按照黑龍江省委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)專項(xiàng)實(shí)施方案調(diào)研工作的部署，為做好創(chuàng)新涉農(nóng)資金管理機(jī)制專項(xiàng)實(shí)施方案編制工作，省財(cái)政廳2013年組成專門(mén)調(diào)研工作小組，先后深入5個(gè)市、11個(gè)縣（市）開(kāi)展專題調(diào)研。通過(guò)集中座談、交流討論等方式，廣泛聽(tīng)取了不同層面、不同部門(mén)的意見(jiàn)和建議。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政工作職能，初步形成了整合資金支持“兩大平原”改革試驗(yàn)的總體思路。

一、黑龍江省涉農(nóng)資金投入基本情況

近年來(lái)，中央、省和市縣各級(jí)政府不斷完善各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，持續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”工作投入力度，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民富裕。

（一）涉農(nóng)資金投入增長(zhǎng)快、占比高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010—2012年，中央和省級(jí)財(cái)政累計(jì)投入涉農(nóng)專項(xiàng)資金1645.2億元（中央1395.3億元，省級(jí)249.9億元）。涉農(nóng)資金投入年均增長(zhǎng)率達(dá)到22.7%，高于同期全省公共財(cái)政支出年均增長(zhǎng)率11個(gè)百分點(diǎn)。2010年，涉農(nóng)資金投入占全省公共財(cái)政支出比重為17.2%，2012年已提升到20.7%。

（二）支持范圍廣泛。近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策理念和制度機(jī)制不斷創(chuàng)新完善，逐步由過(guò)去重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展轉(zhuǎn)變，公共財(cái)政覆蓋的范圍更加廣泛。以2012年涉農(nóng)資金為例，中央和省共投入135項(xiàng)專項(xiàng)資金，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、政策補(bǔ)貼、財(cái)力補(bǔ)償、流通加工、生態(tài)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等7個(gè)方面對(duì)“三農(nóng)”工作予以支持。

（三）使用管理情況。按資金支持方式分類，主要有直接補(bǔ)貼、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、政策支持三種方式。直接補(bǔ)貼方式包括糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼以及汽車(chē)（家電）下鄉(xiāng)等補(bǔ)貼類資金；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式主要包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)業(yè)生態(tài)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)等方面專項(xiàng)資金；政策支持方式主要包括天然林保護(hù)二期工程、退耕還林等專項(xiàng)資金。按資金管理模式分類，主要有兩種模式：財(cái)政部門(mén)直接管理分配的資金，主要包括糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)等專項(xiàng)資金；相關(guān)部門(mén)與財(cái)政部門(mén)共同管理分配的資金。按資金投入方式分類。主要包括直接補(bǔ)助、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)代投”、“先建后補(bǔ)”、“民辦公助”、財(cái)政擔(dān)保、貸款貼息等多元化投入方式。

二、資金使用管理中存在的主要問(wèn)題

（一）資金總量仍然不足。黑龍江省是轉(zhuǎn)移支付大省，自身財(cái)力有限。近年來(lái)，盡管該省積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，把各種資源要素重點(diǎn)向“三農(nóng)”領(lǐng)域配置，不斷加大涉農(nóng)資金投入力度，但與實(shí)際需求相比仍然還有較大差距。雖然中央財(cái)政近年來(lái)加大了對(duì)黑龍江省涉農(nóng)資金的投入力度，但總量仍然不足，與黑龍江省在保障國(guó)家糧食安全中的重要地位還不相匹配。2012年，黑龍江省糧食總產(chǎn)達(dá)到1152億斤，占全國(guó)糧食總產(chǎn)11791億斤的9.8%。中央財(cái)政當(dāng)年用于涉農(nóng)方面的投入達(dá)到12287億元，其中安排黑龍江省565.9億元，僅占中央財(cái)政涉農(nóng)投入總量的4.6%。同時(shí)，由于黑龍江省絕大部分縣市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展后勁不足，各市縣對(duì)“三農(nóng)”的投入十分有限。全省除哈爾濱、大慶和十強(qiáng)縣等少數(shù)市縣外，其他市縣基本無(wú)力投入。

（二）資金投入尚未形成合力。按照分類統(tǒng)計(jì)，中央和省級(jí)財(cái)政安排的涉農(nóng)專項(xiàng)資金共有7大類135項(xiàng)，分屬近20個(gè)政府部門(mén)管理，資金投入呈現(xiàn)點(diǎn)多面廣、交叉重復(fù)和分配零散的特征。表面看照顧了各個(gè)方面的需求，實(shí)際上由于沒(méi)有形成合力，很多涉農(nóng)項(xiàng)目都投入不足，達(dá)不到應(yīng)有的效果。同時(shí)，由于相關(guān)部門(mén)對(duì)各項(xiàng)涉農(nóng)政策的具體理解、執(zhí)行落實(shí)和資金使用要求存在差異甚至抵觸，政策之間缺乏有效的協(xié)調(diào)銜接，導(dǎo)致各涉農(nóng)項(xiàng)目之間難以有機(jī)融合，制約了涉農(nóng)資金集中財(cái)力辦大事作用的發(fā)揮。

