從2005年針對水稻啟動最低收購價政策算起，中國的政策性農(nóng)產(chǎn)品價格補貼機制，已執(zhí)行了近十年時間。在這期間，除了從2006年起針對小麥啟動最低收購價政策外，國家還從2008年起，陸續(xù)針對大豆、玉米、棉花等農(nóng)產(chǎn)品出臺了不定期的臨時收儲政策。

這些政策可被統(tǒng)稱為托市政策。其基本機制是政府制定價格，通過干預性收購來減少市場上相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的流通量，達到把市場價格支撐在一定水平之上的目標。

托市政策的核心目的之一是為了保護農(nóng)民利益。在過去幾年當中，它起到了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定市場預期、保護和調(diào)動農(nóng)民積極性等政策規(guī)劃的預期目標。在中國目前的農(nóng)業(yè)補貼政策中，可謂是一項效果明顯、作用直接的政策。

而從國際經(jīng)驗來看，目前所有支持補貼農(nóng)業(yè)的國家，包括美、日等在內(nèi)，也均選擇了以其作為初期政策，其效果直接、操作簡便，且由消費者負擔成本，政府初始支出小。

但必須指出的是，托市政策執(zhí)行到最后，政府往往不得不“掏腰包”。這種情況在政策設(shè)計時會被納入考慮，但嚴重性往往難以預估。中國目前之所以要進行目標價格改革試點，就是因為這項政策的負外部性正在變得越來越明顯。

“政策市”積弊

托市政策的目的是設(shè)立市場最低價格，如市場價格接近或高出政府設(shè)定的價格，政策性收購就會退出，把收購還給市場。但問題在于，政府一旦開始收購，最終往往無法退出，因為市場主體的預期已發(fā)生變化。

以玉米市場為例：2003年到2008年這段沒有收儲的時間，現(xiàn)在被稱作“黃金時期”，因為市場上沒有任何政策干預。貿(mào)易商、加工企業(yè)都自由入市收購，各種主體都得以發(fā)育。但一旦執(zhí)行政策性收購的中儲糧公司（下稱“中儲糧”）開始入市，情況就改變了。這些主體發(fā)現(xiàn)，收購糧食會得不償失：其一，自己要承擔保管費，中儲糧收購則由國家支付；其二，中儲糧拋儲時的價格難以確定，如果下跌，會造成自身虧損；其三，成本不確定，自己收糧食要支付各項資金利息。既然已有中儲糧代表國家保管，就沒有必要存糧了。

如此一來，農(nóng)民要賣糧，各市場主體卻不收購，結(jié)果就是中儲糧一家獨大，市場性流通萎縮，政策性流通占據(jù)絕對地位。市場供應依賴于政策性糧源的投放，顛覆了過去以市場化為基礎(chǔ)的流通格局。這一趨勢如延續(xù)下去，會導致糧食市場化改革多年的積累功虧一簣。

而這還只是托市政策的負外部性之一。除此之外，它還會帶來以下問題：

首先，糧食市場“政策化”，國內(nèi)外市場價格倒掛。收購價連年上漲，向市場發(fā)出強烈的托底信號，形成糧價“只漲不跌”預期。以玉米為例，收購價從2008年的1.5元/公斤上漲到了2013年的2.2元/公斤，累計漲幅達49.3%。國內(nèi)外價差日益擴大，使進口的壓力越來越大，走私日益猖獗，市場調(diào)控難度加劇。在國內(nèi)儲備已經(jīng)非常充沛的前提下仍在大量進口，這種畸形的體制亟待改革。

其次，原料價格不斷上升，產(chǎn)品市場又不讓提價，二者之間也形成倒掛，使得加工企業(yè)難以承受。

再次，受原料間比價關(guān)系及進口價格優(yōu)勢等因素影響，玉米、棉花等農(nóng)產(chǎn)品庫存日益增多，因與國內(nèi)銷售市場的差價越來越大，政策性虧損開始大量出現(xiàn)。再加上補貼、收儲費用及利息等一系列成本，財政要承擔托市政策的支出日趨加劇，形成惡性循環(huán)。

第四，糧價只漲不跌，逐漸對農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響。以東北白城為例，農(nóng)民原先種高粱、燕麥也能獲利。但因市場價格波動大，玉米及水稻的比價又高，于是紛紛改種。對于農(nóng)業(yè)資源的過分集中使用，逐漸讓農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)失衡。

第五，農(nóng)民售糧節(jié)奏出現(xiàn)變化。原先的正常銷售變成惜售，最終造成價格波動加大。再加上農(nóng)資成本日益上漲，農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的好處日益萎縮。托市政策的初衷之一原本是為了保護農(nóng)民利益，最終這一目標卻難以實現(xiàn)。

目前來看，上述負外部性正在越來越明顯，負面作用已在接近甚至超過正面作用。政策原先的設(shè)想是讓消費者買一點單，結(jié)果卻變成了財政也要大量買單，這邊成本上升，那邊農(nóng)民的好處又被抵消，說明政策調(diào)整的節(jié)點已然來到。

