規(guī)范項(xiàng)目支出預(yù)算管理，是推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵，是各級財(cái)政部門加強(qiáng)部門預(yù)算管理的重點(diǎn)。本文結(jié)合浙江省衢州市近年來項(xiàng)目支出預(yù)算管理的實(shí)踐，提出相關(guān)建議。

一、衢州市項(xiàng)目支出預(yù)算管理存在的主要問題

項(xiàng)目支出預(yù)算是部門支出預(yù)算的重要組成部分，是單位為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。

近年來，浙江省衢州市財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，各單位實(shí)施的項(xiàng)目不斷增多，財(cái)政對項(xiàng)目的資金投入逐年增加，項(xiàng)目支出預(yù)算經(jīng)費(fèi)在部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)中所占的比重越來越高。在2013年衢州市級部門預(yù)算支出中，項(xiàng)目支出預(yù)算經(jīng)費(fèi)占60.93%，比上年提高5個(gè)百分點(diǎn)。衢州市通過加強(qiáng)項(xiàng)目審核、實(shí)施財(cái)政國庫集中支付、開展財(cái)政支出績效評價(jià)等方式，推進(jìn)了項(xiàng)目支出預(yù)算的科學(xué)化精細(xì)化管理，取得了一定的成效。但與財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求相比，衢州市項(xiàng)目支出預(yù)算管理中仍存在一些問題。

（一）從預(yù)算編制上看，項(xiàng)目支出管理制度不健全，項(xiàng)目支出預(yù)算編制相對粗放。目前，衢州市尚未制定統(tǒng)一的項(xiàng)目支出管理辦法，項(xiàng)目論證、項(xiàng)目庫建設(shè)、項(xiàng)目核定與組織實(shí)施、項(xiàng)目清理與滾動(dòng)管理等缺乏有效的制度保障。在部門預(yù)算編制上，基本按照“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)按定額、項(xiàng)目資金按實(shí)際”的方法。對人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的核定，部門單位只需真實(shí)準(zhǔn)確和完整地申報(bào)單位基礎(chǔ)信息，按年度定額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算編制基本支出預(yù)算數(shù)。而對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)如何安排，沒有明確、細(xì)化、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。部門單位申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)不夠充分，項(xiàng)目分類不夠科學(xué)合理，一些項(xiàng)目名稱和內(nèi)容多年不變，使用方向互相交叉，加之預(yù)算編制審核時(shí)間較短，財(cái)政部門實(shí)行歸口審核辦法，在審核時(shí)存在審核標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)度把握不一的問題，這不僅造成部門單位之間財(cái)政資金分配上的不平衡，降低財(cái)政資金的使用效益，也使一些應(yīng)該實(shí)施的項(xiàng)目因?yàn)轭A(yù)算資金安排不足而難以實(shí)施。而一些因前期工作不充分或不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目卻安排了預(yù)算資金，但又不能如期實(shí)施。面對部門上報(bào)項(xiàng)目數(shù)量眾多、資金需求較大的情況，財(cái)政部門只能在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方財(cái)力狀況酌情減壓、“切塊打捆”，或者采用基數(shù)加增長的方式，每年在編制下一年部門預(yù)算時(shí)，在上一年額度的基礎(chǔ)上給予適當(dāng)增加，由此導(dǎo)致一些部門單位熱衷于多立項(xiàng)目，多爭資金，而忽視項(xiàng)目管理和資金績效管理，造成項(xiàng)目資金使用效益低等問題。

（二）從預(yù)算執(zhí)行上看，項(xiàng)目資金存在被擠占挪用現(xiàn)象，項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢。由于部門預(yù)算編制不夠科學(xué)精細(xì)，加之各項(xiàng)剛性需求逐年增加和衢州市地方財(cái)力保障能力弱等原因，在部門預(yù)算編制過程中，一些可以預(yù)見的、必需的、合理的支出往往不能足額安排或未能安排，基本支出和項(xiàng)目支出安排也留有缺口，使得部門單位的基本支出與項(xiàng)目支出經(jīng)常相互混用或擠占挪用。特別是2010年衢州市實(shí)施國庫集中支付改革以來，項(xiàng)目預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度落后序時(shí)進(jìn)度的現(xiàn)象比較突出。根據(jù)國庫集中支付制度的要求，項(xiàng)目資金需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度撥款，并須通過代理銀行將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。由于各種原因的影響，部門單位項(xiàng)目未能實(shí)施或?qū)嵤┻M(jìn)度慢，造成項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢，從而使項(xiàng)目預(yù)算資金大量滯留在財(cái)政，影響了財(cái)政資金效益的發(fā)揮。

