[摘要]我國(guó)大陸地區(qū)數(shù)萬(wàn)公里的陸地邊疆的治理繞不開民族區(qū)域自治。在國(guó)家建制及民族理論上，中國(guó)共產(chǎn)黨歷經(jīng)了從“民族自決”到“民族自決”與“民族自治”混用，再到“民族自治”，最后確定“民族區(qū)域自治”的過程。然而，民族區(qū)域自治在實(shí)踐過程中遇到了一系列問題，如“自治權(quán)利”有哪些內(nèi)容，該如何行使等。盡管如此，民族區(qū)域自治已確定是“國(guó)家的基本政治制度”，邊疆治理必須在此框架上開展。我國(guó)各邊疆地區(qū)存在種種差異、發(fā)展不平衡，但邊疆治理需要統(tǒng)一，應(yīng)避免差別。民族自治區(qū)的“自治權(quán)利”的實(shí)現(xiàn)不能簡(jiǎn)化為“機(jī)關(guān)民族化”及“黨員民族化”，畢竟?jié)h族與少數(shù)民族是相互依存的。邊疆治理需積極地、變通地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，縮小甚至消除差距，化邊區(qū)為內(nèi)地，邊疆才能長(zhǎng)治久安。

[關(guān)鍵詞]民族區(qū)域自治；邊疆治理；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：C915 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2014）03-0027-06

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“川滇藏區(qū)民主改革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11BDJ001）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：秦和平（1952-），男，西南民族大學(xué)西南民族研究院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：民族史。四川 成都610041

關(guān)于邊疆事務(wù)及邊疆治理理論中，最重要的是制度建設(shè)，從制度建構(gòu)或制度管理上著手，方能長(zhǎng)治久安。制度決定措施，措施涉及治理，治理確保穩(wěn)定。目前，我國(guó)的絕大部分陸地邊疆是民族自治區(qū)、自治州或自治縣，因而我國(guó)邊疆地區(qū)的治理及相關(guān)理論設(shè)計(jì)必須正視民族區(qū)域自治制度，在這制度之下做足“文章”。

此外，邊疆治理也有歷史的承襲性，鑒往以知來，故在闡述制度建設(shè)之前，還得先從清代及民國(guó)政府的邊疆治理說起。

一、清季、民國(guó)邊疆地區(qū)治理概況

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以前，除與俄國(guó)訂立《尼布楚條約》劃定外興安嶺等地的邊界線外，清政府與其他鄰國(guó)的陸地邊疆多以傳統(tǒng)習(xí)慣邊界線來確定。由于沒有國(guó)際條約的確認(rèn)，習(xí)慣邊界線往往因國(guó)力的強(qiáng)弱呈現(xiàn)或“張”或“縮”的現(xiàn)象，變化不定。

近代以來，殖民國(guó)家窺視中國(guó)邊疆。俄國(guó)依仗強(qiáng)勢(shì)，強(qiáng)迫清政府訂立《愛琿條約》、《中俄北京條約》等，攫取原傳統(tǒng)邊界線內(nèi)側(cè)我國(guó)的大量土地。19世紀(jì)后期，清政府先后與英、法等國(guó)訂立約章，用條約形式劃分了陸地邊界線①，希望有條約約束，能避免國(guó)土被侵噬。不過，當(dāng)時(shí)即使訂立了國(guó)際條約，確定了邊界線，但列強(qiáng)仍玩弄各種花招，侵噬不已。如1897年2月，英國(guó)藉口1895年6月中法兩國(guó)《續(xù)議界務(wù)專條附章》中涉及所謂“江洪”的劃分問題②，強(qiáng)迫清政府訂立《續(xù)議緬甸條約附款》，改變了已議結(jié)滇緬部分邊界的走向，將已經(jīng)劃定是中國(guó)土地的“科干”（今緬甸果敢地區(qū)）歸入了緬甸殖民地③。

在強(qiáng)敵環(huán)視、侵噬不已的情部下，改革傳統(tǒng)的治理方式，實(shí)施直接統(tǒng)治，防止侵略，勢(shì)在必行。19世紀(jì)末，清政府先后改變了臺(tái)灣、西北及東北等地的管理體制，建立行省，任命臺(tái)灣、新疆巡撫和東三省總督；在西藏亞東開關(guān)設(shè)埠，特設(shè)靖西廳，隸屬四川省管理，該廳同知由四川總督揀任。20世紀(jì)初，朝廷支持川滇邊務(wù)大臣趙爾豐在川邊地區(qū)（今四川甘孜及西藏昌都等地）、駐藏大臣聯(lián)豫在西藏地區(qū)、駐庫(kù)倫大臣三多在外蒙古地區(qū)（烏里雅蘇臺(tái)）開展“新政”，增派軍隊(duì)，加強(qiáng)力量，改土歸流，擬建行?。ㄈ缥骺凳。?，并改造基層社會(huì)，借向民眾宣傳“大皇帝”、朝廷等國(guó)家觀念，形成并強(qiáng)化認(rèn)同意識(shí)，從制度上維護(hù)統(tǒng)一。

