)資金整合進行座談討論，現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下。

一、關(guān)于財政支農(nóng)資金在理論上的定位

依據(jù)公共財政理論和農(nóng)業(yè)的特點及實際，財政支農(nóng)資金又稱農(nóng)業(yè)財政支出、農(nóng)業(yè)財政投入，是指政府財政預(yù)算安排直接和間接用于支持“三農(nóng)”發(fā)展，促進農(nóng)民增收的支出或資金。從廣義上講，所有投到農(nóng)村、推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民增收以及用于農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、教育、文化衛(wèi)生等有關(guān)的財政資金都可稱為財政支農(nóng)資金。財政在任何時候都要以支持和保護農(nóng)業(yè)為己任，財政支持農(nóng)業(yè)符合公共財政理論要求，從我國的實際情況看，公共財政支持“三農(nóng)”是償還對中國“三農(nóng)”的歷史欠賬的要求，符合財富創(chuàng)造的本質(zhì)要求，符合國民經(jīng)濟共生性的客觀要求，也符合國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

二、山西省財政支農(nóng)資金管理模式

山西省財政在加強支農(nóng)資金管理推進支農(nóng)資金整合方面做了大量細致的工作，歸納起來主要有建立完善管理制度，優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，確保糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收為目標的三項管理模式。

管理模式之一：以試點縣支農(nóng)資金整合為重點，以各級財政預(yù)算編制為突破口、建立完善財政支農(nóng)資金管理制度?！笆晃濉币詠?，根據(jù)中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要指示精神以及財政支農(nóng)資金整合的意見，山西省財政支農(nóng)資金管理及整合歷時九年，經(jīng)歷了不斷思考、積極探索、認真總結(jié)、深入推進的發(fā)展過程。支農(nóng)資金整合經(jīng)歷了三個階段：2006年至2009年全省以35個試點縣為重點，整合涉農(nóng)資金建設(shè)新農(nóng)村。2009年至2011年，以省級農(nóng)口開展農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金為整合平臺，對省級農(nóng)口進行整合，以整合后的項目工程為重點，在全省實施。 2011年至2014年緊緊圍繞中央下達的建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范區(qū)，確保糧食安全調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、保證支出重點，加強完善了支農(nóng)資金整合試點縣。

具體做法是：

1.制定了整合支農(nóng)資金三個管理辦法。

一是制定了試點縣整合支農(nóng)資金管理辦法。2007年，山西省財政晉財農(nóng)[2007]306號文件出臺了《關(guān)于印發(fā)我省支農(nóng)資金整合管理暫行辦法》的通知，明確支農(nóng)資金整合試點縣整合原則、整合范圍，并要求積極開展支農(nóng)資金整合試點工作，建立“以點帶面、循序漸進、突出重點、注重績效”的支農(nóng)資金使用管理試點縣整合辦法。

二是建立了省級整合支農(nóng)資金管理辦法。為深入推進支農(nóng)資金整合工作開展，從2006年起省級財政建立了支農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)組聯(lián)席會議制度，以山西省人民政府辦公廳，晉財辦【2006】8號下發(fā)了《關(guān)于成立山西省財政支農(nóng)整合工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)組的通知》對由財政部門內(nèi)部，通過聯(lián)席會議通報情況，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌安排資金，避免交叉和相互脫節(jié)。各試點縣也相繼成立支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)組和建立聯(lián)席會議制度，建立了支農(nóng)資金使用安排信息通報制度、支農(nóng)資金整合會審制度、支農(nóng)資金管理制度。深入推進各級財政支農(nóng)資金整合，建立和完善了省級支農(nóng)資金整合高位協(xié)調(diào)機制和試點縣整合協(xié)調(diào)合理性制度。

三是建立了各級財政預(yù)算編制管理辦法。2011年我省財政制定了《貫徹落實財政部支農(nóng)資金精細化管理具體意見》（晉財農(nóng)[2011]53號），對各類專項轉(zhuǎn)移支付項目清理、評估，掌握了詳細的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為完善整合制度、創(chuàng)新資金管理打下基礎(chǔ)。2012年和2013年在省級預(yù)算編制方案的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《省級財政支農(nóng)項目支出預(yù)算立項報告（標準文本）》和《細化支農(nóng)資金支出預(yù)算編制，強化預(yù)算管理考核的通知》，從源頭上健全和完善了支農(nóng)資金整合細化預(yù)算編制管理辦法。