（三）從預(yù)算監(jiān)督上看，項(xiàng)目支出跟蹤監(jiān)控體系不完善，項(xiàng)目實(shí)施難以管控到位。目前，對項(xiàng)目支出的監(jiān)督和績效評價(jià)存在輕重不一的情況。由于部門項(xiàng)目數(shù)量較多，除專項(xiàng)資金安排的項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目確定的標(biāo)準(zhǔn)不一，績效難以細(xì)化量化，造成對項(xiàng)目支出的監(jiān)督與績效評價(jià)管理相對較差，項(xiàng)目支出管理的監(jiān)督和績效評價(jià)較為薄弱，項(xiàng)目績效考評體系和工作機(jī)制尚待完善，一些項(xiàng)目支出的考核評價(jià)存在盲點(diǎn)。同時(shí)，由于公用經(jīng)費(fèi)等安排不足，財(cái)政部門只能默許部門單位將項(xiàng)目支出和公用經(jīng)費(fèi)等混同使用，項(xiàng)目資金安排方向與使用方向存在偏離情況，開展財(cái)政監(jiān)督和績效評價(jià)的基礎(chǔ)不實(shí)。加之部門單位上報(bào)的項(xiàng)目比較散亂、隨意，項(xiàng)目支出預(yù)算編制安排相對粗放，財(cái)政審核所依據(jù)的制度規(guī)定不夠規(guī)范，財(cái)政部門也未能全面準(zhǔn)確地掌握項(xiàng)目單位的項(xiàng)目工作完成情況，部門單位也并未因擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、改變項(xiàng)目支出用途等受到相應(yīng)的制約，財(cái)政支出的預(yù)期效果不能得到充分的保障。

二、衢州市項(xiàng)目支出預(yù)算管理存在問題的原因分析

（一）地方財(cái)力規(guī)模偏小，項(xiàng)目支出預(yù)算安排偏緊。雖然地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，但由于歷史欠賬多、城市化水平低，加之村落分散、地理環(huán)境復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相對成本大，地方財(cái)政仍然不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要。在部門預(yù)算的編制過程中，財(cái)政資金除保重點(diǎn)、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定等必須安排的支出之外，用于其他項(xiàng)目上的資金很少。面對部門單位上報(bào)的數(shù)量較多的項(xiàng)目支出預(yù)算，只能“精打細(xì)算”，視可用財(cái)力情況，低標(biāo)準(zhǔn)安排公用經(jīng)費(fèi)、車輛經(jīng)費(fèi)、編外人員工資等基本支出，使得基本支出預(yù)算與實(shí)際支出之間存在硬缺口；低標(biāo)準(zhǔn)安排項(xiàng)目支出預(yù)算經(jīng)費(fèi)，或采取“切塊打捆”的方式安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致項(xiàng)目支出預(yù)算安排偏緊。

（二）部門認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，項(xiàng)目支出預(yù)算剛性不強(qiáng)。從實(shí)際執(zhí)行上看，部門單位對部門預(yù)算的重要性和嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠，部門單位主觀上把項(xiàng)目資金當(dāng)作補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的來源，認(rèn)為項(xiàng)目資金重在申報(bào)，不考慮自身事業(yè)發(fā)展具體情況，而以各種方式和理由編造項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)立項(xiàng)的必要性和資金需求量的合理性，以求獲取更多的財(cái)政資金資源。特別是一些事業(yè)單位，由于財(cái)政按人事勞動(dòng)部門核定的人員編制和工資標(biāo)準(zhǔn)核定人員經(jīng)費(fèi)，與單位實(shí)際人員經(jīng)費(fèi)支出存在較大缺口，所以造成了許多項(xiàng)目資金被基本支出擠占挪用。

（三）項(xiàng)目論證不夠充分，財(cái)政部門審核存在困難。一些部門單位在預(yù)算編制時(shí)，對下一年度的工作計(jì)劃準(zhǔn)備不充分，對一些項(xiàng)目在下一年度是否開展研究不夠，對需要實(shí)施的項(xiàng)目其前期工作準(zhǔn)備也不充分。部分單位對預(yù)算申報(bào)的項(xiàng)目未進(jìn)行充分調(diào)研和可行性論證。有的單位甚至不進(jìn)行調(diào)研和論證，而將一些不具備實(shí)施條件或?qū)嵤l件不充分的項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)申報(bào)。由于部門預(yù)算編制的時(shí)間短，財(cái)政部門對預(yù)算的審核時(shí)間緊，所以要完成對所有申報(bào)項(xiàng)目的細(xì)致深入審核難度極大。這就可能導(dǎo)致年度內(nèi)預(yù)算支出項(xiàng)目未能實(shí)施或未在規(guī)定的期限內(nèi)實(shí)施完成的情況，使得項(xiàng)目資金大量滯留或閑置在部門單位，影響財(cái)政資金效益的發(fā)揮。