然而，當(dāng)這些措施尚在實(shí)施時(shí)，辛亥革命突然爆發(fā)，清朝被推翻，代之而起的是民國(guó)政府及國(guó)民政府。新興政權(quán)雖然制定了相關(guān)法律，政府領(lǐng)導(dǎo)人也強(qiáng)調(diào)國(guó)家的統(tǒng)一，并在《臨時(shí)約法》中規(guī)定：“中華民國(guó)領(lǐng)土，為二十二行省，內(nèi)外蒙古、西藏、青海?！薄吨腥A民國(guó)憲法》也強(qiáng)調(diào)：“中華民國(guó)領(lǐng)土，依其固有之疆域，非經(jīng)國(guó)民大會(huì)之決議，不得變更之?！逼溟g，國(guó)民政府還在青海、寧夏等地建立行省，實(shí)施直接統(tǒng)治；在部分邊區(qū)設(shè)立過渡型政區(qū)，建立設(shè)治局或政治指導(dǎo)區(qū)，替代土司頭人，從建立健全政治制度入手，保證對(duì)邊疆地區(qū)的控制。

受環(huán)境的影響加上制度孱弱，社會(huì)局勢(shì)尚待穩(wěn)定、政府力量尚需加強(qiáng)，制度建設(shè)有待完善，北洋政府及國(guó)民政府對(duì)邊地的控制有些力不從心，更談不上治理。在他國(guó)的策動(dòng)或慫恿下，個(gè)別邊地或公開“獨(dú)立”（如外蒙古），或并入他國(guó)（如唐努烏梁海、科布多等地），國(guó)土日削，邊地危機(jī)嚴(yán)重。

1949年10月，中華人民共和國(guó)建立，人民解放軍進(jìn)駐各邊疆地區(qū)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)土的占領(lǐng)，粉碎了列強(qiáng)圖謀蠶食鯨吞的妄想。

當(dāng)然，我們也清楚看到，目前我國(guó)大陸地區(qū)，從遼寧鴨綠江口起到廣西北倫河口止，逶迤數(shù)萬(wàn)公里的陸地邊疆地區(qū)，基本是各少數(shù)民族的自治區(qū)、自治州或自治縣④。這樣的地理現(xiàn)狀使得我們?cè)谒伎籍?dāng)前中國(guó)邊疆地區(qū)的治理及相關(guān)理論時(shí)，都繞不開民族區(qū)域自治。為此我們先從民族區(qū)域自治制度的建立及發(fā)展談起。

二、民族區(qū)域自治與邊疆地區(qū)的關(guān)系

（一）民族區(qū)域自治的由來

在國(guó)家建制及民族理論上，中國(guó)共產(chǎn)黨歷經(jīng)了從“民族自決”到“民族自決”與“民族自治”混用，再到“民族自治”，最后確定了“民族區(qū)域自治”的過程。

1949年9月底，第一屆一次中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體代表審議并通過《共同綱領(lǐng)》，該綱領(lǐng)起到臨時(shí)憲法的作用，指引新中國(guó)的政治建設(shè)及各項(xiàng)重要工作的開展。對(duì)我國(guó)的民族地區(qū)，《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各民族自治機(jī)構(gòu)?！?于是，“民族的區(qū)域自治”（簡(jiǎn)稱“民族區(qū)域自治”）成為了新中國(guó)的政治制度之一。

需要說明的是，最初民族區(qū)域自治的建設(shè)主要針對(duì)邊疆地區(qū)，如1947年中共創(chuàng)建內(nèi)蒙古自治區(qū)；1950年毛澤東對(duì)解放西藏工作規(guī)定兩個(gè)原則：區(qū)域自治、不吃地方。之所以要求“區(qū)域自治”，一方面是遵照《共同綱領(lǐng)》相關(guān)規(guī)定，另一方面亦是從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，依據(jù)歷史慣例和中央政府統(tǒng)治方式的選擇。

