中國在南海地區(qū)正面臨“被戰(zhàn)略

清晰”的壓力

中國在南海問題上正面臨“樹欲靜而風(fēng)不止”的嚴(yán)峻局面。一是菲律賓繼續(xù)處于“戰(zhàn)略亢奮”，試圖強化、擴大、升級其對中國島礁的非法占據(jù)，還將南海爭端鬧上國際法庭，挑戰(zhàn)中國在南海權(quán)利主張的法理依據(jù)。二是外界猛烈炒作“中國即將劃設(shè)南海防空識別區(qū)”等傳聞，美國政府借故頻頻隔空喊話，警告中國不要“四處重劃邊界”，要求中國把包括“斷續(xù)線”在內(nèi)的主權(quán)聲索“說清楚”。三是日本為轉(zhuǎn)移國際視線、減輕其在釣魚島問題上的壓力，極力推動?xùn)|海問題與南海問題連片發(fā)展，積極加強同菲、越等國的防務(wù)合作，妄圖編織對華“聯(lián)合陣線”。

但中國承受的真正壓力來自美方，也只有美國具備從根本上阻礙中國南海政策實施的能力。美方盡管繼續(xù)宣稱“對南海爭端不持立場”，但其在實際行動上為菲站臺的架勢更加明顯。美國正加緊重組南海周邊地區(qū)的軍事部署，強化“離岸制衡”，包括在南海附近海域同時部署兩個航母作戰(zhàn)群和最新瀕海戰(zhàn)斗艦，以聯(lián)合軍演、軍艦?？?、部隊訪問、人道援助、國際反恐、援建基礎(chǔ)設(shè)施等形式重返菲律賓，并與新加坡、澳大利亞等近南海國家加強合作。另外，確認(rèn)美國軍方在特定情況下有權(quán)使用菲國內(nèi)基地的美菲防務(wù)合作協(xié)定的談判接近完成，將于4月底奧巴馬訪菲期間簽署。4月初，美國國防部長哈格爾在夏威夷主持了首次美國與東盟防長會議，重點討論了“共同維護海上航行自由”的議題。

烏克蘭危機發(fā)生后，美國在與俄激烈交鋒的同時，不僅沒有降低推進(jìn)亞太“再平衡”戰(zhàn)略調(diào)整的調(diào)門，反而刻意擂響了“敲打中國”的鼓點。白宮、國務(wù)院和軍方高官把克里米亞問題與臺灣問題相提并論，聲稱“克里米亞模式可能刺激中國在南海通過武力或脅迫手段獲取領(lǐng)土”，指出“中國不應(yīng)懷疑美國對任何威脅現(xiàn)狀行為的堅決反對”，“不應(yīng)誤判美協(xié)防盟友的決心”。有關(guān)言行對外釋放了美國繼續(xù)把中國當(dāng)作頭號現(xiàn)實競爭對手的信號。

但囿于當(dāng)前的內(nèi)外條件，美國無從保證其全球戰(zhàn)略在歐洲、亞太、中東三條線上完全并行不悖、互不干擾。白宮無意陷入新的戰(zhàn)略麻煩，需要美中關(guān)系保持穩(wěn)定，對菲、日等國針對中國的海上挑釁、對抗行為有著不得先開第一槍、不得引發(fā)正面沖突的底線，但這一底線同其對有關(guān)國家的縱容相比是小與大、次與主的關(guān)系。美國面臨的問題是，直接當(dāng)事的東盟國家無法單獨或聯(lián)合起來抗衡中國的所謂戰(zhàn)略進(jìn)取，美國在東南亞的軍事同盟關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也遠(yuǎn)比東北亞疏松、薄弱。因此，美國現(xiàn)階段側(cè)重使用“聰明”的外交和“專業(yè)化”的軍事威懾處理南海問題。