（四）財(cái)政管理相對寬松，項(xiàng)目支出監(jiān)管尚不到位。在項(xiàng)目支出管理上，財(cái)政部門主要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度核撥項(xiàng)目資金，對項(xiàng)目資金支出預(yù)算執(zhí)行情況缺乏有效的監(jiān)督管理。加之預(yù)算本身安排的基本支出存在缺口，因此對部門單位擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用于彌補(bǔ)基本支出缺口只能“睜一只眼、閉一只眼”，在平時(shí)的監(jiān)管中，除對?？顚Ｓ玫膶ｍ?xiàng)資金項(xiàng)目監(jiān)管相對嚴(yán)格之外，對其他項(xiàng)目支出的監(jiān)管相對缺失。

三、衢州市加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的對策建議

（一）保障部門單位的基本支出需要，為加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理創(chuàng)造條件。在人員經(jīng)費(fèi)的保障上，應(yīng)按人事勞動(dòng)部門核定的單位編內(nèi)人員和編外人員的基本工資等標(biāo)準(zhǔn)予以足額安排；在公用經(jīng)費(fèi)的保障上，應(yīng)根據(jù)行政單位所承擔(dān)的職能和事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，按部門分類歸檔，在核準(zhǔn)同類單位工作量、占用的資源和相關(guān)歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，區(qū)分項(xiàng)目，進(jìn)行合理的相關(guān)系數(shù)分析，將包括辦公及印刷費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、取暖費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、差旅費(fèi)、日常維修費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、一般購置費(fèi)等歸為一類，將交通費(fèi)、車輛運(yùn)行維護(hù)費(fèi)歸為一類，按單位性質(zhì)、工作內(nèi)容等分類分檔，制定科學(xué)合理的分檔定額標(biāo)準(zhǔn)。定額標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)下達(dá)，在年度預(yù)算執(zhí)行中不作調(diào)整，確因特殊原因出現(xiàn)影響預(yù)算執(zhí)行的情況，財(cái)政部門可在下一年度確定定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)統(tǒng)一考慮。

（二）做好項(xiàng)目支出預(yù)算的基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算的編制管理。一是建立項(xiàng)目庫制度。預(yù)算單位要根據(jù)自身工作業(yè)務(wù)發(fā)展需要，研究制定單位項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，并根據(jù)規(guī)劃建立項(xiàng)目庫管理制度，在申報(bào)年度項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，將項(xiàng)目庫情況一并報(bào)送財(cái)政部門，財(cái)政部門根據(jù)部門報(bào)送的項(xiàng)目庫情況，并結(jié)合部門預(yù)算和地方可用財(cái)力，安排年度項(xiàng)目支出預(yù)算。二是加強(qiáng)項(xiàng)目的分類管理。從支出性質(zhì)上，將大型會(huì)議培訓(xùn)、重大調(diào)研課題（規(guī)劃）、重大宣傳（活動(dòng)）等項(xiàng)目確定為專項(xiàng)公用類項(xiàng)目，將房屋建筑物購建、大型修繕、設(shè)備購置歸為發(fā)展類項(xiàng)目。從項(xiàng)目申報(bào)口徑上，將每個(gè)財(cái)政年度需要安排經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目確定為經(jīng)常性項(xiàng)目，將在一定年限內(nèi)需安排經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目確定為階段性項(xiàng)目，將一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)一次性安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目確定為一次性項(xiàng)目。三是重視項(xiàng)目立項(xiàng)工作。部門單位的項(xiàng)目初步確定后，要組織專家對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算可行性評審，對項(xiàng)目內(nèi)容、額度和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行合理性評審，對項(xiàng)目支出明細(xì)子項(xiàng)、計(jì)量單位、數(shù)量和測算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行準(zhǔn)確性評審。四是加強(qiáng)項(xiàng)目的申報(bào)管理。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，對項(xiàng)目申報(bào)文本進(jìn)行細(xì)化。五是加強(qiáng)項(xiàng)目的審核管理。財(cái)政部門對各部門單位申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行審核，對專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的、新增項(xiàng)目預(yù)算數(shù)額較大的、延續(xù)項(xiàng)目中項(xiàng)目計(jì)劃和項(xiàng)目預(yù)算發(fā)生較大變化的，可以組織專家或者委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)評審。根據(jù)年度財(cái)力狀況和項(xiàng)目排序，對審核確認(rèn)的項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排部門項(xiàng)目支出預(yù)算。與此同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目的清理和滾動(dòng)管理，對一次性項(xiàng)目和執(zhí)行年限到期的階段性項(xiàng)目要在項(xiàng)目庫中及時(shí)予以清除。

