國(guó)家外匯管理局（下稱(chēng)國(guó)家外管局）近日發(fā)布了《關(guān)于境內(nèi)居民通過(guò)特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2014]37號(hào)， “37號(hào)文”）。

“37號(hào)文”是國(guó)家外管局在其之前已實(shí)施的相關(guān)政策基礎(chǔ)上出臺(tái)的文件，進(jìn)一步完善了境內(nèi)居民通過(guò)特殊目的公司從事境外投融資及返程投資活動(dòng)所涉及的外匯管理制度，應(yīng)更便利于境內(nèi)居民進(jìn)行跨境資本交易。

可以說(shuō)，中國(guó)政府對(duì)于境內(nèi)居民境外投融資并返程投資的管理有一個(gè)從無(wú)到有、從限制到適當(dāng)放開(kāi)納入有效監(jiān)管、再到逐步完善的過(guò)程。事實(shí)上，中國(guó)公民境外投資并返程投資最早應(yīng)該可以追溯到上世紀(jì)80年代。其時(shí)國(guó)門(mén)剛剛打開(kāi)，各級(jí)政府紛紛出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引外資。當(dāng)時(shí)的國(guó)家法律和許多地方政策均賦予外商投資以各種優(yōu)惠待遇，主要有所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠待遇、各種營(yíng)業(yè)稅附加免除、土地使用稅免除、地方留存部分返還等等。廣東等沿海地區(qū)的創(chuàng)業(yè)者得風(fēng)氣之先，為享受外資優(yōu)惠、降低創(chuàng)業(yè)成本，紛紛到香港等地設(shè)立企業(yè)，然后以外資身份返回內(nèi)地投資設(shè)廠。這是最早期的境內(nèi)居民個(gè)人境外投融資返程投資的模式。

上世紀(jì)90年代后期到本世紀(jì)初，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)興起，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及其創(chuàng)始人為了進(jìn)行境外融資和境外上市也基本采取這種模式。最典型的新浪模式也是這種模式的變體。當(dāng)時(shí)國(guó)家法律和政策對(duì)這種境內(nèi)居民境外投融資并返程投資的商業(yè)行為缺乏管理，在境內(nèi)個(gè)人出境投資方面沒(méi)有審批、登記，而對(duì)其再返程投資則按外商投資處理。

國(guó)家發(fā)改委于2004年10月頒布并實(shí)施的《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》規(guī)定，“自然人和其他組織在境外進(jìn)行的投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)，參照本辦法執(zhí)行”，首先試圖將個(gè)人境外投資納入監(jiān)管，但在實(shí)踐中鮮有案例可循。商務(wù)部同年頒布、實(shí)施的兩份文件《關(guān)于境外投資開(kāi)辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的規(guī)定》和《商務(wù)部、國(guó)務(wù)院港澳辦關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于內(nèi)地企業(yè)赴香港、澳門(mén)特別行政區(qū)投資開(kāi)辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的規(guī)定〉的通知》則對(duì)個(gè)人境外投資只字不提，實(shí)踐中也不受理個(gè)人境外投資。

外管局介入

2005年，國(guó)家外管局開(kāi)始對(duì)境內(nèi)個(gè)人境外投資進(jìn)行管理。國(guó)家外管局于2005年1月24日和4月21日分別發(fā)布《國(guó)家外匯管理局關(guān)于完善外資并購(gòu)?fù)鈪R管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2005]11號(hào)文，“11號(hào)文”）和《國(guó)家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)居民個(gè)人境外投資登記及外資并購(gòu)?fù)鈪R登記有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2005]29號(hào)，“29號(hào)文”）。

“11號(hào)文”開(kāi)始將境內(nèi)個(gè)人的境外投資納入監(jiān)管，但管理過(guò)于嚴(yán)厲：

一是個(gè)人境外投資要按照當(dāng)時(shí)生效的適用于企業(yè)法人的《境外投資外匯管理辦法》辦理審批、登記手續(xù)；

二是涉及返程投資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的，要取得外管局核準(zhǔn)；

三是境內(nèi)居民通過(guò)境外企業(yè)并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)所設(shè)立的外商投資企業(yè)的外匯登記申請(qǐng)，要由各地外管局上報(bào)總局批準(zhǔn)。而且各地外管局要對(duì)該類(lèi)企業(yè)的驗(yàn)資詢(xún)證、轉(zhuǎn)股收匯外資外匯登記、股東貸款登記、利潤(rùn)匯出、利潤(rùn)再投資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等情況實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控。

