尹凝瑤

臺(tái)風(fēng)“威馬遜”橫掃海南萬畝良田，罕見暴雨沖潰深圳無數(shù)安防，魯?shù)閿?shù)千村民因地震流離失所……今年以來，臺(tái)風(fēng)、暴雨、地震等自然災(zāi)害連續(xù)侵害我國(guó)從南至北多個(gè)省份，造成巨大損失，我國(guó)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度已是箭在弦上。而國(guó)外很多國(guó)家已經(jīng)在實(shí)踐中逐漸形成了較為完善的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，十分值得借鑒。

美國(guó)：

作為全球最早創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，美國(guó)早在1938年就頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》來應(yīng)對(duì)巨型自然災(zāi)害所帶來的農(nóng)業(yè)損失。當(dāng)時(shí)只對(duì)小麥一種農(nóng)作物投保，保障程度是正常平均產(chǎn)量的50%～70%，保障范圍是“干旱、洪水、冰雹、大風(fēng)、凍災(zāi)、雷電等不可避免災(zāi)害所造成的損失”，保險(xiǎn)賠付方式是小麥實(shí)物或現(xiàn)金。

而后的40余年，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展幾經(jīng)周折，20世紀(jì)80年代，美國(guó)啟動(dòng)“特別災(zāi)害救助計(jì)劃”。1980年，國(guó)會(huì)第12次修訂《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》時(shí)，明確將農(nóng)作物保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障的主要形式，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入快速發(fā)展期。1980～1990年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保作物種類由30種增加到51種，農(nóng)民參與率從9.6%上升至40%，參保面積也從1063萬公頃擴(kuò)充為4000多萬公頃。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，美國(guó)巨災(zāi)事件頻繁發(fā)生，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失不斷增加，對(duì)美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)和再保險(xiǎn)業(yè)的償付能力構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，政府財(cái)力也日顯乏力，很多農(nóng)險(xiǎn)公司因此倒閉。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)開始嘗試新的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償途徑——農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，這不僅在很大程度上緩解了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的缺陷，同時(shí)還為農(nóng)險(xiǎn)公司提供了風(fēng)險(xiǎn)投資平臺(tái)，增加了資金融通渠道。

1994年，國(guó)會(huì)又通過了《聯(lián)邦政府農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，制定“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制”，引入商業(yè)化的運(yùn)作機(jī)制對(duì)臺(tái)風(fēng)、冰雹、雨雪、旱澇等不可抗拒的自然災(zāi)害引起的農(nóng)業(yè)損失進(jìn)行賠償。之后，美國(guó)繼而又制定了“多重風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃”“區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度”等系列方案，用以抵御農(nóng)業(yè)巨型災(zāi)害，構(gòu)建了完整系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系。

美國(guó)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)是政府主導(dǎo)、保險(xiǎn)公司參與的模式，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)承保，政府通過手續(xù)費(fèi)減免和大額度、大范圍的保費(fèi)補(bǔ)貼進(jìn)行扶持。此外，美國(guó)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目通過與政府的價(jià)格支持、支農(nóng)信貸等惠農(nóng)政策相結(jié)合以及開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化而發(fā)展迅猛，具有承保范圍廣、覆蓋程度高、賠償額度大等特點(diǎn)。

澳大利亞：

自然災(zāi)害和動(dòng)植物疫病是澳大利亞潛在的兩大農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。為此，澳大利亞政府有針對(duì)性地制定了三項(xiàng)政策措施，進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)：一是實(shí)施自然災(zāi)害救助及災(zāi)后重建計(jì)劃，針對(duì)自然災(zāi)害引起的巨災(zāi) （旱災(zāi)除外），設(shè)立專項(xiàng)資金，為農(nóng)村社區(qū)和個(gè)體農(nóng)戶提供災(zāi)后援助；二是出臺(tái)國(guó)家干旱管理政策，針對(duì)干旱引起的巨災(zāi)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散；三是推行生物安全伙伴計(jì)劃，針對(duì)動(dòng)植物疫病引起的巨災(zāi)，采取公私合作的方式，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

自然災(zāi)害救助及災(zāi)后重建計(jì)劃包括：叢林大火、地震、洪水、暴雨、風(fēng)暴潮、氣旋、滑坡、海嘯、龍卷風(fēng)、隕擊等，但不包括干旱、霜凍、人類及動(dòng)物疫病等引起的巨災(zāi)。因相關(guān)災(zāi)害事件導(dǎo)致的損失一旦超過24萬澳元，該計(jì)劃就會(huì)自動(dòng)啟動(dòng)。

在該計(jì)劃框架下，災(zāi)害援助共分為A、B、C、D 4 類。A 類援助包括：應(yīng)急食品、衣物、臨時(shí)住所及生活必需品的供給，必備家具的修理及更換，房屋的修繕及重建等，基本與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)。B 類援助是主要針對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)提供的，旨在減少他們的災(zāi)害損失，幫助其盡快恢復(fù)生產(chǎn)。C 類和 D 類援助是經(jīng)聯(lián)邦司法部部長(zhǎng)批準(zhǔn)的重大災(zāi)害援助。其中，C 類援助是針對(duì)受災(zāi)嚴(yán)重的地區(qū)、社區(qū)、行業(yè)提供的一攬子援助，D 類援助是指重大災(zāi)害特別援助，較少啟用。