（三）項(xiàng)目安排過(guò)于分散。按照現(xiàn)行的資金使用管理機(jī)制，由于各項(xiàng)涉農(nóng)項(xiàng)目缺少統(tǒng)一的總體規(guī)劃，資金管理部門(mén)只能根據(jù)自身職能和建設(shè)需求，確定本級(jí)分管資金的使用方向和支持重點(diǎn)，市縣難以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展需求去選擇合適項(xiàng)目，其結(jié)果導(dǎo)致各涉農(nóng)項(xiàng)目各自為戰(zhàn)，缺乏關(guān)聯(lián)機(jī)制，不能與各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃有機(jī)銜接。加之部分單位還存在重項(xiàng)目爭(zhēng)取輕項(xiàng)目管理現(xiàn)象，造成涉農(nóng)項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)、多頭管理、交叉安排、分散實(shí)施，導(dǎo)致涉農(nóng)項(xiàng)目難以發(fā)揮應(yīng)有效益。

（四）政策支持存在缺位。雖然國(guó)家現(xiàn)行的涉農(nóng)政策已經(jīng)覆蓋了農(nóng)村生產(chǎn)生活的諸多領(lǐng)域，但由于黑龍江省各地資源稟賦、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不同，特別是按照“兩大平原”總體方案確定的10個(gè)方面38項(xiàng)建設(shè)任務(wù)要求相比，國(guó)家的現(xiàn)行政策還不能滿足全面推進(jìn)落實(shí)“兩大平原”各項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)的需求。比如在黑土保護(hù)和治理、創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、實(shí)施土壤有機(jī)質(zhì)提升、深松整地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、良種研發(fā)等方面還沒(méi)有相應(yīng)的扶持政策，存在政策“空白”。

三、整合涉農(nóng)資金的初步思路

鑒于黑龍江省涉農(nóng)資金使用管理現(xiàn)狀，迫切需要以整合資金為抓手，創(chuàng)新涉農(nóng)資金使用管理機(jī)制，進(jìn)一步突破部門(mén)條框、專項(xiàng)規(guī)劃以及資金管理辦法限制，建立健全有利于資金整合工作開(kāi)展的組織機(jī)構(gòu)、總體規(guī)劃、工作機(jī)制以及政策支撐體系，從而保障“兩大平原”改革試驗(yàn)各項(xiàng)任務(wù)順利開(kāi)展。

（一）總體思路。以“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案為統(tǒng)領(lǐng)，按照積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施的原則，深化改革、轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新機(jī)制、集中投入。著力建立涉農(nóng)資金整合工作機(jī)制，創(chuàng)新涉農(nóng)資金投入方式，完善涉農(nóng)資金使用管理體系。搞好整合資金與各類專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃有效銜接，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金“投入科學(xué)、安排規(guī)范、使用高效、運(yùn)行安全”的目標(biāo)，保障“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)各項(xiàng)任務(wù)順利開(kāi)展，為在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金有效整合探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。

（二）整合原則。一是上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)配合。建立各級(jí)涉農(nóng)資金整合工作聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合部門(mén)職能分工，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)、全面推進(jìn)的工作局面。二是分類施策、穩(wěn)步推進(jìn)。對(duì)現(xiàn)有的各類涉農(nóng)資金進(jìn)行全面清理統(tǒng)計(jì)，并結(jié)合資金性質(zhì)和特點(diǎn)，劃分為不同的類別。對(duì)不能納入整合范圍的資金，仍按原政策規(guī)定和渠道下達(dá)；對(duì)能夠納入整合范圍的資金，整合統(tǒng)籌下達(dá)，并允許在同類別資金之間適當(dāng)調(diào)劑。三是突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌使用。以“兩大平原”改革試驗(yàn)總體方案為統(tǒng)領(lǐng)，分別制訂詳細(xì)具體的專項(xiàng)實(shí)施方案，并與現(xiàn)有的各類專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行銜接，區(qū)分輕重緩急，突出工作重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排，集中投入，最大限度發(fā)揮涉農(nóng)資金使用效益。四是完善機(jī)制、封閉運(yùn)行。對(duì)于納入整合范圍的涉農(nóng)資金，進(jìn)一步完善整合后的資金管理辦法和規(guī)章制度，建立多層次、全方位的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)管，確保整合后的各項(xiàng)資金封閉運(yùn)行和集中規(guī)范使用。