美國正在打破其長期秉持的戰(zhàn)略模糊，更加清晰地支持部分東盟國家在南海地區(qū)與中國抗衡。美國這樣做，歸根結(jié)底是源于其對中國海上問題處理舉措在戰(zhàn)略層面的強烈關(guān)注。在美國眼中，中國正在西太海上大搞“中國版門羅主義”，強勢謀取對南海的絕對控制權(quán)，這將削弱美國在西太平洋地區(qū)的存在和行動根基，必須加以遏制。美國頻繁借口“維護航行自由”介入南海問題，就是要維持其繼續(xù)對華任意實施抵近偵察活動和軍事遏制政策的自由。美方逼迫中國把“斷續(xù)線”說清楚，實質(zhì)是支持以近海大陸架地理條件作為劃分南海水域的主要依據(jù)，否認(rèn)歷史性權(quán)利的主張效力，以把中國政府置于外部群起反對和內(nèi)部民意壓力的夾縫中，捆住中方處理南海問題的手腳。

以適度戰(zhàn)略清晰回應(yīng)復(fù)雜形勢是中國的必然選擇

南海是中國周邊戰(zhàn)略安全環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，穩(wěn)住這個環(huán)節(jié)是當(dāng)前中國整體對外戰(zhàn)略順暢運作的基本要求。2012年以來，中國通過在軍事、法理、外交等領(lǐng)域的堅決斗爭遏制了菲等國在南海的挑釁，通過挨家挨戶做工作恢復(fù)了東盟國家和組織對和平解決爭端的信心，同東盟十國啟動了根據(jù)“南海各方行為宣言”精神磋商“南海行為準(zhǔn)則”的進(jìn)程，成功穩(wěn)住了局勢，將中國與東盟關(guān)系的重心扳回到發(fā)展合作上去。成果來之不易，必須保持，不能因美國出來攪渾水就輕易動搖。同時，既然美國正在改變其一貫執(zhí)行的戰(zhàn)略模糊政策，中國也有必要水漲船高地做出相應(yīng)調(diào)整，認(rèn)真研究逐步增加處理南海爭議的戰(zhàn)略清晰度問題。

要使和平解決有具體路徑可循，使挑事、攪局、挖坑者無縫可鉆，一些涉及法理依據(jù)和外交原則的問題不能永遠(yuǎn)模糊下去。中國政府1947年標(biāo)繪的“斷續(xù)線”是南海問題最大的法理爭議點，尚無中國官方文件公開明確定義。嚴(yán)格來講，“斷續(xù)線”應(yīng)是中國在南海地區(qū)的權(quán)利主張線，線內(nèi)所有島礁灘沙及其附近海域的主權(quán)明確歸中國所有，其他海洋權(quán)益理當(dāng)在此基礎(chǔ)上由中方同其他相關(guān)沿岸國根據(jù)本國的歷史權(quán)利、國際海洋法及國際先踐經(jīng)驗經(jīng)由雙邊談判確定。如果明釋“斷續(xù)線”的條件和時機仍不成熟，可先行強化分歧相對較少且同國際海洋法原則并不沖突的“斷續(xù)線”內(nèi)歷史性權(quán)利主張，防止有關(guān)主張在國際法發(fā)展進(jìn)程中被逐漸稀釋、架空。在此基礎(chǔ)上，積極準(zhǔn)備適時發(fā)布關(guān)于南海問題的政府聲明，以戳破外界偷換概念、混淆是非形成的泡沫，也澄清國內(nèi)在關(guān)鍵法理問題上的錯誤和混亂認(rèn)識。

要使對話談判、和平解決爭端具有最重要、最可信的戰(zhàn)略清晰度。道理無需多講，辦法一靠穩(wěn)步推進(jìn)制訂中國與東盟國家在最終解決爭議前所應(yīng)遵循的“行為準(zhǔn)則”工作，二靠推動中國與其他爭議方的雙邊劃界談判在一兩個點上取得突破性進(jìn)展，三靠明確中國在南海的權(quán)益主張和維權(quán)行動不影響外國船舶和飛機按國際法通過南海國際航道的航行、飛行自由和安全，以及外國船機在南海水域內(nèi)中國領(lǐng)海和毗連區(qū)所應(yīng)遵守的義務(wù)（在此方面，海南省2014年元旦起執(zhí)行的《實施<中華人民共和國漁業(yè)法>辦法修正案》已邁出重要步伐）。中國與東盟國家的“準(zhǔn)則”磋商重在為確保直接當(dāng)事方保持必要距離、不采取可能導(dǎo)致緊張升級的行動制訂規(guī)范，絕不應(yīng)成為某些國家將過去蠶食的中國權(quán)益固定化、合法化的工具，或者變成單向束縛中國的牢籠。