改革方向選擇

正因如此，從2013年下半年開始，相關(guān)決策部門審時度勢，及時地提出了要改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，完善農(nóng)業(yè)補貼制度的政策目標。實際上，這二者是同一件事情：要完善機制，必須要有替代政策。而其核心，是農(nóng)產(chǎn)品的價格由市場供需決定，改變政策市的現(xiàn)狀。

改革目標有了，但要找到更好的辦法，仍是一件相當復雜的事情。探究這種辦法的核心，是既保護和調(diào)動農(nóng)民的種植積極性，同時又不扭曲市場，讓政策更加有指向性和針對性，負的外部性少一點。綜合來看，要實現(xiàn)上述多重目標，替代性的政策能夠找到。

為尋找這項政策，必須從補貼的源頭說起。中國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀是：土地細碎化、勞動力弱質(zhì)化以及農(nóng)戶兼業(yè)化。此外，隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化過程的不斷推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入高成本階段，意味著其比較優(yōu)勢正在持續(xù)下降。在這樣的情況下，中國如果仍然需要農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，仍然需要保證糧食安全，就必須給予農(nóng)業(yè)和農(nóng)民更多的補貼支持，這是不可回避的。而問題的關(guān)鍵在于，如何支持？

從全世界范圍來看，各個國家對于農(nóng)業(yè)的補貼支持政策可以大致分為兩大類：第一類，價格支持政策（亦即中國正在普遍實施中的托市政策），特點是消費者要買單，讓其來補貼生產(chǎn)者，但最終政府也要大量買單；第二類，補貼支持政策，由納稅人買單。通過財政轉(zhuǎn)移支付完成。

就補貼支持政策來說，也可以被分為兩類：

其一，針對產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施進行的補貼，叫做農(nóng)業(yè)綜合性補貼。這種補貼對市場不會產(chǎn)生扭曲作用，比如水利設(shè)施、教育推廣服務等等，只要財政有錢，補貼多少都不會出現(xiàn)問題。

其二，則是針對生產(chǎn)者即農(nóng)民的補貼。這是目前我們要評估的政策重點。因為要給農(nóng)民補貼，目的是實現(xiàn)相應的政策目標，即希望農(nóng)民作何反應。綜合來看，第一種政策目標是跟生產(chǎn)掛鉤，讓農(nóng)民生產(chǎn)出更多的農(nóng)產(chǎn)品，以此獲得更多的補貼；第二種政策目標則與獲得更多的農(nóng)產(chǎn)品無關(guān)，其主要目的是讓農(nóng)民獲得更多的收入。按照中國目前的國情，這種與產(chǎn)量不掛鉤的補貼難以實現(xiàn)，即使在美國，采用的規(guī)模也相當有限。

綜上所述，為了替代現(xiàn)行的托市政策，我們政策研究的重點，則是要推出一種與生產(chǎn)掛鉤的補貼，它在讓農(nóng)民增加收入的同時，也能夠讓他們生產(chǎn)出更多的農(nóng)產(chǎn)品，以此來實現(xiàn)一箭雙雕的政策目的。

這就是當前目標價格改革的核心。以正在進行改革試點的大豆為例，今年不再按照往年的慣例，定出托市價格后由中儲糧收購了，而是在定出目標價格后，隨行就市，由誰來收購都行。這樣市場銷售價一旦形成，取其平均價格，一旦跟目標價格有差距，政府則將差價補貼給農(nóng)民。補貼的依據(jù)，除了價差之外，還有農(nóng)民的種植面積，以及產(chǎn)量。

一旦實施這項政策之后，原來中儲糧、中儲棉因收儲形成的政策性庫存，不會繼續(xù)增加。這樣一來，既不存在收儲及保管費用，也不用再進行政策性拍賣。而對于農(nóng)民來說，他們種出更好的農(nóng)產(chǎn)品，就可以獲得更高的價格及收益補償。因此，這個政策能夠鼓勵農(nóng)民獲得優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，而不是像以前一樣，全部都是一刀切的價格。

在實施目標價格幾年之后，通過市場調(diào)節(jié)，國內(nèi)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的市場價格可以逐步跟國外價格均衡起來。差價消除了，大量進口的趨勢可以逐步得到緩解。

而這項改革最大的好處，則是不再繼續(xù)扭曲市場，并能夠?qū)Ω鱾€市場主體的預期進行糾正，讓其根據(jù)市場來調(diào)節(jié)自身的行為。農(nóng)民該種多少規(guī)模由自己判斷，什么時候出售也根據(jù)市場行情。加工企業(yè)可以不必害怕拋儲，正常入市收購。這樣既能夠理順農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，又能理順國內(nèi)外價差。