“11號(hào)文”的出臺(tái)與實(shí)施對(duì)個(gè)人境外投資及返程投資構(gòu)成了極大障礙。之后出臺(tái)的“29號(hào)文”對(duì)“11號(hào)文”做了微調(diào)，個(gè)人境外投資及返程投資改由境內(nèi)被并購(gòu)企業(yè)所在地外管局辦理登記，但卻僅僅對(duì)“11號(hào)文”實(shí)施日前已完成外商投資企業(yè)外匯登記的個(gè)人境外投資辦理補(bǔ)登記，相當(dāng)于禁止了“11號(hào)文”實(shí)施日后的個(gè)人境外投資。

因此，“11號(hào)文”和“29號(hào)文”對(duì)境內(nèi)民營(yíng)企業(yè)的海外融資與上市構(gòu)成了極大障礙，在業(yè)界引起廣泛爭(zhēng)議。但“29號(hào)文”首先提出了特殊目的公司的概念。

“75號(hào)文”由來(lái)

國(guó)家外管局應(yīng)該是實(shí)時(shí)關(guān)注著其所出臺(tái)文件對(duì)境內(nèi)民營(yíng)企業(yè)尤其是科技企業(yè)境外融資與上市所可能造成的負(fù)面影響，并且及時(shí)地糾正其不盡合理的規(guī)定，于2005年10月25日發(fā)布了影響深遠(yuǎn)的“75號(hào)文”，即《國(guó)家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)居民通過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2005]75號(hào)）。

“75號(hào)文”廢止了“11號(hào)文”和“29號(hào)文”，構(gòu)建了境內(nèi)居民主要境內(nèi)個(gè)人境外融資及返程投資、支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的基本監(jiān)管框架。

“75號(hào)文”的總體思路是將境內(nèi)個(gè)人的跨境融資納入監(jiān)管，不再是簡(jiǎn)單地限制或禁止，以準(zhǔn)確把握個(gè)人外匯資金的跨境流動(dòng)。通過(guò)這種方式，將境內(nèi)個(gè)人的跨境資金流動(dòng)主要是資金流入管理日常化、規(guī)范化、合法化，有利于降低民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家融資成本和風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)尤其是民營(yíng)高科技企業(yè)的發(fā)展。

“75號(hào)文”主要通過(guò)以下幾個(gè)方面對(duì)境內(nèi)居民通過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資進(jìn)行管理：一是事先登記，即在設(shè)立或控制境外特殊目的公司之前需要辦理境外投資外匯登記手續(xù)；二是境外融資境內(nèi)登記。境外特殊目的公司進(jìn)行境外股權(quán)融資要辦理境外投資外匯登記變更手續(xù)，所融資金按商業(yè)計(jì)劃書(shū)要在境內(nèi)使用的應(yīng)調(diào)回境內(nèi)；三是控制資金外流。境內(nèi)居民按規(guī)定完成境外投資外匯登記及變更手續(xù)后，方可對(duì)特殊目的公司支付利潤(rùn)、紅利、清算、轉(zhuǎn)股及減資所得，由此控制其資金外流。境內(nèi)居民因此在境外取得的外匯收入需要在180日內(nèi)調(diào)回境內(nèi)；四是重大事項(xiàng)登記。特殊目的公司發(fā)生重大資本變更事項(xiàng)的，如增資、減資、股權(quán)置換或轉(zhuǎn)讓、合并分立、對(duì)外擔(dān)保或股權(quán)、債權(quán)投資等，要及時(shí)在外管局辦理變更或備案手續(xù)。

可以說(shuō)，“75號(hào)文”對(duì)特殊目的公司在設(shè)立、變更、資本變化對(duì)外投資、境內(nèi)資金對(duì)外支付等各個(gè)方面均進(jìn)行監(jiān)管，要求對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行及時(shí)的登記或備案；同時(shí)，也要求境內(nèi)居民及時(shí)將其從境外特殊目的公司所取得的外匯收入調(diào)回境內(nèi)。

國(guó)家外管局出臺(tái)“75號(hào)文”之后，就其操作涉及的具體問(wèn)題先后于2005年11月、2007年5月和2011年5月下發(fā)了操作規(guī)程，指導(dǎo)各地外管局的工作。這些規(guī)程細(xì)化了“75號(hào)文”的一些概念和規(guī)定，保證“75號(hào)文”具有操作性。比如，明確申請(qǐng)?jiān)O(shè)立、控制特殊目的公司的主要居民自然人應(yīng)為計(jì)劃境外融資的境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制人；境內(nèi)居民中非中國(guó)公民自然人的身份按稅法的規(guī)定認(rèn)定；申請(qǐng)登記可以在境外特殊目的公司（直至最后一層境外公司）設(shè)立后、返程投資前進(jìn)行；如境外融資設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上特殊目的公司，要一并登記；登記辦理地為境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)或權(quán)益所在地外管局；等等。