應(yīng)啟動中美相互明晰在南海戰(zhàn)略意圖、建立互信基礎(chǔ)的進(jìn)程。把疑慮和不滿控制在中美關(guān)系的局部，避免南海問題成為中美之間的問題，是兩國處理涉南海爭議問題時共守的默契。但在南海地區(qū)確實存在中美戰(zhàn)略誤判的可能，兩國艦機近距離“相遇”所包含的摩擦碰撞風(fēng)險即便是雙方軍事人員“專業(yè)化”的操作也無法百分之百消除。新一輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話年中將在華舉行。美國國防部長哈格爾4月訪華期間，兩軍達(dá)成七點共識，其中包括建立兩軍對話機制和舉行亞太安全對話，在建立重大軍事行動相互通報機制和公海海域?？哲娛掳踩袨闇?zhǔn)則兩個互信機制方面進(jìn)入實質(zhì)性磋商。這些都是好的契機，有助于從戰(zhàn)略和技術(shù)層面管控中美分歧、抑制南海矛盾。

提高戰(zhàn)略清晰度，當(dāng)然包括對外國侵權(quán)行為進(jìn)行有力回?fù)?，明示中方紅線。在4月10日舉行的博鰲亞洲論壇2014年開幕大會上，中國國務(wù)院總理李克強發(fā)表主旨演講闡述了中國與亞洲國家構(gòu)建“命運共同體”、“責(zé)任共同體”的思想，在談及南海問題時用“以德報德，以直報怨”勾勒了中國在新時期的相關(guān)政策，指出“對加強海上合作的積極行動，我們都會傾力支持；對破壞南海和平穩(wěn)定的挑釁行為，我們會果斷回應(yīng)”。李克強的講話為中國今后一個時期在南海問題上的作為圈定了一個基本框架。任何國家只要再邁出攫取中國領(lǐng)土的哪怕一小步，就必然喚起中方更為明確的立場宣示和維權(quán)行動，使挑釁者自己陷入更大被動。

中國走活南?！捌寰帧钡年P(guān)鍵在于推動合作共贏

中國通過對話談判和平解決南海爭端的原則沒有變，處理南海問題“主權(quán)在我、擱置爭議、共同開發(fā)”的方針沒有變。面對錯綜復(fù)雜的地區(qū)形勢，中國必須保持足夠的戰(zhàn)略定力，同時也要有充分的戰(zhàn)略謀劃，關(guān)鍵是要同時用好推動合作共贏與維護主權(quán)權(quán)益的兩手，兩手都要硬，做南海形勢主導(dǎo)的一方，堅定維護和平穩(wěn)定，堅持以合作引導(dǎo)共識、用合作淡化分歧，為最終解決爭端創(chuàng)造條件。

中國已明確建設(shè)海洋強國的方略，并以東南亞為實施重點，把加強對外海上合作提升到國策高度，構(gòu)筑更牢固的周邊戰(zhàn)略基礎(chǔ)。沒有南海地區(qū)基本穩(wěn)定的局面，有關(guān)圖景難以實現(xiàn)。菲律賓妄圖靠挑戰(zhàn)中國主權(quán)權(quán)益劫持中國與東盟合作議程，不可能得到東盟國家的集體支持，中國處理對東盟關(guān)系的總體思路不能被其牽著走。從整個周邊戰(zhàn)略和外交全局計議，必須把南海爭議放在中國與東盟關(guān)系的適當(dāng)位置，把大多數(shù)和一小撮區(qū)分開來。這就要求中國逐步形成在南海地區(qū)實行“共同但有區(qū)別”策略的意識和能力。