1951年2月初，政務(wù)院會(huì)議指令各大行政區(qū)軍政委員會(huì)，要指導(dǎo)各地政府認(rèn)真推行民族區(qū)域自治及民族民主聯(lián)合政府的政策和制度[1]（P1348）。接著，中央政治局會(huì)議決定，“認(rèn)真在各少數(shù)民族中進(jìn)行工作，推行區(qū)域自治和訓(xùn)練少數(shù)民族自己的干部是兩項(xiàng)中心工作”[2]（P43）。這表明制度建設(shè)提上了民族地區(qū)的工作日程。

民族區(qū)域自治的創(chuàng)立，有歷史的繼承性，是中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族理論及民族政策的具體落實(shí)。同時(shí)，民族區(qū)域自治更有時(shí)代的發(fā)展性，它“是民族自治與區(qū)域自治的正確結(jié)合，是經(jīng)濟(jì)因素與政治因素的正確結(jié)合，不僅使聚居的民族能夠享受到自治權(quán)利，而且使雜居的民族也能夠享受到自治權(quán)利”[3]（P372-373）。周恩來總理對(duì)此積極闡述，認(rèn)為“這樣的制度是史無前例的創(chuàng)舉”，指出這“自治”中包括民族自治及區(qū)域自治，是兩者的結(jié)合。然而，民族自治區(qū)域的“自治權(quán)利”有哪些內(nèi)容，該如何行使呢？

（二）民族區(qū)域自治的“問題”

首先，對(duì)自治及自治權(quán)利的認(rèn)識(shí)。從20世紀(jì)50年代初起，個(gè)別民族上層人士甚至一些民族干部認(rèn)為民族聚居地就是該民族的地區(qū)，共產(chǎn)黨雖然實(shí)行了民族區(qū)域自治，規(guī)定了“自治權(quán)利”，但他們當(dāng)家做不了主，“自治權(quán)利”是空的。如1956年7月，在中央政治局會(huì)議研究甘孜藏區(qū)、涼山彝區(qū)民主改革時(shí)，李維漢曾反映“民族自治地方的自治權(quán)利，有名無實(shí)或者名多實(shí)少，不能做主”[4]（P70）。其后，在一些重要場(chǎng)合，少數(shù)干部及上層人士也不同程度地提出類似要求⑤。因而，“自治權(quán)利”的范圍多大、有多少，如何行使，長(zhǎng)期以來是民族自治地方的要求之一。

其次，受條件的限制或認(rèn)識(shí)的不足，部分民族自治區(qū)從建立之初起，并沒有完全按照《共同綱領(lǐng)》中在少數(shù)民族的聚居區(qū)實(shí)行區(qū)域自治的這項(xiàng)限定。僅就自治區(qū)來說，除西藏地區(qū)、新疆地區(qū)外，內(nèi)蒙古、廣西及寧夏三個(gè)自治區(qū)中的少數(shù)民族（蒙古族、壯族、回族）比例不高，前者約20%，后兩者均約30%⑥，均沒有達(dá)到少數(shù)民族聚居區(qū)的人口比例。甚至有部分自治地方，當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族只占總?cè)丝诘?0%多。顯然，這些自治區(qū)少數(shù)民族比例與《共同綱領(lǐng)》要求聚居區(qū)的“聚居”規(guī)定未吻合。就是說，若按《共同綱領(lǐng)》規(guī)定來衡量，這些民族雜居區(qū)不能稱為少數(shù)民族的聚居區(qū)，它們作為民族自治區(qū)、自治州或自治縣，“名”、“實(shí)”如何做到相符？而且，隨著人口遷徙、勞動(dòng)力的流動(dòng)，個(gè)別自治地方的少數(shù)民族人口越來越少，被東部或大城市“稀釋”，并在這些地方的某些地點(diǎn)出現(xiàn)少數(shù)民族人口聚居的群落。如果按照《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，在少數(shù)民族聚居的地方，要實(shí)行區(qū)域自治，那么，如何對(duì)待這些新的民族聚居地區(qū)呢？