規(guī)范投融資

此次外管局發(fā)布的“37號(hào)文”在總結(jié)實(shí)施了近九年的“75號(hào)文”所積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)境內(nèi)居民的跨境投融資及返程投資管理做了進(jìn)一步梳理和規(guī)范。

首先，“37號(hào)文”將管理的范圍從境內(nèi)居民設(shè)立或控制特殊目的公司“在境外進(jìn)行股權(quán)融資”擴(kuò)大為“以投融資為目的”，將境內(nèi)居民通過(guò)設(shè)立特殊目的公司在境外投資納入監(jiān)管。

《外匯管理?xiàng)l例》和《個(gè)人外匯管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則概括性地規(guī)定境內(nèi)個(gè)人可以對(duì)外直接投資，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理，并辦理相應(yīng)的境外投資外匯登記手續(xù)。但目前仍然缺乏具體法律文件對(duì)個(gè)人境外投資進(jìn)行規(guī)范。在國(guó)家有關(guān)個(gè)人境外投資管理規(guī)定缺失的情況下，“37號(hào)文”將境內(nèi)個(gè)人通過(guò)特殊目的公司進(jìn)行境外投資納入監(jiān)管，可能為境內(nèi)個(gè)人開(kāi)展境外直接投資開(kāi)辟了一條通道。

其次，設(shè)立特殊目的公司的資產(chǎn)來(lái)源更加多元化。根據(jù)“37號(hào)文”規(guī)定，境內(nèi)居民可以其合法持有的境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)或權(quán)益設(shè)立特殊目的公司，也可以其合法持有的境外資產(chǎn)或權(quán)益設(shè)立特殊目的公司。外管局于2007年5月出臺(tái)的關(guān)于“75號(hào)文”的操作規(guī)程，即《國(guó)家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)居民通過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯綜發(fā)[2007]106號(hào)）一度允許境內(nèi)居民自然人將境外權(quán)益注入特殊目的公司并返程投資，但其2011年5月出臺(tái)的操作規(guī)程則刪除了這一內(nèi)容。

第三，“37號(hào)文”簡(jiǎn)化了登記手續(xù)、減少了登記事項(xiàng)并縮短了登記時(shí)間。一是秉承了“75號(hào)文”實(shí)踐中形成的，以及之前規(guī)程確立了的境外設(shè)立特殊目的公司申請(qǐng)登記的原則，即可以在特殊目的公司設(shè)立后、注入境內(nèi)外資產(chǎn)或權(quán)益前辦理登記，而且申請(qǐng)文件中不再包含境外融資商業(yè)計(jì)劃書(shū)，僅需要提交書(shū)面申請(qǐng)、身份證明、境內(nèi)企業(yè)決議文件，以及合法持有境內(nèi)外企業(yè)資產(chǎn)或權(quán)益的證明文件。此次“37號(hào)文”明確廢除對(duì)境外融資商業(yè)計(jì)劃書(shū)的要求，有利于減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，還原“設(shè)立”的本色。二是明確僅對(duì)第一層境外特殊目的公司進(jìn)行登記，不再對(duì)其他下設(shè)特殊目的公司登記。三是調(diào)整了需要辦理變更登記的重大事項(xiàng)范圍，不再對(duì)特殊目的公司融資、增資、減資、股權(quán)置換或轉(zhuǎn)讓、對(duì)外擔(dān)保或股權(quán)、債權(quán)投資等事項(xiàng)辦理境外投資外匯登記變更手續(xù)。變更登記事項(xiàng)主要集中在境內(nèi)居民個(gè)人股東一般信息或持股發(fā)生變化方面，同時(shí)也取消了申請(qǐng)辦理變更登記的期限要求。四是縮短了登記辦理時(shí)間。各地外管局之前辦理“75號(hào)文”相關(guān)登記的時(shí)間一般在四周至六周，而“37號(hào)文”所附業(yè)務(wù)操作指引明確規(guī)定辦理的時(shí)間為十個(gè)工作日。

第四，不再?gòu)?qiáng)制要求境外所融資金、境內(nèi)居民從特殊目的公司分配所得收入等調(diào)回境內(nèi)。

第五，允許境內(nèi)居民直接或間接控制的境內(nèi)企業(yè)按規(guī)定向其已登記的特殊目的公司放款、補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金。