由于澳大利亞每年的降水量都有很大變化，且各地區(qū)的降水量也存在較大差異，降水成為影響其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最主要因素。為有效應(yīng)對(duì)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府于 1992 年將旱災(zāi)從自然災(zāi)害救助及災(zāi)后重建計(jì)劃中剝離出來，專門出臺(tái)實(shí)施了國(guó)家干旱管理政策。

當(dāng)聯(lián)邦政府認(rèn)為干旱程度達(dá)到異常情況時(shí)，便會(huì)采取國(guó)家干旱管理政策措施。如果聯(lián)邦政府認(rèn)定某地的干旱屬于異常情況，那么就會(huì)向農(nóng)民提供異常情況救濟(jì)金、異常情況利率補(bǔ)貼 ，以及異常情況轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼等援助。

異常情況救濟(jì)金主要用以支付受災(zāi)損失嚴(yán)重的農(nóng)戶的日常生活費(fèi)用，發(fā)放金額相當(dāng)于非農(nóng)行業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)；異常情況利率補(bǔ)貼旨在幫助有長(zhǎng)期發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)走出災(zāi)害損失困境；異常情況轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼旨在幫助災(zāi)后不具生存能力的農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)行。此外，還有一些財(cái)政支持項(xiàng)目，農(nóng)民可以申請(qǐng)。比如，受災(zāi)農(nóng)業(yè)企業(yè)可申請(qǐng)職業(yè)咨詢與規(guī)劃撥款，最高可獲得5500澳元的資助，用以咨詢應(yīng)對(duì)干旱的措施及財(cái)務(wù)規(guī)劃等。

日本：

日本通過長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，研究并建立了一套完整的農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度，在日語中稱之為“農(nóng)業(yè)共濟(jì)”。制度體系包括擬定《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》等法律法規(guī)，建立地方基層、各都道府縣、國(guó)家政府（農(nóng)林水產(chǎn)?。?個(gè)層級(jí)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)體。

3個(gè)層級(jí)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)體分別在基層補(bǔ)償救助、中層保險(xiǎn)調(diào)節(jié)及政府再保險(xiǎn)領(lǐng)域發(fā)揮各自的作用，相互協(xié)同合作形成了完整而有效的保險(xiǎn)補(bǔ)償系統(tǒng)。完善的農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、保持和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、防止農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失和穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮了重要作用。

在日本，由于農(nóng)業(yè)對(duì)自然條件依存度高，且災(zāi)害均為不可抗力且危害大、范圍廣，所以農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度被視作國(guó)家災(zāi)害應(yīng)對(duì)的重要一環(huán)，被要求在全國(guó)所有農(nóng)村地區(qū)實(shí)施。適用于制度的災(zāi)害種類幾乎包含了所有會(huì)對(duì)農(nóng)作物造成危害的類型，比如風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、干旱、寒潮等氣象災(zāi)害，包括地震在內(nèi)的自然災(zāi)害，以及病蟲害、鳥獸害和火災(zāi)等其他災(zāi)害，而對(duì)于家畜死亡、棄置、生病、受傷等均可作為賠償對(duì)象。

同時(shí)，日本的農(nóng)業(yè)災(zāi)害共濟(jì)保費(fèi)有一部分由國(guó)家承擔(dān)，因?yàn)檗r(nóng)作物的受災(zāi)概率要比一般的保險(xiǎn)對(duì)象受損概率高得多（日本水稻一般受災(zāi)概率為8.2%，而一般火災(zāi)的概率為0.046%，僅為其1/180），所以相應(yīng)的，保費(fèi)收入如要覆蓋賠償金，則需比例相當(dāng)高的保費(fèi)，如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)貼，一般的農(nóng)業(yè)從業(yè)者很難加入共濟(jì)保險(xiǎn)。所以為了使日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度能夠持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，并促使更多的農(nóng)業(yè)從業(yè)者加入保險(xiǎn)，國(guó)家會(huì)承擔(dān)保費(fèi)的50%左右（大麥小麥為50～55%，豬為40%，田作物除蠶繭外為55%），切實(shí)減輕農(nóng)業(yè)從業(yè)者負(fù)擔(dān)。此外，在巨災(zāi)發(fā)生后，如果出現(xiàn)全國(guó)性或極其高額的農(nóng)業(yè)賠償申請(qǐng)，國(guó)家將承擔(dān)再保險(xiǎn)的作用，向賠償基金提供資金支持。

在實(shí)際操作中，農(nóng)民向農(nóng)業(yè)共濟(jì)組或地方政府的專門機(jī)構(gòu)上交保費(fèi)，形成共濟(jì)關(guān)系；共濟(jì)組收取了農(nóng)民的保費(fèi)，以一定的比例上交到農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)，形成保險(xiǎn)關(guān)系；農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)再向農(nóng)林水產(chǎn)省下設(shè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專門賬戶（即農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)）上交一定比例的再保險(xiǎn)金，形成再保險(xiǎn)關(guān)系。