8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改預(yù)算法的決定。

盡管1994年制定的預(yù)算法早已在諸多方面不適應(yīng)甚至阻礙改革進(jìn)程，但自1997年提出修法動議以來，直到2011年才拿出一審稿，如今通過的則是四審稿——有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法，修訂著實(shí)困難。

再談陽光財政

三屆人大，四次審議，預(yù)算法完成首次大修，將從2015年1月1日起施行。從立法宗旨看，全國人大財經(jīng)委副主任尹中卿認(rèn)為，以前的預(yù)算法是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律。

最引人關(guān)注的，莫過于所有的財政收入都要納入預(yù)算，預(yù)算之外不得存在臺面下收入支出。財政部長樓繼偉在新聞發(fā)布會上表示：現(xiàn)在預(yù)算法做了一些約束，最重要的約束就是預(yù)算必須完整，然后必須公開。除涉密信息之外，原則上都要公開。

地方不再有未納入預(yù)算賬戶的錢袋子，各部門不得私設(shè)小金庫，國家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象，有望得到一定程度的扼制。

由于分稅制后中央與地方財政激烈博弈，為彌補(bǔ)地方財政收入不足，發(fā)展出地方龐大的土地財政體系，去年結(jié)算收入高達(dá)3.9萬億元，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤表示：根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓價款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長了超30倍，總額累計達(dá)19.4多萬億元。如此重要的收入?yún)s管理粗放，使用不清。還沒提大大小小的關(guān)聯(lián)企業(yè)，拖車廠、培訓(xùn)中心、賓館等等，同樣還有那些養(yǎng)活編制外人員的罰沒款等，數(shù)量比不上土地出讓金，性質(zhì)卻更惡劣。

2012年后，財政部取消了預(yù)算外這個概念，土地出讓金應(yīng)該按照制度規(guī)定是納入政府基金預(yù)算，但基金預(yù)算同樣模糊，甚至到目前為止整體預(yù)算、結(jié)算按照大類公布，一些兩會代表委員抱怨看預(yù)算表如看天書。連人大代表這樣的權(quán)力代表者都無法細(xì)分究竟，也就談不上人大監(jiān)管，地方主管大員一支筆，大筆資金就進(jìn)入了某些領(lǐng)域，土地領(lǐng)域與交通領(lǐng)域?qū)儆诟瘮「甙l(fā)區(qū)，從側(cè)面印證這一領(lǐng)域糊涂賬害人不淺。

地方政府需要獲得與責(zé)任相匹配的財權(quán)，前提是要建立公共、細(xì)致的預(yù)算，什么時候內(nèi)地的預(yù)算與香港特區(qū)政府的預(yù)算一樣，細(xì)化到各項(xiàng)項(xiàng)目，讓公眾一看就懂，就是現(xiàn)代財政體制的開端。

部門小金庫將失去土壤養(yǎng)分。如果說土地財政還有地方建設(shè)需要作為擋箭牌，部門小金庫則有百害而無一利，讓政府部門成為逐利單位，讓社會公共服務(wù)淪落成為尋租交易。

舉債權(quán)與預(yù)算審查

對于地方政府債務(wù)管理，修改后的預(yù)算法明確規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措，并規(guī)定資金用途只能用于公益性資本支出。

規(guī)范地方政府債務(wù)是預(yù)算法修正的又一項(xiàng)重要內(nèi)容，在全國人大常委會辦公廳新聞發(fā)布會上，財政部部長樓繼偉對此從三方面進(jìn)行了解釋：

第一，建立通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機(jī)制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決怎么借的問題。

第二，對地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理；既要接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問題。

第三，理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問題。

樓繼偉表示，地方融資平臺中有一些實(shí)際上是政府通過企業(yè)舉債，要和政府的債務(wù)分開。屬于企業(yè)的債務(wù)，政府如果需要支持，就給予明確的支持，比如補(bǔ)貼或者PPP模式；屬于政府的債務(wù)，完全公益或既是公益且現(xiàn)金流不足的債務(wù)，就轉(zhuǎn)成政府的債務(wù)，納入預(yù)算管理。對債務(wù)要分清責(zé)任，給社會以正確的信號。

修改后的預(yù)算法規(guī)定，要建立以責(zé)權(quán)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告制度，政府的資產(chǎn)負(fù)債表要向社會公開，也要引入地方政府債券評級。

同時，修改后的預(yù)算法從四個方面加強(qiáng)了人大對預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定：首先，要求報人大審批的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化；其次，完善預(yù)算的初步審查制度；第三，完善了人大進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。第四，為強(qiáng)化基層人大的預(yù)算審查工作，充分發(fā)揮人大代表的作用，增加規(guī)定，縣、鄉(xiāng)級人大在正式審查預(yù)算草案前應(yīng)當(dāng)采用多種形式組織基層人大代表聽取選民和社會各界的意見。

進(jìn)步是明顯的，比如修法第一條就提出了“規(guī)范政府收支行為”的宗旨；但是，對修法也不宜抱有太多不切實(shí)際的期待，畢竟這只是一部改革過程中的法律，對政府預(yù)算的全面規(guī)范不太可能一步到位——在有所突破地指出要規(guī)范政府權(quán)力后，具體條文中并沒有呈現(xiàn)如何落實(shí)。

不過，通過授權(quán)的方式，這部綱領(lǐng)性色彩強(qiáng)烈的預(yù)算法仍為政府部門留下很多的規(guī)則制定空間，這也意味著政府將在預(yù)算法細(xì)化過程中獲得更多主動權(quán)。修法無處不體現(xiàn)出人大與政府、政府與民眾、中央與地方的錯綜關(guān)系，這些根本性問題仍有賴改革的全面深化。

王慕樂根據(jù)財新網(wǎng)、和訊網(wǎng)、《第一財經(jīng)日報》等綜合編輯。