國(guó)家外管局自2009年以來(lái)出臺(tái)了一系列規(guī)定，允許境內(nèi)企業(yè)向境外與其具有股權(quán)關(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)進(jìn)行外匯放款。另外，央行于2013年7月出臺(tái)銀發(fā)（2013）168號(hào)文《關(guān)于簡(jiǎn)化跨境人民幣業(yè)務(wù)流程和完善有關(guān)政策的通知》，允許境內(nèi)企業(yè)向具有股權(quán)關(guān)系或同由一家母公司最終控股的境外企業(yè)進(jìn)行人民幣放款。根據(jù)“37號(hào)文”，境內(nèi)居民通過(guò)境外特殊目的公司控制的境內(nèi)企業(yè)可以按照央行和國(guó)家外管局的規(guī)定向其境外關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)行人民幣或外匯放款，支持境外企業(yè)的發(fā)展，開(kāi)辟了境外特殊目的公司境內(nèi)融資的渠道，有利于境外特殊目的公司進(jìn)行進(jìn)一步的跨境投資或跨境并購(gòu)整合。

第六，將非上市特殊目的公司的員工股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃納入外匯登記范圍。外管局之前僅受理境外上市公司的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃涉及的外匯登記。在實(shí)踐中，不少紅籌架構(gòu)的公司都在特殊目的公司層面上制定并部分實(shí)施了員工股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃，但上市前無(wú)法辦理相應(yīng)的外匯登記。這也構(gòu)成這類(lèi)境外企業(yè)在上市時(shí)的一個(gè)不可回避的法律瑕疵。這一次將非上市境外特殊目的公司的員工股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃納入管理范圍，完善了境內(nèi)個(gè)人參與境外公司的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃外匯登記制度，消除了潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)有利于發(fā)揮未上市境外企業(yè)境內(nèi)員工的積極性和創(chuàng)造性。

第七，針對(duì)具體的違規(guī)情形明確了相應(yīng)的處罰措施和法律依據(jù)，不再像“75號(hào)文”那樣只是籠統(tǒng)地規(guī)定按“《外匯管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定”進(jìn)行處罰，監(jiān)管手段更加明了。

“37號(hào)文”缺憾

“37號(hào)文”的出臺(tái)將有利于推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)的跨境投融資、并購(gòu)與上市，但其實(shí)施仍存在一些需要進(jìn)一步厘清的問(wèn)題。

一是和“10號(hào)文”銜接的問(wèn)題。“10號(hào)文”即《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，規(guī)定境內(nèi)公司、企業(yè)或自然人以其在境外合法設(shè)立或控制的公司名義并購(gòu)與其有關(guān)聯(lián)關(guān)系的境內(nèi)公司，即俗稱(chēng)關(guān)聯(lián)并購(gòu)，要報(bào)商務(wù)部審批。實(shí)際操作中，在“10號(hào)文”自2006年8月出臺(tái)以來(lái)，除個(gè)別境外上市公司和中資國(guó)有控股企業(yè)返程并購(gòu)?fù)猓虅?wù)部未批準(zhǔn)一例境內(nèi)個(gè)人及民營(yíng)企業(yè)關(guān)聯(lián)并購(gòu)案例?！?7號(hào)文”規(guī)范的境內(nèi)居民境外投融資及返程投資活動(dòng)中難以避免關(guān)聯(lián)并購(gòu)。因此，“10號(hào)文”和“37號(hào)文”的協(xié)調(diào)是個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。

二是“37號(hào)文”僅對(duì)第一層特殊目的公司進(jìn)行登記，而第一層特殊目的公司一般是境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制人設(shè)立的公司，未來(lái)上市主體一般是第二層公司，而員工股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃實(shí)施也會(huì)落在未來(lái)上市主體層面上。因此，在辦理員工股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃登記時(shí)會(huì)存在目標(biāo)公司沒(méi)有辦理外匯登記，其員工股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃能否登記的問(wèn)題。

三是“37號(hào)文”規(guī)定境內(nèi)居民可以其合法持有的境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)或權(quán)益設(shè)立特殊目的公司，也可以其合法持有的境外資產(chǎn)或權(quán)益設(shè)立特殊目的公司，并辦理相應(yīng)的境外投資外匯登記。

事實(shí)上，如果境內(nèi)居民在辦理該項(xiàng)外匯登記時(shí)如之前已存在境外資產(chǎn)或權(quán)益，該項(xiàng)境外資產(chǎn)或權(quán)益也屬于境外投資，那么該項(xiàng)境外資產(chǎn)或權(quán)益是否需要先辦理境外投資外匯登記或補(bǔ)登記？另外，如果境內(nèi)居民以其境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)或權(quán)益出資設(shè)立境外特殊目的公司，其用以出資的資產(chǎn)或權(quán)益是否需要評(píng)估、如何辦理跨境過(guò)戶(hù)手續(xù)？這些都需要澄清。

作者為中倫律師事務(wù)所合伙人