（三）建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算的執(zhí)行管理。部門單位是部門項(xiàng)目支出預(yù)算的執(zhí)行主體，必須切實(shí)履行項(xiàng)目支出管理職責(zé)，及時(shí)有效地組織項(xiàng)目實(shí)施，確保當(dāng)年安排的項(xiàng)目應(yīng)在當(dāng)年完成支出。要隨時(shí)關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施情況，以保證項(xiàng)目支出嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行；要通過制定預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度工作目標(biāo)，層層細(xì)化和分解責(zé)任，定期對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，準(zhǔn)確把握項(xiàng)目資金運(yùn)行態(tài)勢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理執(zhí)行中的新情況、新問題。為解決預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項(xiàng)目完成進(jìn)度不一的問題，適當(dāng)賦予部門單位一定的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，對于一定范圍內(nèi)的調(diào)整申請，允許預(yù)算單位在經(jīng)預(yù)算單位主管部門審批并報(bào)財(cái)政部門備案后執(zhí)行，處理好維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性與適應(yīng)工作靈活性之間的關(guān)系。

（四）完善項(xiàng)目支出監(jiān)督考評和信息公開制度，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算支出情況的監(jiān)督。一方面，建立完善項(xiàng)目支出監(jiān)督考評制度。把預(yù)算支出項(xiàng)目管理情況作為行政事業(yè)單位財(cái)政監(jiān)督檢查的重點(diǎn)內(nèi)容之一，對項(xiàng)目管理中編制虛假預(yù)算套取預(yù)算資金、改變預(yù)算資金用途、擴(kuò)大預(yù)算資金開支范圍等違法違規(guī)行為，嚴(yán)格按有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定追究項(xiàng)目行政責(zé)任人和直接責(zé)任人的責(zé)任。另一方面，建立科學(xué)、規(guī)范的項(xiàng)目績效指標(biāo)體系和考評工作制度。要組織對項(xiàng)目支出預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行績效評價(jià)，建立完善績效評價(jià)指標(biāo)，對項(xiàng)目資金運(yùn)用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益狀況進(jìn)行評估。對績效考評結(jié)果應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)通報(bào)，并將其作為下年度項(xiàng)目資金安排的重要依據(jù)。通過績效考評，增加違規(guī)成本，對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)責(zé)任人產(chǎn)生直接約束作用。同時(shí)，積極推行財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算信息公開，向社會(huì)公布預(yù)算編制的政策、依據(jù)、項(xiàng)目預(yù)算及項(xiàng)目績效等信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，提高財(cái)政決策的公眾參與度。

（五）整合優(yōu)化內(nèi)部處室職能，完善項(xiàng)目支出預(yù)算管理體制。建議整合優(yōu)化現(xiàn)行項(xiàng)目支出預(yù)算管理部門職能，改變按業(yè)務(wù)口子分塊、多頭管理的狀況，根據(jù)項(xiàng)目支出預(yù)算管理流程，適當(dāng)整合優(yōu)化內(nèi)部處室職能。按照構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互循環(huán)、互為前提、一體運(yùn)行的“三位一體”財(cái)政組織管理框架要求，打破現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，在財(cái)政部門內(nèi)部，按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則，建立專門的預(yù)算編制處室、執(zhí)行處室和監(jiān)督處室。

（六）加強(qiáng)財(cái)政管理政策宣傳，營造和諧的項(xiàng)目支出預(yù)算管理氛圍。要加大對部門預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理的宣傳力度，幫助各部門單位樹立公共財(cái)政下的預(yù)算管理觀念，爭取部門的理解和支持。要在早編預(yù)算的基礎(chǔ)上，主動(dòng)做好與部門的溝通和服務(wù)工作，透明安排項(xiàng)目，確保資金在部門間的公平分配。

（作者單位：浙江省開化縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣聞