黨的十七屆三中全會針對財政涉農(nóng)資金安排渠道多、管理部門分散、投入重點不突出、資金使用效益不理想等問題，對整合農(nóng)業(yè)投入項目提出了明確要求，財政部、河南省委、省政府及河南省財政廳也曾先后多次出臺專門文件要求加強涉農(nóng)項目資金整合工作。從近年來的工作實踐看，雖然各級財政部門按照中央及財政部有關(guān)政策要求，積極推動涉農(nóng)資金整合工作，探索資金整合的方式方法，并取得了一定成效，但在具體如何做方面，仍存在一些突出問題，亟待研究解決。

一、主要問題

（一）對資金整合主體的認(rèn)識有偏差。有的市縣認(rèn)為，涉農(nóng)資金主要是由中央及省級安排的，市縣只是安排了一些配套資金，因此，資金整合的主體應(yīng)為中央及省級;有的涉農(nóng)職能部門認(rèn)為，他們只是涉農(nóng)資金的使用部門，財政部門作為資金分配管理部門，應(yīng)是資金整合的主體，忽視了自身在資金使用管理中的主體作用。

（二）對資金整合環(huán)節(jié)的認(rèn)識不全面。許多同志認(rèn)為，涉農(nóng)資金整合應(yīng)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，將所有用途相同或相近的資金合并，設(shè)立專項資金由一個部門安排并分配下達，這樣才能統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，忽視了財政涉農(nóng)項目建設(shè)內(nèi)容和資金來源渠道的多樣性。如新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目，其建設(shè)內(nèi)容不僅有道路、供電、供氣、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，還有教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展項目，這些項目建設(shè)資金來自不同的管理部門，不可能在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就整合在一起，由一個部門分配下達，只能在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)按照“渠道不亂、性質(zhì)不變、統(tǒng)籌安排、集中使用、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則做好資金與項目對接，實現(xiàn)整合資金的目標(biāo)。

（三）對資金整合部門分工與流程的設(shè)計不清晰。有的地方對圍繞項目建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)內(nèi)容整合資金的具體方法和流程沒有認(rèn)真研究分析，感到資金整合無從下手，對在資金整合過程中財政部門應(yīng)該干什么，涉農(nóng)職能部門應(yīng)干什么、政府應(yīng)干什么不清晰，從而也就不能做到按照部門職責(zé)分工，發(fā)揮職能部門優(yōu)勢，搞好分工協(xié)作，形成工作合力，共同做好資金整合，統(tǒng)籌安排各項資金。

（四）對資金整合的指導(dǎo)不具體且缺少考核機制。近幾年來，雖然中央和省級財政部門多次下發(fā)文件要求市縣做好涉農(nóng)資金整合工作，并明確了原則要求，但對資金整合的主體、部門分工、具體方法和工作流程沒有具體規(guī)定，可操作性不強，指導(dǎo)不夠深入具體，同時，對資金整合的成效沒有建立一套針對性強、便于操作、便于考核的指標(biāo)體系與管理辦法，致使許多地方的資金整合只是停留在口頭上、文件上，不能取得實質(zhì)性效果。

（五）涉農(nóng)項目建設(shè)規(guī)劃不銜接。從當(dāng)前我省財政涉農(nóng)資金整合的實踐看，各類項目建設(shè)規(guī)劃不銜接已成為制約涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌安排的重大障礙。一般情況下，各相關(guān)涉農(nóng)項目管理部門在設(shè)立專項資金、實施項目建設(shè)前均要編制項目建設(shè)規(guī)劃，對項目建設(shè)內(nèi)容、實施位置、建設(shè)步驟、建設(shè)要求、竣工驗收各環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定。各類項目建設(shè)規(guī)劃編制和實施時間的較大差異，必然造成各類項目建設(shè)規(guī)劃不夠銜接，為整合項目建設(shè)資金、集中投入建設(shè)內(nèi)容多的綜合項目帶來困難。比如新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目，建設(shè)內(nèi)容幾乎涉及政府各職能部門分管的用于農(nóng)村的各類項目資金，這些項目資金大多有自身的項目建設(shè)規(guī)劃，要將這些資金整合起來，不可避免地會造成對原規(guī)劃執(zhí)行的沖擊，打亂相關(guān)職能部門項目規(guī)劃的實施，這是其不易接受的。

二、對策建議

（一）充分認(rèn)識財政涉農(nóng)資金整合工作的復(fù)雜性、艱巨性和可行性，既著眼長遠(yuǎn)推進預(yù)算安排環(huán)節(jié)資金整合，又注重當(dāng)前切實抓好執(zhí)行環(huán)節(jié)的資金整合。財政涉農(nóng)資金整合是一項涉及行政層級多、職能部門多、協(xié)調(diào)任務(wù)重的工作。從涉農(nóng)資金安排的政府層級看，涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府;從分配、管理涉農(nóng)資金部門看，幾乎涉及各級政府的各項社會經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展管理部門，即使在財政部門內(nèi)部，也涉及到各職能（司、處、科、股）部門;從資金管理政策及制度安排看，各項專項資金各有各的項目規(guī)劃、管理辦法、支持內(nèi)容。在目前我國財政涉農(nóng)資金安排、分配和使用管理以條條為主的行政管理體制下，將來自不同政府層級、不同管理部門、不同來源渠道的資金合并在一起由一個部門管理分配是不切實際的，至少在短期內(nèi)是難以做到的。從長遠(yuǎn)看，固然需要始終注重加大預(yù)算安排環(huán)節(jié)的資金整合力度，從當(dāng)前看，則必須把預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的資金整合放在更加突出的位置。在預(yù)算安排環(huán)節(jié)資金整合難度較大的情況下，通過預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的整合，往往可以收到同樣的效果。我國政府行政管理權(quán)限的高度統(tǒng)一性客觀上也為強化預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的整合提供了現(xiàn)實可行性。在農(nóng)業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”工程建設(shè)方面，既有國家發(fā)改委安排的千億斤糧食建設(shè)項目資金，又有財政部安排的小農(nóng)水重點縣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等資金，還有財政部門會同國土部門安排的土地整理項目資金、會同農(nóng)業(yè)部門安排的各項農(nóng)業(yè)科技推廣等資金，這些資金都可以用于高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”工程。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)方面，中央、省相關(guān)部門下達的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目、農(nóng)產(chǎn)品物流項目的各項資金，均可統(tǒng)籌安排使用。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項目的內(nèi)容則更廣泛、更豐富，需要整合統(tǒng)籌安排的資金既有支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金，又有支持農(nóng)村生活條件改善的項目資金，如道路、供水、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，還有農(nóng)村學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)發(fā)展資金。只要我們在政府領(lǐng)導(dǎo)下，分工協(xié)作、各盡其職，各負(fù)其責(zé)，形成合力，充分發(fā)揮各職能部門的參謀作用，認(rèn)真編制項目建設(shè)規(guī)劃，細(xì)化項目建設(shè)內(nèi)容，搞好項目建設(shè)資金與項目建設(shè)內(nèi)容的對接工作，明確職責(zé)分工，是能夠?qū)崿F(xiàn)“渠道不亂、性質(zhì)不變、統(tǒng)籌安排、集中使用、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌安排及管理目標(biāo)的。

（二）做好各類涉農(nóng)建設(shè)項目規(guī)劃的銜接工作，既尊重各職能部門在建設(shè)項目規(guī)劃制定方面的職責(zé)，又及時把重大項目作為整合平臺，把相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)一到集中財力興辦的大事上來。規(guī)劃浪費是最大的浪費、涉農(nóng)資金整合必須圍繞項目建設(shè)規(guī)劃來進行已成為大家的共識。無論是性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)建設(shè)資金，還是建設(shè)內(nèi)容不同、用途互補的涉農(nóng)建設(shè)資金，都要做好建設(shè)項目規(guī)劃的銜接工作，為整合資金統(tǒng)籌安排，集中投入，發(fā)揮資金的規(guī)模效益，減少資金浪費搭建良好的工作平臺。首先，在編制項目建設(shè)規(guī)劃環(huán)節(jié)，牽頭部門要盡可能地邀請相關(guān)職能部門參加，加強溝通，使相關(guān)部門充分了解項目建設(shè)內(nèi)容、資金來源、支持政策、管理要求，并充分吸納他們的意見，增強規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性，為其他部門以后編制相關(guān)項目建設(shè)規(guī)劃、做好規(guī)劃銜接打下基礎(chǔ)。其次，在規(guī)劃實施過程中，組織實施部門要深入了解規(guī)劃實施中存在的問題以及相關(guān)行業(yè)發(fā)展對規(guī)劃實施提出的新要求，不斷修訂和完善項目建設(shè)規(guī)劃，使之與新形勢、新要求相適應(yīng)，與其他相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接。如目前我省正在實施的農(nóng)村薄弱中小學(xué)改造規(guī)劃、農(nóng)村安全飲水項目建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生項目建設(shè)規(guī)劃等，就需要根據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃進行修訂完善，使之適應(yīng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的需要。再如，目前我省實施的千億斤糧食項目建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村土地整理項目規(guī)劃、小農(nóng)水重點縣項目建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建設(shè)規(guī)劃等，就需要根據(jù)省政府決策實施的高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”工程建設(shè)規(guī)劃進行修訂完善，并將其納入“百千萬”工程建設(shè)規(guī)劃中實施。

