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        試點啟示錄

        2014-04-29 00:44:03彭小云
        國土資源導(dǎo)刊 2014年12期
        關(guān)鍵詞:改革

        彭小云

        土地制度改革歷來是社會關(guān)注的焦點,也是各方利益交錯點。

        2013年開始,農(nóng)村土地制度改革再一次受到前所未有的關(guān)注。十八屆三中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議分別作出重要部署,按照“試點先行”原則,積極推進(jìn)農(nóng)地入市等工作。

        最近,在今年12月2日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上,中央更加明確提出,堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線,在試點基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

        改革是最大的紅利。時值2014年年末,梳理一年來湖南國土資源領(lǐng)域諸多改革,“試點”或?qū)⒊蔀槠渲杏绕涫峭恋毓芾碇贫雀母锏年P(guān)鍵詞。

        “新土改”起步確權(quán)先行先試

        以農(nóng)村土地管理制度改革為主的新一輪土地改革被稱為“新土改”。

        2013年11月,十八屆三中全會的《決定》全面闡述了今后相當(dāng)長一段時間內(nèi),農(nóng)村土地改革的政策和基本原則。在嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動搖的前提下,《決定》指出“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”,明確提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。

        隨后,中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央農(nóng)村工作會議在內(nèi)的多個中央級別的會議對農(nóng)村土地管理制度改革作出具體規(guī)劃,要求“試點先行”。

        “新土改”,確權(quán)是第一步。

        通過確權(quán)明晰土地權(quán)利的歸屬,對權(quán)利進(jìn)行長期固化,“農(nóng)地入市”或者說土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、抵押貸款,才有順利進(jìn)行的可能。

        按照“試點先行”原則,湖南在2014年的省委一號文件新聞發(fā)布會上,提出全省將選擇三個試點縣,年內(nèi)全面完成湖南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作,2015年在全省范圍內(nèi)推開確權(quán),2017年全省基本完成確權(quán)工作。

        早在三個試點未選定前,湖南許多縣級官員都在積極走動想爭取試點名額。確權(quán)登記繁瑣費(fèi)力,縣級還得負(fù)擔(dān)部分經(jīng)費(fèi),積極性來自哪里?

        “國務(wù)院要求2017年全面完成這項工作,也就說早搞遲搞都得搞。早搞,拿下試點資格的話,上級撥付的經(jīng)費(fèi)相對有保障,也就說,縣一級能少負(fù)擔(dān)些。”一位一直奔走省里各部門的縣級官員說,還有一個最重要的原因,“早點做完確權(quán)登記,能推動土地流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的開展。這對地方政府也是有好處的。如果土地權(quán)益的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保做得比較成熟了,單是稅收這一項,就是筆不小的財政收入?!?/p>

        這應(yīng)該是縣級政府積極性高漲的動力所在。

        確權(quán)工作的主管部門之一,湖南省委農(nóng)村工作部的副部長鐘正洪說:“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證工作抓好了,整個農(nóng)村土地經(jīng)營制度的改革大局就穩(wěn)定了;這一項改革不抓好,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化就失去了工作的基礎(chǔ)?!?/p>

        目前,桃江、澧縣、新田三個確權(quán)試點縣工作正在穩(wěn)步推進(jìn)中。

        與確權(quán)試點同時進(jìn)行的,是“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”,即俗稱的“農(nóng)地入市”試點探索。

        2014年1月召開的全省國土資源工作會議上,湖南省國土資源廳廳長方先知就定下調(diào)子:“國土資源領(lǐng)域的改革,尤其是土地管理制度改革,影響深遠(yuǎn),事關(guān)重大,涉及的主體和利益關(guān)系十分復(fù)雜。要積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革創(chuàng)新,要按照中央統(tǒng)一部署,有序推進(jìn)?!?/p>

        正是在“積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革”的總基調(diào)之下,今年上半年,資興市和長沙縣被賦予“農(nóng)地入市”試點的權(quán)利。

