2013年眾議院立法日程即將結束之際，奧巴馬于11月25日來到位于舊金山中國城的鄧月薇華人康樂中心就移民政策改革發(fā)表演說。他指出，“現(xiàn)在是修改移民政策的時候了，移民改革將增強美國經濟，減少赤字，家庭團聚讓生產效率更高。我們共同承擔的責任就是，讓這個國家比我們創(chuàng)建時更充滿希望”。盡管奧巴馬總統(tǒng)及民主黨人不遺余力地推動此項改革，但眼下2013年美國移民法改革卻踟躕不前，陷入困頓。

與日俱增的改革壓力

美國是一個移民社會，這既是其自豪之處，也是其自卑之處：自豪在于多數移民都實現(xiàn)了“美國夢”，自卑之處在于老移民始終擔心新移民的沖擊。由此產生了美國移民政策的深層次自相矛盾：一方面美國的確需要更多的新移民、特別是高技術移民，另一方面美國又必須為了老移民而限制新移民。這樣，美國移民政策始終在開放與限制之間徘徊，并人為制造了諸多的非法移民。最為明顯的例子是1986年頒布實施的移民改革法，在大赦了約300萬非法移民的同時，又直接導致了迄今20余年的非法移民數量猛增和移民法改革陷入困境，也使改革美國移民政策的呼聲日益上漲。

首先，次貸危機和全球金融危機爆發(fā)后，美國經濟受到重創(chuàng)，引入更多海外移民、特別是高技術移民為美國經濟注入活力便愈發(fā)重要。美國目前面臨高技術人才的嚴重短缺。根據一項研究，到2018年，即使所有當年畢業(yè)的理工科學生均能找到工作，相關行業(yè)仍然面臨著23萬的人才缺口。高科技移民對美國經濟發(fā)展的推動作用巨大，1995年至2005年，硅谷52%的創(chuàng)業(yè)公司是由移民創(chuàng)辦的，谷歌、雅虎、eBay這些有影響的企業(yè)的創(chuàng)始人中都有移民的身影。

其次，不管美國是否會真正衰落，現(xiàn)實都要求美國更多地接觸世界，而移民資源恰好是美國采取多邊主義的全球性接觸政策所必須的。移民對美國和其祖國的雙重關注，使其成為聯(lián)系美國與世界的極好渠道，奧巴馬總統(tǒng)任命華裔美國人駱加輝為駐華大使便是例證。奧巴馬總統(tǒng)的第一位國務院政策規(guī)劃司司長瑪麗·斯勞特就認為，美國對待移民應采取雙向思維，不只是要移民愛美國，更要鼓勵移民促進美國與其祖國的關系。

再次，大量移民進入正快速改變美國的社會、經濟結構，并產生了重大的政治影響。根據最新的十年一次的全美人口統(tǒng)計（2010年），過去十年間美國人口結構發(fā)生了重大變化，拉美裔和亞裔人口快速增長，美國白人的數量優(yōu)勢正在下降，預計到2042年美國白人將成為“少數民族”。外來移民快速增長的政治后果在2012年大選中得到了明顯體現(xiàn)。盡管少數族裔選民只占投票人總數的26%，但其對奧巴馬的壓倒性支持（黑人93%，亞裔73%，拉丁裔71%）卻足以幫助奧巴馬鎖定勝局。這不僅進一步強化了民主黨對改革移民法的支持，同時也迫使共和黨在該議題上采取更為積極的態(tài)度。

捆綁銷售的改革方案

自1986年移民法改革以來，對于移民法改革的多次嘗試都因巨大阻力而失敗。小布什政府在2004年大選啟動之初便提出移民改革倡議，美國國會兩院先后通過《2005年邊境保護、反恐與非法移民控制法》（參議院）和《2006年全面移民改革法》（眾議院），但由于兩院聯(lián)席會議難以達成共識，最終全部失敗。2012年總統(tǒng)大選后，美國各政治派別就移民制度改革問題取得了諸多共識，并使全面移民法改革有可能自1986年改革后再度實現(xiàn)。

很大程度上，奧巴馬繼承了小布什政府的移民改革議程。奧巴馬在2009年便提出移民改革計劃，但由于共和黨的嚴重對立態(tài)度和醫(yī)療改革法案的政策優(yōu)先度更高，因此在奧巴馬政府第一任期內并沒有取得進展。因此，移民法改革成為了奧巴馬總統(tǒng)第二任期的重要政策抓手。