2.探索兩個整合模式。

一是試點縣的整合模式。2006年財政部農(nóng)業(yè)司對山西省石樓縣整合支農(nóng)資金推進新農(nóng)村建設(shè)，做了全面總結(jié)。結(jié)論是，貧困縣整合支農(nóng)資金切實可行。做法是：以縣域經(jīng)濟規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，整合支農(nóng)資金。支農(nóng)資金整合的形式是集中投入，集中投入目的是提高效益，而提高效益最關(guān)鍵的是投得準。圍繞投得準，捆得緊，用得好，石樓縣委和政府規(guī)劃了五大工程。即：以移民開發(fā)為主體工程，以退耕還林生態(tài)建設(shè)、棗化杏化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、一橋一路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、利用煤炭和建材資源發(fā)展工業(yè)為支撐工程。本次我們對2013年支農(nóng)資金整合的情況進行了調(diào)研，截至2013年底累計整合各類資金約7.55億元。這些資金全部用于48個新農(nóng)村建設(shè)重點村的住房建設(shè)、環(huán)境改造、基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境改善。以政府統(tǒng)一組織為主導(dǎo)，開展整合資金的各項工作?？h政府成立了“石樓縣財政支農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)組”，充分利用自然資源優(yōu)勢，突出重點，突出效能，因地制宜，綜合治理的原則，根據(jù)縣域發(fā)展規(guī)劃，制定出支農(nóng)資金整合的分年度實施計劃，確定項目資金投入地點，負責整合項目的統(tǒng)一上報、批復(fù)下達。以整合的財政支農(nóng)資金為主體，引導(dǎo)社會資金集中投入。以強化項目管理為突破口，提高整合資金的成效。建立項目庫;統(tǒng)一上報項目;統(tǒng)一項目批復(fù);統(tǒng)一組織實施項目;嚴把工程質(zhì)量關(guān);建立監(jiān)督制度。以創(chuàng)新機制為手段，切實完善支農(nóng)資金管理模式?？h財政局設(shè)立財政支農(nóng)資金整合專戶;資金實行報賬制管理;對項目資金實行分期撥付和直接撥付兩種辦法;建立績效考評制度：一是要下放上級政府支農(nóng)投入的項目審批權(quán)限，徹底革除因項目審批權(quán)限過高而導(dǎo)致的項目針對性不強，投入指標和資金到位晚等不利于縣級整合資金的弊端。二是要改革目前主管部門既管項目又直接下達專項支農(nóng)投入的做法（如列入中央級預(yù)算的資金）。三是要取消所有上級政府支農(nóng)投入中不合理的配套要求，增強縣級整合投入、集中使用資金的主動性。四是要繼續(xù)深化省級以下財政管理體制改革。當前應(yīng)當大力推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的做法，應(yīng)當規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法，做到轉(zhuǎn)移支付指標早確定、早見面、資金早到位，應(yīng)當減少專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。試點縣均以規(guī)劃先行、重點項目為平臺，統(tǒng)籌安排資金的整合管理模式。

二是省級財政部門和農(nóng)口部門的整合管理模式。財政部農(nóng)業(yè)司2008年對山西省省級支農(nóng)資金整合進行了調(diào)查研究，并將調(diào)查研究報告[2008]第11期印發(fā)全國。山西省財政以省政府確定的重點工程為項目平臺，積極推進省級支農(nóng)資金整合。各部門在編制項目預(yù)算時，圍繞“十一五”以來的重點工程建設(shè)規(guī)劃和年度實施計劃，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，實行存量調(diào)整與增量集中相結(jié)合的辦法，對存量資金合理歸并支出項目，將增量資金集中用于重點工程。農(nóng)業(yè)部門整合了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提升工程，即耕地綜合生產(chǎn)能力建設(shè)工程;新農(nóng)村建設(shè)工程;特色農(nóng)產(chǎn)品基地縣建設(shè)工程;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)工程;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實用技術(shù)人才和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程;農(nóng)村沼氣富民工程。林業(yè)、水利、農(nóng)機、扶貧都以這種模式進行了整合。2014年按照“盤活存量、優(yōu)化增量、集中統(tǒng)籌、保障重點”的工作思路，財政廳印發(fā)了《細化2014年省財政支農(nóng)項目支出預(yù)算編制的通知》，從公共財政保障范疇、專項資金安排政策依據(jù)、專項資金績效評價和結(jié)余資金情況三方面對專項資金進行清理。凡不屬于公共財政政策保障范圍的，省級財政涉農(nóng)項目支出預(yù)算不予安排。對市場可以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的、競爭性涉農(nóng)領(lǐng)域及范圍的補助專項，原則上予以取消。執(zhí)行期限到期的、目標任務(wù)已完成的專項，撤銷其專項;對具有財力性補助性質(zhì)的專項、需要連續(xù)執(zhí)行的、分配數(shù)額相對穩(wěn)定的專項項目，劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付。

管理模式之二，不斷優(yōu)化財政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)，集中財力，發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

1.財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)得到了初步優(yōu)化，使用效益逐步提高。2013年通過整合和優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，整合壓減目級項目支出1.29億元。整合資金重點保障了2014年繼續(xù)執(zhí)行的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策資金需要。水利廳通過歸并整合項目資金1.5億元，用于100座小水庫建設(shè)。省扶貧辦整合調(diào)整扶貧資金6500萬元，用于“百企千村”扶貧開發(fā)工程。農(nóng)業(yè)廳整合調(diào)整資金4861萬元，用于動物疫苗、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等公共支出和強農(nóng)政策。

2.緊緊以重點農(nóng)業(yè)項目為依托，集中財力，促進主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加了我省的糧食產(chǎn)量。山西省按照區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃要求，集中資金投入到占全省糧食總產(chǎn)量70%的玉米產(chǎn)業(yè)上，促進了全省主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2008—2012年，省級財政安排近10億元（其中：中央資金6.3億元），支持和帶動農(nóng)戶投入。省農(nóng)業(yè)廳實施玉米豐產(chǎn)方地膜覆蓋和省農(nóng)機局實施機收秸稈還田技術(shù)，累計實施2125萬畝，每年生產(chǎn)玉米70億公斤以上，為我省糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)做出積極的貢獻。

管理模式之三，以農(nóng)民增收為重點，支持地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。省級根據(jù)全省農(nóng)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，以中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金為平臺，整合試點縣級財政專項資金，主要包括畜牧標準化生態(tài)養(yǎng)殖基地建設(shè)專項資金和農(nóng)業(yè)設(shè)施蔬菜建設(shè)，扶持奶牛、生豬等區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。全省各級財政整合試點縣整合資金規(guī)模由2007年的53億元增長至2013年的98.5億元，增長幅度超過76.4%。

2008—2013年，山西省以中央現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金為平臺，整合地方相關(guān)資金，全省各級財政集中資金對全省設(shè)施蔬菜和牛羊產(chǎn)業(yè)進行了連續(xù)扶持。省政府配套出臺了牛羊產(chǎn)業(yè)“三補一貼”、設(shè)施蔬菜大縣獎補和貸款貼息等扶持政策，促進了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。設(shè)施蔬菜每年新建成20萬畝，“十二五”末，全省預(yù)計新增了100萬畝。牛羊良種改良、存欄出欄穩(wěn)步提高，經(jīng)濟效益增加明顯，有利促進了農(nóng)民增收。全省農(nóng)民人均純收入由2007年的3665元提高到2013年的7153.5元，其中農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入占36.7%。

三、財政支農(nóng)資金管理存在的問題及建議

（一）存在的問題。

1.“大部門、小政府”條塊分割的矛盾依然突出。我國現(xiàn)行財政預(yù)算管理體制為部門預(yù)算，財政收支科目也都是按照各部門職能劃分的，各級部門尤其是中央、省級部門擁有很大的資金、項目分配權(quán)，項目一統(tǒng)到底，資金戴帽下達，這就形成了大部門條條管理的結(jié)果。國家現(xiàn)行財政體制分稅制解決“收”的問題，調(diào)動中央和地方兩個積極性，但作為“支”的問題并沒有完全解決。作為國家各級政府為塊塊管理，在項目的具體執(zhí)行過程中，如果縣級農(nóng)口主管部門上報項目和縣政府總體規(guī)劃相脫節(jié)，上級下達的項目計劃肯定與縣級政府的規(guī)劃不一致，這就是大部門小政府在項目分配上表現(xiàn)相悖，而且這種情況普遍存在、十分突出。

2.中央、省兩級支農(nóng)資金專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜、資金戴帽下達是當前影響支農(nóng)資金整合深入開展的最大難點。盡管各級財政不斷加大了對涉農(nóng)資金的投入力度，但每一筆專項資金目標任務(wù)不同、資金用途不同，?？顚Ｓ茫竺鞔_支農(nóng)資金整合的范圍只能是縣級本級的整合，對上級資金只能是統(tǒng)計而已。

3.上級財政部門要求縣級配套資金過多，一定程度上削減了縣級財力支出。通過調(diào)研我們了解到2012年我省國家級貧困縣財政支出的各類配套資金高達8000萬元左右，這給本身不寬裕的縣級財力帶來一定影響。建議從實際出發(fā)，在經(jīng)濟下滑、財政短收、收支矛盾突出的情況下，合理調(diào)整縣級配套資金，緩解縣級財政財力困難。

（二）幾點建議。

1.加快職能轉(zhuǎn)變促整合，逐步理順財政支農(nóng)資金分配管理體制。黨的十八大提出“穩(wěn)步推進大部門制度改革，健全部門職責體系”的要求，從中央到地方首先從部門機構(gòu)編制入手，建立“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”的政府政務(wù)綜合管理組織體制，減掉職能交叉，完善行政運行機制。通過大部制改革，組建“大農(nóng)業(yè)”部門，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理以及農(nóng)村社會事務(wù)管理等職能有機整合至同一部門，打破部門間利益矛盾，降低協(xié)調(diào)行政成本，提高行政效能，強化“三農(nóng)”高位協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)力、統(tǒng)籌力、執(zhí)行力。有利于避免財政支農(nóng)資金多頭分配、多頭管理的局面，有效杜絕基層項目多頭申報的情況出現(xiàn)。

2.健全完善公共財政支農(nóng)政策體系促整合，著力提升財政支農(nóng)資金使用效益。

一是建立財政支農(nóng)的公共保障機制。貫徹“十八屆三中全會”精神，按公共財政的要求，健全完善財政支農(nóng)政策體系。堅守底線山西省6000萬畝耕地，科學(xué)界定財政支農(nóng)保障支持范圍，大力優(yōu)化調(diào)整財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，將財政支農(nóng)政策重點轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、公益性和服務(wù)性領(lǐng)域。具體建議，中央及省級財政支農(nóng)政策重點負責公益性、突發(fā)性救災(zāi)防疫項目，其余基礎(chǔ)性、生產(chǎn)性資金、服務(wù)性資金全部切塊下達到縣。中央、省兩級應(yīng)退出直接戴帽下達生產(chǎn)性專項轉(zhuǎn)移支付項目領(lǐng)域，如各類農(nóng)業(yè)補貼、小麥一噴三防、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)等等。清理歸并財政支農(nóng)項目資金，逐步退出一般性、競爭性涉農(nóng)領(lǐng)域。加強財政中長期支農(nóng)政策研究和管理，強化年初支出預(yù)算管理的剛性約束，提升財政支農(nóng)資金效率和效益。繼續(xù)加大財政支農(nóng)項目支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，集中財力保障中央和我省各項強農(nóng)惠農(nóng)政策的有效落實。加大對項目實施和資金使用管理的監(jiān)督檢查力度，實施全程績效評價，確保財政資金的安全高效運行。