        資興是欠發(fā)達(dá)地區(qū),但經(jīng)濟(jì)增速較快,市場需求正在蘇醒,先期對“農(nóng)地入市”有一些基礎(chǔ)性探索;而長沙縣地處湖南經(jīng)濟(jì)核心區(qū),集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量大,市場需求度也高?!皟蓚€試點區(qū)所處的大環(huán)境不同,我們希望它們探索出的經(jīng)驗,能分別適應(yīng)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。”湖南省國土資源廳相關(guān)處室一名負(fù)責(zé)人如是解釋。

        現(xiàn)如今,試點形成了針對實際情況的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配草案以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資辦法草案,需要層層上報幾經(jīng)修改,方能形成統(tǒng)一意見;但它們的出現(xiàn),無疑讓湖南集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進(jìn)程明朗化。

        簡政放權(quán)惠民生:土地綜合整治“四自”模式試水

        “村上做這么大的好事,我能做到的一定做到。”

        張丹平,株洲攸縣柏市鎮(zhèn)鳳塔村一個節(jié)儉的農(nóng)村婦女,幾個月前不聲不響掏出五萬元借給村里。

        此時村里正在組織實施省里的農(nóng)村土地整治“四自”模式試點工作,試點的核心是,土地整治讓村民做主。

        這正是湖南土地整治“新政”的背后深意——簡政放權(quán),讓利于民。

        黨的十八屆三中全會決定指出,要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。這對政府與市場關(guān)系作出了進(jìn)一步的科學(xué)定位,更對政府提出新的更高要求。

        簡政放權(quán)作為本屆政府開門“第一件大事”,也是全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”。截止到2014年6月底,國務(wù)院共取消和下放行政審批等事項468項,數(shù)量驚人,而且有不少取消和下放的行政審批事項具有很高的“含金量”,受到了各方面的積極肯定。

        2014年,湖南土地管理制度改革工作,也一直踐行著“該放的事堅決放開,該管的事管住管好”的原則。

        《湖南省農(nóng)村土地整治項目管理辦法》、《湖南省農(nóng)村土地整治“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”試點方案》等土地整治“新政”相繼出臺,明確下放施工招投標(biāo)、相關(guān)中介機(jī)構(gòu)選取、項目驗收三大權(quán)限,省級部門就能騰出更多精力強(qiáng)化監(jiān)管指導(dǎo);首次在全省范圍內(nèi)選取三個村開展“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”試點,即土地整治由村集體自定設(shè)計、自籌資金、自主施工、自我管護(hù)的“四自”模式,把國土資源部門從“費(fèi)力不討好”中拉出來,尊重農(nóng)民意愿,讓農(nóng)民自我做主、自我受益。

        “以前是財政項目立項,由國土部門招標(biāo)確定施工單位,去整理農(nóng)民的土地,有些施工單位操守比較低,監(jiān)管不太到位,導(dǎo)致資金沒有最大限度用到農(nóng)村,項目質(zhì)量出現(xiàn)問題,引發(fā)老百姓的不滿?!淖阅J皆圏c使得這種情況有了根本性的轉(zhuǎn)變。財政先不投資,由農(nóng)民先籌集資金,完工后驗收,驗收合格再補(bǔ)助,村民用自己的錢整理自己的土地,資金就會用到刀刃上?!焙鲜临Y源廳相關(guān)處室一名負(fù)責(zé)人如是解釋。

        湖南土地管理制度的“簡政放權(quán)”早已不局限于土地整治試點工作。

        取消新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)下達(dá)的市級環(huán)節(jié),將計劃直接下達(dá)給縣市。據(jù)測算,用地計劃由省直接下達(dá)到縣市之后,縣市新增建設(shè)用地計劃總量較往年增加幅度在15%以上。一方面增加計劃總量促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,另一方面提高了各地政府對計劃指標(biāo)的可預(yù)期性,各地可以根據(jù)項目的輕重緩急合理安排計劃投放的方向和結(jié)構(gòu),在計劃有限的前提下,還可以形成節(jié)約集約用地的倒逼機(jī)制。