2013年2月12日，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)表國情咨文，敦促國會通過全面移民改革法案。次日上午，負責移民事務的國會參議院司法委員會立即舉行了首場移民法案聽證會。4月，參議院由四名民主黨參議員和四名共和黨參議員組成的“八人幫”達成重要共識，并在經過一系列密室交易和協(xié)商后取得了不同黨派、族裔、職業(yè)人士的支持。這樣，美國國會參議院于6月27日以68∶32票通過2013年全面移民法改革法案。

總體上，這份改革法案是一個“捆綁式銷售”的計劃，盡管有大量增加高技術移民、新創(chuàng)業(yè)移民、客工和農業(yè)移民的計劃，但其爭議卻在于如何平衡邊境安全與解決非法移民的問題。由于1986年移民法改革并未有效設置堵住非法移民的機制，導致了到目前為止高達1170萬的非法移民。民主黨人幾乎一致同意為非法移民提供身份合法化路徑，而不少共和黨人對此持嚴重保留甚至反對態(tài)度。此次移民改革法案的核心便是以加強邊境管理換取非法移民身份合法化，為邊境安全投入巨額資金，包括新增2萬名邊境巡邏執(zhí)法人員，完成700英里的邊境隔離網以及無人機和電子監(jiān)控設備的使用，并要求在以上任務完成之后，才能開啟非法移民成為美國永久居民的程序。

盡管有此重大交換，但這一捆綁式銷售計劃并不為共和黨人所接受。來自阿拉巴馬州的共和黨參議員塞森斯稱，“這個法案將不會保護我們的邊境安全”。來自路易斯安那州的共和黨參議員威特說，這個法案實際上就是“大赦”。在參議院通過該方案當天，眾議院共和黨領導人便發(fā)誓將否決這項由參議院通過的法案，并提出自己版本的移民改革法案。隨著國會休會，移民政策的改革至少要等到2014年才有可能復活。

政治極化下的復活希望

可以認為，2014年內通過奧巴馬移民改革方案的可能性仍是高度成疑的，其關鍵原因在于美國國內政治的極化。換句話說，美國移民法改革事實上是被政治意識形態(tài)斗爭綁架了。

首先，盡管存在共識，但公眾對改革移民法仍存在諸多爭議。自2012年底至2013年11月期間的多次民意調查結果顯示，同樣的人群面對同樣的問題，如果提問方式不同，答案也會不同。例如，針對“你是否同意非法移民成為合法公民”的問題，支持者均超過50%；與此相關的兩個問題，例如“13年過渡期是否過長”以及“4000美元手續(xù)費是否過高”問題，認為時間過長和費用過高的比例都相當高，分別超過60%和40%。但當被問及“是否支持強化邊境安全措施”時，支持者的比例也超過了40%。當然，在不同的政黨內部對于移民法改革的支持度也存在重大差異，高達90%的民主黨人認為應給予非法移民合法身份，但只有59%的共和黨人對此持支持態(tài)度。

其次，與前述相關但更深層次的原因在于美國政治的高度極化。共和黨人和民主黨人在一系列重大問題上存在根本性分歧，包括在移民法改革問題上。盡管尚未出現(xiàn)與奧巴馬對著干的現(xiàn)象，但分裂政府普遍面臨“跛鴨總統(tǒng)”仍是明顯的。此外，奧巴馬在2008年大選的獲勝往往被認為是新保守主義的終結，但事實遠非如此，新保守主義的力量仍然相當強大，這從奧巴馬總統(tǒng)迄今的內政斗爭中可非常明顯地看出。

第三，與前兩點相關的是，美國社會中將移民問題安全化的做法仍相當嚴重。如前所述，美國人既歡迎移民，又害怕移民。一方面是美國的純潔性可能因更多移民而受損，即塞繆爾·亨廷頓所說的“我們是誰”；另一方面則是美國國家利益被外國所挾持，因為移民在與其祖國相關的事務上有興趣、有知識、有能力，其他普通公眾顯然無法與其抗衡。因此，盡管有近50%的美國人認為移民體系存在“重大問題”，但一旦移民法改革進入議事日程，反移民情緒會在短時間內陡然上升9.9%。

當然，面臨美國經濟衰落的嚴峻現(xiàn)實和改革移民法的迫切呼吁，以及此前20余年來的多次努力所培育的共識，奧巴馬總統(tǒng)在其第二任期內通過移民法改革的可能性仍是存在的。如果民主黨人和共和黨人能在2014年中期選舉和2016年大選的壓力下，對奧巴馬總統(tǒng)捆綁式銷售方式做某種改變，那么這種可能性將會明顯增加。

（作者為復旦大學美國研究中心講師，博士）