再次，《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》（1952年）規(guī)定自治區(qū)內(nèi)的各民族都享有平等權(quán)利，承認(rèn)平等，但也要求“自治區(qū)的人民政府機(jī)關(guān)，應(yīng)以實(shí)行區(qū)域自治的民族人員為主要成分組成之”⑦。就是說，在機(jī)關(guān)干部中，少數(shù)民族主要是實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族要占大多數(shù)，并擔(dān)任主要的領(lǐng)導(dǎo)。其實(shí)，如果該地區(qū)的“實(shí)行區(qū)域自治的民族”（以下簡(jiǎn)稱“自治民族”）占了區(qū)內(nèi)人口的大多數(shù)，政權(quán)建設(shè)、干部配置等則不成問題；反之，就變成了人口“少數(shù)”的民族來領(lǐng)導(dǎo)人口“多數(shù)”的民族?！吧佟惫芾怼岸唷?，這恐怕有問題，尤其是在邊疆民族地區(qū)。

當(dāng)時(shí)，黨中央已認(rèn)識(shí)到這些“問題”，前述周恩來總理強(qiáng)調(diào)我國(guó)的民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合、是經(jīng)濟(jì)因素與政治因素的結(jié)合等指示即是對(duì)某些“問題”的回應(yīng)。即“民族的區(qū)域自治”是區(qū)域自治，“民族”只是定語(yǔ)。因中國(guó)社會(huì)構(gòu)成，我國(guó)少數(shù)民族分布情況是大雜居、小聚居，交錯(cuò)雜居，因而民族自治區(qū)不是某個(gè)民族的地區(qū)，是眾多民族（少數(shù)民族和漢族）共同生活生產(chǎn)的區(qū)域，不能限定于某個(gè)特定的少數(shù)民族，區(qū)域要與民族相結(jié)合，包括生活在該區(qū)域的所有民族。

（三）民族區(qū)域自治的發(fā)展

如前文所述，民族區(qū)域自治載于《共同綱領(lǐng)》，成為國(guó)家的法定政策，“為中華人民共和國(guó)各民族現(xiàn)階段團(tuán)結(jié)奮斗的總道路，各民族自治區(qū)人民管理本民族內(nèi)部事務(wù)，須遵循此總道路前進(jìn)”。之后，中央政治局及政務(wù)院均將民族區(qū)域自治列為民族工作之一，抓緊抓好。

1952年2月，政務(wù)院審議并通過《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，8月中央政府委員會(huì)批準(zhǔn)付諸實(shí)施，以指導(dǎo)民族區(qū)域自治的建設(shè)工作。該綱要從法規(guī)的角度強(qiáng)調(diào)各民族自治區(qū)是中國(guó)領(lǐng)土不可分割的一部分，各自治區(qū)政府是中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政權(quán)，并接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)。該綱要對(duì)“自治權(quán)利”作出了明確的規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、文化教育及文字等方面上有特別的要求，要求“各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)須保障自治區(qū)內(nèi)的各民族都享有民族平等權(quán)利”，保證自治區(qū)內(nèi)的一切人民均享有《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的各種權(quán)利等。但該綱要?jiǎng)t規(guī)定政府機(jī)關(guān)要以“自治民族”人員為主要成分組成。

其后，受多次政治運(yùn)動(dòng)的干擾，《民族區(qū)域自治綱要》沒有得到全面貫徹。1981年8月，針對(duì)新疆個(gè)別地區(qū)發(fā)生騷亂、破壞穩(wěn)定、影響團(tuán)結(jié)，甚至極個(gè)別干部中出現(xiàn)消極甚至分裂言論，鄧小平在新疆考察期間，指出：

新疆的根本性問題是搞共和國(guó)還是搞自治區(qū)的問題，要把我國(guó)實(shí)行的民族區(qū)域自治制度用法律形式規(guī)定下來，要從法律上解決這個(gè)問題，要有民族區(qū)域自治法。⑧

應(yīng)指出的是，鄧小平的這項(xiàng)指示不僅是針對(duì)新疆自治區(qū)的“問題”，而是泛指全國(guó)邊疆民族地區(qū)，他建議以立法形式，法律保障，用制度建設(shè)來維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、確保民族團(tuán)結(jié)。

根據(jù)鄧小平的指示，中央決定進(jìn)行民族自治區(qū)的制度建設(shè)。1982年11月，五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)憲法》進(jìn)行修改或補(bǔ)充，民族區(qū)域自治是其中的重要內(nèi)容之一。根據(jù)憲法等的規(guī)定，1984年5月第六屆二次全國(guó)人大會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》。該法律確定民族區(qū)域自治是“國(guó)家的一項(xiàng)重要政治制度”，屬于我國(guó)政治體制的一部分，不可輕易改變；規(guī)定自治區(qū)、州及縣的行政官員由“自治民族”的公民擔(dān)任，強(qiáng)調(diào)“實(shí)行自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)、自治縣縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”⑨，即有職有權(quán)還姓“正”；要求自治機(jī)關(guān)所屬工作部門的干部中，要盡量配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族⑩，等等。

