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        關(guān)于我國(guó)地方債問(wèn)題的一些思考

        2014-04-29 15:26:16梅琳
        中國(guó)市場(chǎng) 2014年14期
        關(guān)鍵詞:債券債務(wù)規(guī)模

        [摘要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,日益龐大的地方債問(wèn)題引起了社會(huì)各方面的關(guān)注。本文從底特律的破產(chǎn)引出我國(guó)現(xiàn)階段地方債面臨的重要問(wèn)題,隨后根據(jù)具體問(wèn)題對(duì)我國(guó)地方債未來(lái)的發(fā)展路徑、模式提出了幾點(diǎn)建議對(duì)策。

        [關(guān)鍵詞]地方債;問(wèn)題;建議

        [中圖分類號(hào)]F812[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432(2014)14-0095-02

        2013年12月3日,美國(guó)城市底特律宣布破產(chǎn),作為有著兩百多年歷史的老城,卻成為美國(guó)歷史上又一個(gè)破產(chǎn)的大規(guī)模城市,不得不說(shuō)給我國(guó)逐漸凸顯的地方債問(wèn)題敲響了警鐘。地方債即所謂的地方政府發(fā)行的公債。2009年,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的第一個(gè)由財(cái)政部代理發(fā)行并且列入省級(jí)預(yù)算管理的2000億地方債券發(fā)行,來(lái)緩解大規(guī)模增加政府公共投資的資金困難。2010年和2011年中央每年代理發(fā)行的期限分3年和5年的地方政府債券規(guī)模均為2000億元。2011年,我國(guó)將上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地列入地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)范圍,但是仍由財(cái)政部負(fù)責(zé)四地的政府債券的還本付息。2012年地方政府不僅新增了7年期的地方政府債券還將發(fā)行總額增至2500億元。2013年地方政府債將發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大到了3500億元,其中中央代發(fā)的首批地方債達(dá)422億元。

        1我國(guó)地方債面臨的主要問(wèn)題

        1.1我國(guó)地方債發(fā)行規(guī)模大,增長(zhǎng)速度快

        2008年金融危機(jī)爆發(fā)后,我國(guó)為了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),推出多達(dá)4萬(wàn)億元人民幣的投資計(jì)劃,然而并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果,反而導(dǎo)致地方財(cái)政壓力巨大。為了緩解地方財(cái)政的緊張,地方政府在增加投資,例如政府主導(dǎo)投資或?yàn)榇笮徒ㄔO(shè)項(xiàng)目提供融資擔(dān)保方面不斷加大力度,這就使地方政府的債務(wù)規(guī)模越發(fā)巨大。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)地方債務(wù)自2008年開(kāi)始出現(xiàn)規(guī)模式增長(zhǎng)。其中,2009年地方債務(wù)比上年度增速增加61.92%,總負(fù)債規(guī)模達(dá)到了9萬(wàn)億元。2010年年底,地方負(fù)債規(guī)模飆升至10.7萬(wàn)億元。目前據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),地方債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到25萬(wàn)億元,其中地方隱形債務(wù)約11萬(wàn)億元。地方償債面臨空前的壓力。 由于債務(wù)快速增長(zhǎng),部分地方逐漸浮現(xiàn)出融資平臺(tái)多頭舉債,項(xiàng)目資金管理不規(guī)范、贏利能力較弱等問(wèn)題。

        1.2我國(guó)地方債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

        部分融資平臺(tái)公司因?yàn)樽杂匈Y本金薄弱,缺少營(yíng)利性項(xiàng)目,導(dǎo)致過(guò)度依賴銀行信貸、還款期限過(guò)于集中問(wèn)題,對(duì)地方政府中財(cái)政赤字較高的政府,形成了很大的壓力,很有可能會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)。然而更加嚴(yán)重的問(wèn)題是,我國(guó)的地方債存在嚴(yán)重的信息不透明問(wèn)題,這就嚴(yán)重影響了風(fēng)險(xiǎn)—收益為基礎(chǔ)的市場(chǎng)定價(jià)能力的效率。換句話說(shuō),基本上沒(méi)有確定整體債務(wù)水平的有效途徑,以及明確地方政府和企業(yè)需要償還現(xiàn)金流規(guī)模相關(guān)的尺度,更不用提對(duì)有效的現(xiàn)金流量進(jìn)行分析,因?yàn)楹芏鄷r(shí)候用于判斷和解決有關(guān)問(wèn)題靠的不是明確地規(guī)則,而是一些所謂的“潛規(guī)則”。

        1.3我國(guó)地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)大

        我國(guó)《預(yù)算法》嚴(yán)禁地方政府舉債,地方政府發(fā)行債券籌集資金面臨著《預(yù)算法》的制約,所以地方政府除體制內(nèi)債務(wù)其他大部分都是預(yù)算外的債務(wù)。體制內(nèi)的債務(wù)規(guī)模因?yàn)檩^小所以不存在明顯風(fēng)險(xiǎn)。而預(yù)算外的債務(wù)是指那些為規(guī)避預(yù)算法的規(guī)定,在地方政府融資平臺(tái)上產(chǎn)生的債務(wù),多以企業(yè)債券、中期票據(jù)、銀行貸款等形式存在。由于這些債務(wù)規(guī)模較大,很容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。我國(guó)地方政府投資規(guī)模越來(lái)越大,而地方財(cái)政資金卻嚴(yán)重不足,所以地方政府只能通過(guò)招商引資和發(fā)行債券等辦法來(lái)融資。于是,地方債務(wù)日漸沉重,不少地方政府已開(kāi)始借新債還舊債。根據(jù)中國(guó)國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示,在2012年,地方政府須償還的債務(wù)高達(dá)1.3萬(wàn)億元,預(yù)計(jì)2013年將要償還的債務(wù)總額達(dá)3萬(wàn)億元。而商業(yè)銀行在2012年已經(jīng)將數(shù)額高達(dá)3萬(wàn)億元人民幣的貸款展期,這是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始累積的警報(bào)。

        1.4我國(guó)地方債務(wù)資金使用效率不高

        國(guó)家審計(jì)署通過(guò)對(duì)新增債務(wù)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),部分省、市、縣僅有不到百分之十資金用于中央擴(kuò)大內(nèi)需新增投資項(xiàng)目的配套資金,其中一部分資金是用于已開(kāi)工但由于資金問(wèn)題暫停的項(xiàng)目。換句話說(shuō),借貸主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資,其投資期長(zhǎng),難以在短時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生利潤(rùn)?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)度會(huì)引起產(chǎn)能過(guò)剩,使投資收益遠(yuǎn)低于預(yù)期。許多地方政府利用發(fā)行地方債大肆舉債來(lái)優(yōu)先發(fā)展地方項(xiàng)目,使得新增債務(wù)中沒(méi)有足夠的資金(小于10%)用于中央擴(kuò)大內(nèi)需新增投資項(xiàng)目的配套資金,資金使用效率低。

        2我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題可采取的建議措施

        2.1清理地方隱形債務(wù)

        首先要鼓勵(lì)地方政府全面啟動(dòng)債務(wù)治理工作,以全面摸清各地債務(wù)底數(shù)為目標(biāo),將初期債務(wù)治理的工作重點(diǎn)放在清理上。根據(jù)清理結(jié)果來(lái)制定償債方案,以明確償債的順序、來(lái)源和時(shí)間。債務(wù)的界定暫時(shí)主要以地方政府直接負(fù)債為主。要加大對(duì)地方政府清理歷史陳欠債務(wù)的支持和獎(jiǎng)勵(lì)力度,可借鑒支持“普九”債務(wù)的做法,來(lái)提高地方政府化解歷史陳欠債務(wù)的積極性,形成與完善對(duì)地方政府償債的長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制。每年安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金,加大投入、增加對(duì)地方化債的獎(jiǎng)補(bǔ)。在操作中,要優(yōu)先債務(wù)的化解然后在實(shí)行補(bǔ)助,對(duì)地方確實(shí)已經(jīng)化解的債務(wù)給予補(bǔ)助。在補(bǔ)助中,一是要集中補(bǔ)助中西部地區(qū),再適當(dāng)兼顧東部地區(qū);二是債務(wù)的支持重點(diǎn)要放在公共服務(wù)類債務(wù)上,然后再考慮地方投資形成的債務(wù);三是要依據(jù)地方政府自身的償債時(shí)間表安排償債,對(duì)未在規(guī)定期限內(nèi)安排的債務(wù)不予補(bǔ)助;四是要形成對(duì)省級(jí)政府的追加激勵(lì),不僅要求省級(jí)財(cái)政給予化債相應(yīng)補(bǔ)助,而且要求中央財(cái)政按照省級(jí)償債資金的撥付進(jìn)度執(zhí)行撥付。

        2.2加強(qiáng)對(duì)我國(guó)地方融資平臺(tái)的管理

        規(guī)范地方政府融資渠道、加強(qiáng)監(jiān)管是地方政府的隱性債務(wù)顯性化及降低風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。第一,建立規(guī)范的政府投融資信息披露制度。及時(shí)且有效的信息披露,能保護(hù)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而處于弱勢(shì)的投資者的利益,同時(shí)有利于外部力量對(duì)投融資公司的監(jiān)督和約束,對(duì)規(guī)范發(fā)行主體的行為起到重要作用。第二,嚴(yán)格制定政府投融資債券發(fā)行的總體計(jì)劃。應(yīng)該建立自上而下的發(fā)行計(jì)劃,控制投融資債券的總體規(guī)模。根據(jù)各地的地方政府財(cái)政實(shí)力,考核各地方政府的綜合負(fù)債情況及其結(jié)構(gòu),以及投融資公司已經(jīng)發(fā)行還未到期的債務(wù)規(guī)模,制定各地投融資公司的發(fā)債計(jì)劃。第三,合理確定政府債務(wù)信用提升的途徑。應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)法律法規(guī),在釆取注資等方式時(shí),嚴(yán)格遵循法律程序,注入的資產(chǎn)也應(yīng)當(dāng)有專門(mén)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估,然后合理作價(jià)注資。另外,也可考慮成立專門(mén)的債券擔(dān)保公司對(duì)城投債進(jìn)行擔(dān)保。

        2.3控制地方債券的發(fā)行規(guī)模,優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

        地方政府通過(guò)舉債來(lái)追求政績(jī)的行為不僅會(huì)與中央的財(cái)政政策和貨幣政策相違背,還可能會(huì)導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)等狀況影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展,這明顯是弊大于利的,所以最重要的還是要控制好發(fā)債規(guī)模和優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。因此,地方政府進(jìn)行籌資時(shí)要根據(jù)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的特點(diǎn),例如,對(duì)于長(zhǎng)期大型工程設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行長(zhǎng)期債券,以避免項(xiàng)目后期資金不足的問(wèn)題,對(duì)于一些中短期的建設(shè)項(xiàng)目,可以發(fā)行期限較短的債券進(jìn)行籌資,從而節(jié)約籌資成本。在債務(wù)結(jié)構(gòu)上,應(yīng)該保證地方政府的借債率是合理并且安全的,避免依靠舉借新債還舊債的循環(huán)局面。

        2.4建立健全我國(guó)地方債相關(guān)的法律保障體系

        首先,要修改我國(guó)《預(yù)算法》及其他相關(guān)法律,賦予地方政府債券合法性。其次,制定《地方政府債券法》對(duì)地方政府債券的發(fā)行主體資格、籌集資金用途、發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、發(fā)行利率、債券期限等做出明確且詳細(xì)的規(guī)定,使地方政府債券在各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依。最后,制定包括政府公債投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法律法規(guī),對(duì)我國(guó)地方政府債券實(shí)行法制化、科學(xué)化管理。

        2.5加快地方政府職能轉(zhuǎn)變,完善政府對(duì)地方債務(wù)的管理首先,要解決地方政府舉債投資問(wèn)題最根本的是要轉(zhuǎn)變政府職能。在我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期,政府不但要充分發(fā)揮好宏觀調(diào)控等基本職能,更要突出和加強(qiáng)其社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能,來(lái)改變以GDP為考核中心的政績(jī)考核機(jī)制。并且要加快公共收入制度的改革,扶植地方政府的穩(wěn)定稅源。要以公共收入制度改革為起點(diǎn),配合推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,削弱地方政府為追求產(chǎn)值的而產(chǎn)生的扭曲式激勵(lì)機(jī)制。其次,可以通過(guò)設(shè)立專門(mén)的相對(duì)獨(dú)立的地方政府債券管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)市政債券發(fā)行的規(guī)模與發(fā)行進(jìn)度,搜集與市政債券政策有關(guān)的市場(chǎng)信息,對(duì)債券的發(fā)行組織實(shí)施必要的信譽(yù)評(píng)級(jí)并適時(shí)公布。審計(jì)署及派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督,檢查地方政府各部門(mén)的會(huì)計(jì)賬目。中國(guó)人民銀行和中國(guó)證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管市政債券流通市場(chǎng),審批債券自營(yíng)商資格并界定其參與權(quán)限,建立信息披露制度,組織招標(biāo)拍賣(mài)和承銷包銷等。地方人大享有對(duì)市政債券發(fā)行規(guī)模、還本付息等的審查批準(zhǔn)權(quán)。完善對(duì)我國(guó)地方政府債券融資模式和制度的監(jiān)督權(quán),控制地方政府短期行為和濫發(fā)公債。同時(shí),要建立起相關(guān)的問(wèn)責(zé)機(jī)制,確保地方債的發(fā)行規(guī)模符合地方政府現(xiàn)實(shí)的債務(wù)需求和償債能力。

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        [作者簡(jiǎn)介]梅琳(1989—),女,現(xiàn)就讀于江西財(cái)經(jīng)大學(xué),財(cái)稅與公共管理學(xué)院財(cái)政學(xué)碩士研究生二年級(jí)。研究方向:稅收定量分析。

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