政策審慎拿捏

對于中國來說，目前進行目標價格改革，可謂是一個非常恰當?shù)臅r機。這是因為，其一，糧食已經(jīng)實現(xiàn)十一連增，不必害怕缺乏相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品；其二，各類農(nóng)產(chǎn)品庫存已經(jīng)達到極限，應借機清減庫存。而在今年6月25日的國務院常務會議上，也已經(jīng)明確了用目標價格替代收儲政策的整體改革方向。

目前這項整體改革選擇在棉花、大豆兩個領(lǐng)域內(nèi)先進行試點有其合理性。

從預算角度來說，新政策如要花費更多的財政資金，現(xiàn)階段在相關(guān)部門那里可能會出現(xiàn)缺乏改革動力的局面。

并且，目標價格實施起來相對比較復雜，這也是為什么在當初的政策選擇當中，首先選擇實施價格支持政策的原因。后者相對容易操作，而前者則涉及一系列基礎(chǔ)性條件，必須要將數(shù)據(jù)統(tǒng)計得非常細致。

但中國在仍缺乏基礎(chǔ)的農(nóng)戶種植信息系統(tǒng)的前提下，想要實現(xiàn)這一點并不容易。在進行種植面積統(tǒng)計時，可能農(nóng)民的土地承包證上有個相應的數(shù)字，但這個數(shù)字到底是多是少，事實上現(xiàn)在仍然是一筆糊涂賬。如此一來，如何做到據(jù)實補貼，則成為了目標價格改革的大難題。

因此，在目標價格改革的政策設(shè)計上，就需要進行一系列的規(guī)避，比如包干、衛(wèi)星遙感等。不僅如此，為了讓目標價格改革正常運行，保險補貼、涉農(nóng)銀行貸款等相關(guān)領(lǐng)域，也需要進行一系列的政策安排。

除了上述困難之外，這項政策在改革實施過程當中，至少還將存在以下三重風險：

其一，在中儲糧、中儲棉退出收購之后，市場會出現(xiàn)博弈，各個主體因為害怕拋儲，依然不入市收購。如此一來，相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的價格可能出現(xiàn)狂跌，與政策設(shè)計的目標價格差價極大，造成農(nóng)民恐慌。

其二，假如價格跌到相當程度之后，相關(guān)主體仍然沒有進行收購，出現(xiàn)有價無市甚至無價無市局面，會造成農(nóng)民補貼難以及時獲得；會對農(nóng)民來年的生產(chǎn)預期產(chǎn)生影響，因為他們已經(jīng)很習慣目前的托市收購政策，一旦政策變更，其積極性可能會出現(xiàn)下降。

為了應對這些局面，政策設(shè)計中還可能會在出現(xiàn)無價無市等極端情況時，安排干預性的收購。與托市收購不同，這屬于托底收購。但這也會出現(xiàn)問題，就是從原先財政補貼企業(yè)一家，變成補貼農(nóng)民和企業(yè)兩家。我認為財政部門可能會比較擔心這種情況的出現(xiàn)。

第三，政策在改革過程中可能還會引發(fā)一系列道德風險，比如多報種植面積等。

所以，當下目標價格改革的首要任務，就是要做好試點，以此為政策在水稻、小麥等主糧作物領(lǐng)域內(nèi)推廣積累經(jīng)驗。而在這一過程實施當中，我認為有兩個相關(guān)的政策點需要注意：

其一，在主糧作物領(lǐng)域，可以仍然延續(xù)以往的各項托市政策，但是收購價格不應繼續(xù)提高。政策應對市場收購主體做出許諾，比如三年價格不漲等。通過這種方式，讓定價的一部分主動權(quán)重新回歸市場，也讓農(nóng)民開始逐漸適應由市場來進行價格調(diào)節(jié)，以此作為改革過渡時期的政策安排。

其次，試點一旦成功，目標價格政策準備大面積推廣之時，應在所有主糧作物中一起進行推廣，不要出現(xiàn)差別化政策，否則會給政策操作帶來困難。比如，在水稻作物中實施目標價格改革，而在玉米作物中仍然實施托市收購，如此一來，可能會出現(xiàn)農(nóng)民把整個種植面積都申報成水稻，然后再到托市政策那兒去出售玉米的情況。如果同時推廣，則不會出現(xiàn)這種問題。

此外也需指出：目標價格改革完成之后，仍然不是中國農(nóng)業(yè)補貼體系相關(guān)領(lǐng)域中的最終措施。因為所有的農(nóng)業(yè)政策都是過渡性的，目標價格當然也不例外。這項政策的適用期應到何時為止？中國目前的農(nóng)業(yè)補貼能力還不強，因此政策的核心仍然是保證糧食安全，提高農(nóng)民種糧積極性。但到了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化完成之后，人均GDP已經(jīng)超過發(fā)達國家同期水平，糧食安全已經(jīng)不再是農(nóng)業(yè)補貼的主要目標、農(nóng)民增收成為主要目標之時，政策就應該進行調(diào)整了。

作者為中國糧食經(jīng)濟學會副會長、國務院發(fā)展研究中心研究員，本文由本刊記者焦建采訪整理而成，經(jīng)本人審閱