2001年2月，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)二十次會(huì)議對(duì)《民族區(qū)域自治法》加以修改，將民族區(qū)域自治制度提升到“國(guó)家的基本政治制度”的高度，與現(xiàn)行的人大制度、政協(xié)制度和基層民主制度相并列。此外，對(duì)前項(xiàng)法律中的某些經(jīng)濟(jì)“自治”權(quán)利作了修改或補(bǔ)充，以順應(yīng)時(shí)代的要求。

除制定相關(guān)法律，并適時(shí)修改，與時(shí)俱進(jìn)外，我們也注意到，在實(shí)踐中，民族區(qū)域自治也處于發(fā)展及健全過程中。

從制度建構(gòu)的層面上講，在1959年前，除西藏地區(qū)外，全國(guó)各民族自治地區(qū)的政治制度，已初步形成了統(tǒng)一的體制，即所謂“四大班子”（黨、政、人大和政協(xié)）和“四小班子”（組織、宣傳、公安及稅收）B11。1959年平息西藏上層發(fā)動(dòng)的武裝叛亂后，國(guó)務(wù)院宣布解散西藏地方政府（噶廈），廢除西藏地區(qū)的舊制度，建立新型的行政體制及管理制度，與全國(guó)各地基本同一（只是西藏部分地方?jīng)]有設(shè)立人民政協(xié)）。還有，各自治區(qū)政府機(jī)關(guān)的工作人員（干部）也由過去“與人民群眾有聯(lián)系的領(lǐng)袖人物”（民族上層）與新型民族干部這兩部分的構(gòu)成改變?yōu)楣伯a(chǎn)黨培養(yǎng)的新型民族干部；對(duì)“各民族自治區(qū)的人民政府機(jī)關(guān)，應(yīng)以實(shí)行區(qū)域自治的民族人員為主要成份組成之”規(guī)定作出了兩次修改，不再是政府機(jī)關(guān)中“主要成分”而規(guī)定“合理配置”B12。這樣，各自治區(qū)的組織構(gòu)建及干部配置，均發(fā)生了變化，共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)，完成了制度及人事的統(tǒng)一。

盡管如此，我們?cè)谶吔卫碇羞€必須注意和高度重視民族區(qū)域自治制度，從治理理論的角度上研究相關(guān)問題。

三、邊疆治理必須正視民族區(qū)域自治

首先，民族區(qū)域自治已確定是“國(guó)家的基本政治制度”，無論認(rèn)識(shí)邊疆治理或構(gòu)建邊疆治理理論都繞不開它，必須在此框架上開展。我國(guó)的絕大多數(shù)邊疆地區(qū)是民族自治區(qū)、自治州或自治縣，應(yīng)該也必須貫徹民族區(qū)域自治法。

不可否認(rèn)，實(shí)行民族區(qū)域自治的初衷是維護(hù)那時(shí)尚處在“落后”、“貧窮”狀態(tài)下的少數(shù)民族的權(quán)益，避免受到“先進(jìn)”民族的歧視或不公正待遇。解放后，經(jīng)過數(shù)十年來的積極扶持、大力援助，更重要的是少數(shù)民族，尤其是聚居北方的各少數(shù)民族積極奮斗，發(fā)展迅速，與所謂“先進(jìn)”民族差距縮小，甚至實(shí)現(xiàn)了趕超。然而，《民族區(qū)域自治法》以法律的形式承認(rèn)了各民族間的差異，將民族區(qū)域自治升格為“國(guó)家的基本政治制度”。這意味著我國(guó)各少數(shù)民族是長(zhǎng)期存在的，民族區(qū)域自治制度也是長(zhǎng)期的、很難改變的，這也是研究邊疆治理無法回避的現(xiàn)實(shí)。治理邊疆地區(qū)的理論及政策還得以此為基礎(chǔ)做“文章”，即在堅(jiān)持貫徹執(zhí)行民族區(qū)域自治制度的前提下，探討如何有效治理邊疆地區(qū)、保持穩(wěn)定、促進(jìn)團(tuán)結(jié)。