（三）整合范圍。

按照“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套試驗(yàn)改革總體方案要求，為了統(tǒng)一政策、便于操作，除了對(duì)“兩大平原”覆蓋的51個(gè)縣（市、區(qū)）涉農(nóng)資金進(jìn)行整合外，將全省其他縣（市、區(qū)）也一并納入整合范圍。資金整合工作分兩個(gè)階段進(jìn)行。第一階段，從2013年至2015年；第二階段，從2016年至2020年。

整合工作要將目前中央、省和市縣級(jí)財(cái)政安排的涉農(nóng)資金進(jìn)行梳理，對(duì)其中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展類、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)類和扶貧開(kāi)發(fā)類3方面專項(xiàng)資金進(jìn)行整合。一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展類。主要包括水利建設(shè)基金、水資源保護(hù)、小型農(nóng)田水利專項(xiàng)資金、節(jié)水增糧行動(dòng)、重大水利工程、大型灌區(qū)改造、測(cè)土配方施肥、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)、畜牧規(guī)模化養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、森林生態(tài)培育與保護(hù)、農(nóng)村環(huán)保等方面專項(xiàng)資金。二是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)類。主要包括農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”、擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)補(bǔ)助資金、農(nóng)家書(shū)屋、農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村體育健身工程、中小學(xué)校舍安全和危房改造、以工代賑、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與培訓(xùn)等方面專項(xiàng)資金。三是扶貧開(kāi)發(fā)類。主要包括財(cái)政扶貧專項(xiàng)和中央彩票公益金支持扶貧等專項(xiàng)資金。

四、有關(guān)建議

涉農(nóng)資金項(xiàng)目多頭管理、分散投入的現(xiàn)狀已經(jīng)形成固化的部門(mén)利益，而整合資金勢(shì)必觸及部門(mén)利益。因此，在現(xiàn)行的涉農(nóng)資金使用管理體制下推進(jìn)資金整合，必須制定相關(guān)政策措施來(lái)保障工作順利開(kāi)展。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建議省級(jí)層面成立由省領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，各有關(guān)涉農(nóng)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在省財(cái)政廳，各涉農(nóng)部門(mén)為辦公室成員單位，形成工作合力。各市、縣（市、區(qū)）也相應(yīng)成立各級(jí)涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金整合工作組織領(lǐng)導(dǎo)。

（二）完善工作機(jī)制。建議建立省級(jí)層面涉農(nóng)資金整合聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)資金整合工作進(jìn)展情況，研究解決在資金整合工作中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，保障資金整合工作順利實(shí)施。

（三）明確職責(zé)任務(wù)。涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)研究確定整合資金使用方向，下達(dá)年度具體工作方案編制指導(dǎo)性意見(jiàn)，審批各市縣年度具體工作方案；財(cái)政部門(mén)主要負(fù)責(zé)制定“兩大平原”改革試驗(yàn)資金整合總體方案以及整合后的涉農(nóng)資金使用管理辦法，并加強(qiáng)涉農(nóng)資金使用日常監(jiān)管。其他成員單位按照領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)的市縣具體工作方案，對(duì)本部門(mén)負(fù)責(zé)的實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行檢查指導(dǎo)，推進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)。

（四）強(qiáng)化資金監(jiān)管。按照國(guó)務(wù)院和財(cái)政部有關(guān)要求，堅(jiān)持推進(jìn)整合與加強(qiáng)管理并重，對(duì)涉及資金整合的各專項(xiàng)規(guī)劃、資金管理辦法等規(guī)章制度進(jìn)行全面梳理調(diào)整，制定涉農(nóng)資金整合后的相關(guān)監(jiān)督管理辦法，確保整合后的涉農(nóng)資金封閉運(yùn)行，安全規(guī)范使用。

（五）加強(qiáng)績(jī)效考核。建立健全以結(jié)果為導(dǎo)向的涉農(nóng)資金整合分配績(jī)效考核機(jī)制和通報(bào)制度?？茖W(xué)合理制定考核指標(biāo)，將考核結(jié)果與下年度切塊分配各市縣（市、區(qū)）的涉農(nóng)資金指標(biāo)掛鉤。加強(qiáng)資金使用全過(guò)程的監(jiān)管和考評(píng)，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲措施，及時(shí)總結(jié)推廣涉農(nóng)資金整合的典型經(jīng)驗(yàn)，確保涉農(nóng)資金充分發(fā)揮使用效益。

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯 洪峰