（三）進一步加強對縣級整合財政涉農(nóng)資金的指導(dǎo)，既充分發(fā)揮縣級在涉農(nóng)資金整合中的基礎(chǔ)性作用，又切實強化上級部門在頂層設(shè)計、源頭整合方面的職責(zé)。各類涉農(nóng)項目絕大部分由縣級負(fù)責(zé)具體實施，推進資金整合，最重要的是縣級，但上級財政部門作為涉農(nóng)補助資金的源頭，承擔(dān)著不可替代的職責(zé)。省市財政部門在研究制定貫徹落實本級黨委、政府涉農(nóng)重大決策部署的財政政策時，應(yīng)對需要整合的涉農(nóng)項目資金以及支持原則、支持內(nèi)容、環(huán)節(jié)和重點、支持的程序、具體方法和要求做出明確規(guī)定，提高指導(dǎo)的針對性及可操作性，避免籠統(tǒng)模糊，使縣級無所適從。同時，要經(jīng)常深入縣級財政部門及項目實施單位進行督導(dǎo)、調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題及時研究，提出解決辦法。要善于總結(jié)縣級財政部門在整合涉農(nóng)資金方面創(chuàng)造的先進經(jīng)驗，通過召開現(xiàn)場會、座談會、印發(fā)工作簡報等辦法加以推廣，推動工作。

（四）進一步明確財政涉農(nóng)資金整合工作流程和分工，既充分發(fā)揮財政部門的職能作用，又切實明確政府及相關(guān)職能部門的主體作用。根據(jù)中央及省決策實施的重大涉農(nóng)建設(shè)項目，牽頭部門主要負(fù)責(zé)編制項目建設(shè)總體規(guī)劃及分年度實施計劃，明確項目建設(shè)的具體內(nèi)容，提出每一項建設(shè)內(nèi)容的資金需求預(yù)算，送同級財政部門審核;財政部門要組織有資質(zhì)的投資評審機構(gòu)，對項目建設(shè)預(yù)算進行認(rèn)真評審，核定項目建設(shè)資金總規(guī)模及分項預(yù)算，同時，要對可用于建設(shè)項目的涉農(nóng)項目資金安排情況進行清理，認(rèn)真把握每項資金設(shè)立依據(jù)、使用管理部門、來源渠道、資金規(guī)模、資金用途、投資標(biāo)準(zhǔn)、支持對象、支持方式等內(nèi)容，根據(jù)職責(zé)分工、業(yè)務(wù)歸口、管理方式等情況，搞好資金投入與項目建設(shè)內(nèi)容的對接，提出資金統(tǒng)籌安排意見和涉農(nóng)部門分工實施意見，會同項目建設(shè)牽頭部門報同級政府審定;同級政府審核同意后要及時向相關(guān)部門印發(fā)項目部門分工實施方案，由各部門按照“渠道不亂、性質(zhì)不變、統(tǒng)籌安排、集中使用、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則開展項目建設(shè)，充分發(fā)揮財政涉農(nóng)資金使用的規(guī)模效益。

（五）進一步加強財政涉農(nóng)資金整合的監(jiān)管和績效考核工作，既從實際出發(fā)，循序漸進，又按照“關(guān)鍵在做”的要求，以科學(xué)的激勵約束機制切實加大工作力度。財政涉農(nóng)資金整合是一項涉及面廣、政策性強、協(xié)調(diào)難度大的工作，要注重方式方法，特別是處理好存量資金與增量資金的關(guān)系，循序漸進地推行。但同時又必須加強監(jiān)管，建立激勵約束機制，加大工作推進力度。首先，各級財政部門要按照財政部關(guān)于“既要整合，更要管理”的要求，加強對整合資金分配和使用管理的監(jiān)督檢查，確保每項資金使用符合制度規(guī)定的支出范圍、支持環(huán)節(jié)和支持重點，避免一些用款單位借整合資金之名，行挪用資金之實，保障整合工作既符合國家有關(guān)項目資金管理政策和制度規(guī)定，又能達到既定目標(biāo)，取得預(yù)期效果。其次，要加強資金整合實施方案落實情況檢查，提高執(zhí)行力。省市財政部門要經(jīng)常深入縣級財政和項目實施單位，督導(dǎo)檢查資金整合實施情況，確保資金整合的各項政策要求切實落實到位，達到預(yù)期目標(biāo)。其三，省市財政部門要研究制定對縣級財政部門涉農(nóng)資金整合的績效考評獎勵制度，細(xì)化考核內(nèi)容，規(guī)范考核程序，明確考評指標(biāo)體系，科學(xué)實施考評工作，將績效考評結(jié)果與資金安排掛鉤，對整合資金做得好的地方加大支持力度，促進縣級將涉農(nóng)資金整合工作落實到位。其四，各級財政部門要研究制定相關(guān)考核評價辦法，對同級職能部門履行涉農(nóng)專項資金整合責(zé)任進行考察評價，并將考評結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，對認(rèn)真履行整合責(zé)任的，在下年預(yù)算安排時加大資金額度，建立起有利于推進涉農(nóng)資金整合工作的利益導(dǎo)向機制。

（作者系河南省財政廳黨組成員、副廳長）

責(zé)任編輯：洪峰