推動南海合作共贏要有大處著眼的氣勢。應(yīng)以中國—東盟海上合作基金和加緊籌備中的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行為依托，在中央推進(jìn)周邊互聯(lián)互通、建設(shè)“海上絲綢之路”及開展中國與東盟“2+7”合作的戰(zhàn)略框架下進(jìn)行，預(yù)留與中巴經(jīng)濟走廊、孟中印緬經(jīng)濟走廊等構(gòu)想對接的端口，為參與國提供廣闊和長遠(yuǎn)的利益空間。

鑒于南海地理條件和主權(quán)爭議的復(fù)雜狀況，在該地區(qū)推動合作共贏需要由易到難，從海洋氣候、水文監(jiān)測、人道搜救、打擊海上跨國犯罪等低敏感度或高共識度領(lǐng)域入手，不斷積累務(wù)實成果。馬航MH370班機失聯(lián)事件暴露了中國在南海前進(jìn)基地的缺失和南海海上聯(lián)合搜救組織協(xié)調(diào)能力空白的問題，中國需要及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，認(rèn)真思考如何在該地區(qū)提供公共安全產(chǎn)品的問題。

對能源、礦產(chǎn)、漁業(yè)、旅游等資源的共同開發(fā)作為海上合作的主體內(nèi)容，如不能取得實質(zhì)進(jìn)展，南海合作共贏難具感召力、說服力。進(jìn)入本世紀(jì)以來，中國同部分東盟國家就落實南海共同開發(fā)進(jìn)行商談，一度取得重要成果。2004年9月，中國海洋石油總公司與菲律賓國家石油公司達(dá)成協(xié)議，對南海選定區(qū)域石油資源進(jìn)行聯(lián)合勘探。次年3月，中國同菲律賓、越南簽署在南海協(xié)議區(qū)開展三方聯(lián)合海洋地震工作并研究評估石油資源狀況的協(xié)議。2005年10月，中越啟動北部灣界油氣構(gòu)造勘采合作，中國石油總公司和越南石油總公司簽署了《北部灣油氣合作協(xié)議》。2013年12月，中越宣布正式成立海上共同開發(fā)磋商工作組，兩國兩黨更進(jìn)一步明確達(dá)成開展陸地、海上、金融三大領(lǐng)域合作的戰(zhàn)略共識。同年，中國與文萊達(dá)成共識，支持兩國相關(guān)企業(yè)共同勘探和開采海上油氣資源。這些成果雖尚停留在政治共識階段，涉及菲律賓的協(xié)議更因菲國內(nèi)政局變化和中菲矛盾升級而終告流產(chǎn)，但仍可被視為南海共同開發(fā)的寶貴先踐經(jīng)驗，需要有關(guān)部門和企業(yè)穩(wěn)健、扎實跟進(jìn)，爭取在雙邊層面形成初步示范項目，以有關(guān)雙邊合作成果帶動多邊合作進(jìn)程。

在不喪失主權(quán)立場的條件下通過設(shè)立共同開發(fā)區(qū)，通過實際臨時安排合作開發(fā)、利用海洋資源，“不妨害最后劃界”，是《聯(lián)合國海洋法公約》確認(rèn)的原則，國際上也有多種先例可循，其中以英國、挪威聯(lián)合開發(fā)北海石油資源為代表的“超國家管理”模式（或稱“跨國行政管理”，指參與國組建跨國行政機制，對在共同開發(fā)海域內(nèi)進(jìn)行作業(yè)的經(jīng)營實體實施聯(lián)合審批、管理和監(jiān)督）最具參考價值。但中國推動南海共同開發(fā)的一大難點是，南海最具資源稟賦和開發(fā)潛力的地塊大多集中在“斷續(xù)線”附近，東盟相關(guān)國家為避免造成對“斷續(xù)線”的事實承認(rèn)，對與中國共同開發(fā)積極性低下，一直在加緊獨立開發(fā)或與美國、加拿大和歐洲跨國公司共同開發(fā)。只有拿出更多政治決斷、運用更大政治能量來做有關(guān)國家工作，才能改變被動、滯緩局面。國內(nèi)公眾也要全面認(rèn)識共同開發(fā)的戰(zhàn)略意義，對國家的相關(guān)運籌予以理解。