余衛(wèi)明

由于我國原有的不動產(chǎn)登記制度帶有濃厚的行政管理色彩，形成了不動產(chǎn)分散登記的格局。而這種分散登記的格局，不可避免地帶來了物權(quán)登記不一致、增加當(dāng)事人的不合理負(fù)擔(dān)、不利于查詢、加重政府財政支出、造成國家稅費流失等諸多問題。為解決不動產(chǎn)分散登記所帶來的一系列問題，建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度就成為必要。

《物權(quán)法》——短暫的歡喜

在法學(xué)界，最早提出建立不動產(chǎn)登記制度是中國社科院法學(xué)研究所的孫憲忠教授。早在上世紀(jì)90年代中期，孫教授就撰寫文章和著作，大力呼吁建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，并就如何建立這一制度提出了自己的若干設(shè)想。此后，法學(xué)界就這一問題展開的研討，并逐步形成共識，認(rèn)識到建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度是建立我國現(xiàn)代物權(quán)制度的一個有機組成部分。

學(xué)者的認(rèn)識和呼吁，要在立法得以體現(xiàn)還需要一個過程。盡管早在上世紀(jì)90年代中期，一些學(xué)者就認(rèn)識到建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的必要性，并就如何建立統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度提出了相應(yīng)的建議，但真正在立法得以體現(xiàn)，還是在2007年通過的《物權(quán)法》中。

在《物權(quán)法》起草的過程中，孫憲忠教授負(fù)責(zé)《物權(quán)法（專家建議稿）》中總則條文的撰寫，他在總則中寫入了建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的內(nèi)容，這也就是后來的《物權(quán)法》第10條第2款。該款規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！?/p>

《物權(quán)法》雖然規(guī)定了建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，但這只是一個原則規(guī)定，并不具可操作性，且有關(guān)部門也沒有制定出實施這一制度的條例或細(xì)則，使得這一制度在《物權(quán)法》實施后的很長一段時間里，事實上處于擱置狀態(tài)，沒有真正的落到實處。建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的呼吁者在經(jīng)歷了短暫的歡喜后，重又陷入失望之中。

七年后的重啟

2013 年3 月14 日，第十二屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》，該《決定》要求加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。這個決定的出臺，意味著我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的正式啟動。

2014 年1 月21 日，中央編辦發(fā)布《關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責(zé)的通知》，通知規(guī)定國土資源部指導(dǎo)監(jiān)督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產(chǎn)登記工作；會同有關(guān)部門起草不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律法規(guī)草案，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，制定不動產(chǎn)權(quán)屬爭議的調(diào)處政策；推進(jìn)不動產(chǎn)登記信息基礎(chǔ)平臺建設(shè)。

2014年3月10日，全國人大代表、國土資源部部長姜大明在兩會上表示，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是落實《物權(quán)法》的要求，國土資源部今年要做好四件事，一是建立部際聯(lián)席會議制度；二是地級市要掛不動產(chǎn)登記局的牌子；三是6月出臺不動產(chǎn)登記條例，啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記；四是建立信息共享的平臺。

至此，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度正式從《物權(quán)法》中的長期靜止?fàn)顟B(tài)，重又回到人們的視野，并引起廣泛關(guān)注。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，涉及到諸多部門的機構(gòu)和人員，同時也有許多技術(shù)性問題需要提前解決，這就有必要通過試點來發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗。2014年3月，南京、寧波、鄭州等城市被確定為我國首批不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點城市。

此外，一些省、市、自治區(qū)也確定本行政區(qū)域內(nèi)的一些市、縣作為本轄區(qū)的試點城市。今年6月初，湖南省啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點工作，確定瀏陽市、澧縣、芷江縣，作為本省首批不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點單位。據(jù)媒體公開報道，湖南省是全國首個明確部署不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點工作的省份。除湖南省之外，浙江方面也表示將在杭州和寧波兩地進(jìn)行試點。此外，云南和海南也透露，將視情況確定一些城市作為試點。

確定試點單位僅是試點的第一步，但由于相關(guān)立法的滯后，以及部門利益沖突的現(xiàn)實存在，使得試點工作困難重重、阻力巨大、難以有效展開。

步履艱難的不動產(chǎn)登記立法

從年初國土資源部高調(diào)推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、確定試點城市，到年中《不動產(chǎn)登記暫行條例》的征求意見的熱鬧，再到下半年的歸于沉寂，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的推進(jìn)可謂是步履艱難。

按照國務(wù)院的要求，《不動產(chǎn)登記條例》應(yīng)于今年6月出臺。但由于各種原因，國土資源部于今年5月調(diào)整立法計劃，《不動產(chǎn)登記條例》由6月底前出臺改為6月底前力爭報出《不動產(chǎn)登記條例》送審稿，年內(nèi)完成立法。但至6月底，國土資源部也未能將《不動產(chǎn)登記條例》送審稿提交?！恫粍赢a(chǎn)登記條例》的出臺時間再次爽約。

7月，國土資源部終于將《不動產(chǎn)登記條例》送審稿提交國務(wù)院.國務(wù)院法制辦公室經(jīng)征求有關(guān)方面的意見，修改形成了《不動產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》共30條。7月30日，國務(wù)院常務(wù)會議討論《條例》征求意見稿，決定向社會公開征求意見。8月15日，《不動產(chǎn)登記暫行條例（征求意見稿）》由國務(wù)院法制辦公布向社會廣泛征求意見。有關(guān)單位和各界人士可以在9月15日前，通過登錄中國政府法制信息網(wǎng)、信函、電子郵件三種方式提出意見。

根據(jù)最新的消息，《不動產(chǎn)登記暫行條例》即將正式頒布。

從《條例》變成《暫行條例》，遠(yuǎn)不只是多了兩個字這么簡單，而是反映出立法者對《條例》的認(rèn)知和《條例》本身的成熟程度。在我國，《條例》是行政法規(guī)的主要表現(xiàn)形式，一般是針對較為成熟的行政規(guī)則進(jìn)行法律表述?！稌盒袟l例》則主要是針對現(xiàn)實急需但又尚不成熟、仍需要實踐檢驗的行政規(guī)則所作的一個帶有臨時性的規(guī)范形式。

可見，在《條例》制定者的眼里，現(xiàn)公布征求意見的《暫行條例（征求意見稿）》，是不成熟且?guī)в信R時性的。這從《暫行條例（征求意見稿）》的條文也可看出，這個征求意見稿只有短短的30個條文，許多規(guī)定語焉不詳。在許多人看來，這一《暫行條例（征求意見稿）》還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的現(xiàn)實需要。

同時，從《條例》到《暫行條例（征求意見稿）》一些條文具體內(nèi)容的變化，也可看出《條例》制定過程中背后的權(quán)力角逐和利益博弈。

還應(yīng)指出的是，不動產(chǎn)登記作為一項重要的民事法律制度，其內(nèi)容已大大超出了行政管理的范疇，由全國人大或其常委會制定法律來加以規(guī)范更為科學(xué)也更具權(quán)威性。當(dāng)然，由于制定行政法規(guī)更為快捷簡便，先制定出行政法規(guī)性質(zhì)的《條例》或《暫行條例》加以試行，待條件成熟時再制定出正式的法律，也不失為一種權(quán)宜之計。

（作者單位：中南大學(xué)法學(xué)院）