        優(yōu)化用地審批服務(wù)工作。一方面,精簡報批資料,按照“能簡則簡、能合則合、能放則放”的原則,對省級政府批準(zhǔn)的批次用地資料由15項減為11項,圈內(nèi)單個項目由20項減為13項,圈外單獨(dú)選址項目由23項減為15項。對于涉及環(huán)保、林業(yè)、安監(jiān)、商務(wù)等部門及項目主管部門的用地審批項目,采取“并聯(lián)式”審批方式。另一方面,嚴(yán)格限時辦結(jié)。全面推行遠(yuǎn)程報批和電子政務(wù),將用地審核納入全省行政審批效能監(jiān)察范圍,經(jīng)審查受理的建設(shè)用地項目均確保在30個工作日內(nèi)完成審批。用地審批效率得到大幅提高。

        簡政放權(quán),本質(zhì)上就是“革自己的命”,就是打破已有利益格局,重新利益分配。

        這些需要決策者銳意改革的決心,執(zhí)行者善于改革的手段,以及被改革者勇于改革的胸懷。試點的先試先行和率先突破效應(yīng),體現(xiàn)了改革者積極穩(wěn)妥推進(jìn)的良苦用心。

        試出來的困境:不動產(chǎn)登記試點尷尬

        馬克思說過,“一切偉大的歷史事變和人物,第一次是作為悲劇出現(xiàn)的”。

        這意味著,新生事物在成長過程中,必然遭遇困難和失敗。從形式上看,是螺旋式上升或波浪式前進(jìn),方向是前進(jìn)上升的,道路是迂回曲折的,

        試點作為新生事物的一類,也不外乎于此。

        2014年5月19日,湖南省國土資源廳決定在長沙瀏陽、常德澧縣、懷化芷江開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點工作。

        可是時隔兩月多,7月底有關(guān)媒體前往試點之一常德澧縣采訪時發(fā)現(xiàn),“仍無實質(zhì)性進(jìn)展,全省其他試點也沒有最新消息更新”。

        “我們現(xiàn)在也都在等,全國條例沒出來,誰來做、怎么做,都還不確定?!背5率绣⒖h國土資源局總經(jīng)濟(jì)師何俊感覺有點窘迫。

        在家底不清的情況下,澧縣迎來了不動產(chǎn)登記省級試點的契機(jī)??蓹C(jī)會下潛藏著激烈的博弈,省國土資源廳在澧縣的調(diào)研會議中,各個部門產(chǎn)生了分歧?!胺磸椬畲蟮氖欠抗懿块T。目前,澧縣房地產(chǎn)管理局共270人,其中僅有70人有編制,其余200人靠房管局自收自支養(yǎng)活。如果取消了房管局的登記職能,房管部門都沒有了,這200人怎么辦?”何俊說。

        截至2014年11月,最新的一期不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作情況匯報材料顯示,現(xiàn)各試點縣仍然還在組織編制試點工作實施方案,擬定職責(zé)整合、機(jī)構(gòu)組建方案等。

        不僅僅是缺失方向感,不動產(chǎn)職責(zé)整合、信息共享、登記業(yè)務(wù)開展等,每一項工作都涉及群體核心利益,涉及改革深水區(qū),無先例可循。“建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是一項長期而艱巨的任務(wù),但我們在堅持有關(guān)原則的前提下,正在積極主動開展工作,11月份已經(jīng)召開了由陳肇雄常務(wù)副省長主持的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記聯(lián)席會議第一次會議?!焙鲜临Y源廳相關(guān)處室負(fù)責(zé)人介紹說。

        其他試點也有各自的窘迫和無奈。對于“農(nóng)地入市”試點,《土地管理法》當(dāng)前的規(guī)定從法律層面限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn),即便修改法律取消限制,當(dāng)前的“利益格局”沒有打破,新的利益分配機(jī)制沒有建立成熟,農(nóng)地流轉(zhuǎn)不會有大面積推廣的可能。對于土地整治“四自”模式試點來說,村民施工能力不足、資金籌措困難、監(jiān)管和驗收模式尚未確定都是亟需解決的問題。

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