二是明確建立財政支農(nóng)資金支出責任主體管理模式制度。嚴格執(zhí)行黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，逐步理順事權(quán)關(guān)系，相應(yīng)承擔支出責任，進一步明確支農(nóng)資金投入主體。目前，農(nóng)業(yè)投入責任主體不清，影響財政支農(nóng)支出投入效益。①例如：每年農(nóng)業(yè)部直接戴帽下達省農(nóng)業(yè)廳2000萬元，列入中央部門預(yù)算管理，資金下達地方財政全然不知。②財政農(nóng)業(yè)糧食補貼項目對增加農(nóng)民政策性收入，穩(wěn)定了種糧面積，調(diào)動了種糧農(nóng)民積極性，實際中有轉(zhuǎn)化為農(nóng)民生活補貼的傾向。山西每年糧補34.5億元，良種補貼4億元均用一卡通發(fā)給農(nóng)民，農(nóng)民直接用于良種支出多少，無法統(tǒng)計核實。土地流轉(zhuǎn)后，國家各類生產(chǎn)補貼資金、資金支出責任主體發(fā)生變化。是繼續(xù)補給原承包戶，還是補給流轉(zhuǎn)大戶，這些均需要合情合理合法給予解決。③省級強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的出臺與省財政預(yù)算編制時間上不同步，影響和沖擊了年度預(yù)算編制的嚴肅性。因此，整合政策資源，理清管理職責，明確投入主體，建立支農(nóng)資金支出責任制度很有必要。財政支農(nóng)資金支出管理模式建議劃分為三個類型，生產(chǎn)經(jīng)營主體、服務(wù)經(jīng)營主體、可持續(xù)發(fā)展主體。

三是繼續(xù)完善現(xiàn)行的財政支農(nóng)資金管理模式制度。①繼續(xù)加快建立完善財政支農(nóng)資金監(jiān)督體系，加強財政支農(nóng)項目資金管理，提高財政資金的使用效益，是各級涉農(nóng)部門包括財政部門的重要職責。②繼續(xù)建立和完善了項目責任制、項目招投標制、質(zhì)量監(jiān)督制、竣工驗收制、驗收結(jié)果鑒定書、財務(wù)決算制。③繼續(xù)堅持支農(nóng)資金分類分級管理，凈化支出內(nèi)容，界定支出級次。規(guī)范預(yù)算編制管理，強化預(yù)算執(zhí)行，減少追加預(yù)算的隨意性。嚴格專項資金立項管理，大額專項充分論證，建立支農(nóng)資金全程績效考評制度，做到績效考評、預(yù)算編制和預(yù)算管理相結(jié)合，把績效考評與管理責任以及資金分配、項目立項掛起鉤來。④繼續(xù)重點加強資金撥付管理和監(jiān)督，堅持縣級集中報賬制管理，規(guī)范基層財務(wù)管理，堅決制止糾正“以撥代支，使用自制票據(jù)，有的甚至白條代發(fā)票現(xiàn)象。⑤繼續(xù)重點堅持實行國庫集中支付制度下的支農(nóng)財政專戶制度。堅持這項制度主要是減少中間環(huán)節(jié)，資金不在農(nóng)口部門資金賬戶下留停，直接撥付到項目實施單位，加快資金周轉(zhuǎn)下達的速度。⑥繼續(xù)堅持財政資金以獎代補、以物代資等政府采購相結(jié)合。嚴格執(zhí)行招投標制度。⑦重點推進財政資金切塊下達到縣級與項目備案審批制度。同時堅持一條底線，各級財政系統(tǒng)不直接管理項目的實施，項目的實施應(yīng)該由農(nóng)口各部門負責。⑧嚴格界定財政管理的范圍。公益性、社會性、生態(tài)性、可持續(xù)發(fā)展項目財政部門協(xié)助農(nóng)口部門管理;但生產(chǎn)經(jīng)營性項目只限貸款貼息有償使用，更好地提高財政資金的使用效益。

（課題主持人：

王樹紅 " 李世山

課題組成員：

王樹紅 李世山 張?zhí)?翟彥銘 呂鳳祥 杜雁梅）

責任編輯：洪峰