其次，盡管我國(guó)各邊疆地區(qū)存在種種差異及發(fā)展不平衡，但邊疆治理需要統(tǒng)一，避免差別，擯棄個(gè)性。

目前，我國(guó)民族區(qū)域自治及相關(guān)制度，既存在民族的差異與區(qū)域的差別；在同一自治區(qū)內(nèi)，也有“自治民族”與非自治的少數(shù)民族、少數(shù)民族與漢族間的差別。差別意味彼此的待遇或要求有所不同。我們雖然廣泛宣傳“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，少數(shù)民族相互離不開”（三個(gè)離不開），強(qiáng)調(diào)了民族團(tuán)結(jié)、民族平等，但在邊疆地區(qū)各民族間又存在各種差別，如何在差別上有效地實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，保持邊疆地區(qū)的穩(wěn)定，需要認(rèn)真思考。周恩來曾指出：民族區(qū)域自治是民族因素與區(qū)域因素的結(jié)合。就是說，在堅(jiān)持民族區(qū)域自治上，必須正視兩者，既考慮民族因素，“自治民族”、非“自治”民族，人口較多的少數(shù)民族或人口少的少數(shù)民族（簡(jiǎn)稱“特少民族”），注重民族權(quán)益等外，還得重視區(qū)域的因素，正確對(duì)待區(qū)域內(nèi)的所有民族，做到地位的平等、權(quán)利的平等。

再者，如何看待及解決民族自治區(qū)的“自治權(quán)利”。

前面曾述，在“自治權(quán)利”、尤其是人事權(quán)上，過去曾有高層領(lǐng)導(dǎo)提出并實(shí)施“機(jī)關(guān)民族化”及“黨員民族化”等，還規(guī)定了具體的比例及實(shí)現(xiàn)期限，以實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族當(dāng)家作主，但強(qiáng)調(diào)“自治權(quán)”、實(shí)現(xiàn)“民族化”并不能達(dá)到預(yù)期的成效。畢竟“漢族離不開少數(shù)民族”是歷史形成的，已得到證明；反之，“少數(shù)民族離不開漢族”也是如此。

所謂“少數(shù)民族當(dāng)家不做主”的說法，已在各民族地區(qū)的少數(shù)干部等中講了多年B13，在個(gè)別地點(diǎn)至今仍有反映，還能聽到“聲音”。于是，《民族區(qū)域自治法》（1984年、2001年）特別規(guī)定自治地方的主席、州長(zhǎng)或縣長(zhǎng)要“由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任”，還特別強(qiáng)調(diào)實(shí)行主席、州長(zhǎng)或縣長(zhǎng)的負(fù)責(zé)制。這項(xiàng)規(guī)定突出這些自治地方的首長(zhǎng)既能當(dāng)家也要做主。

目前，各自治地方的區(qū)委、州委或縣委的書記，并非全由該“區(qū)域自治的民族”公民出任；當(dāng)?shù)厝舾芍匾块T的管理位置也如此。如何做到及體現(xiàn)當(dāng)家作主呢？如果黨委書記等職務(wù)由他們擔(dān)任，又會(huì)怎樣呢？當(dāng)然，在中央政府強(qiáng)有力的情況下，邊疆民族地區(qū)的這類“問題”或許不成為“問題”。反之，中央政府無力控制時(shí)，自治地方會(huì)不會(huì)淪為“自治民族”控制的地盤，所謂“自治權(quán)利”會(huì)不會(huì)濫用？屆時(shí)發(fā)生這些問題，該如何對(duì)待？祖國(guó)觀念、愛國(guó)主義及國(guó)民意識(shí)等的宣傳及教育必須加強(qiáng)，切實(shí)灌輸。

還有，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)交流，化“邊疆”為“內(nèi)地”。

我國(guó)邊疆地區(qū)的少數(shù)民族多是跨境民族，與毗鄰國(guó)家的同族民眾有血緣紐帶，來往密切。在我國(guó)各級(jí)政府強(qiáng)而有力，能夠控制邊疆地區(qū)時(shí)，這些來往并不會(huì)構(gòu)成威脅。否則，就會(huì)出現(xiàn)部分邊民外遷、邊地不穩(wěn)等現(xiàn)象。如1958年滇西邊疆民族地區(qū)曾有大量民族群眾遷往境外就是典型B14，類似現(xiàn)象亦曾發(fā)生在新疆部分邊境地區(qū)。

鄧小平曾說，解決民族問題的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)、是發(fā)展，自治權(quán)利中最重要者是財(cái)政權(quán)[5]。因而，當(dāng)家作主應(yīng)體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，看來民族區(qū)域自治制度也應(yīng)如此，受此制約的邊疆治理也要這樣。我們認(rèn)為在研究邊疆治理新思路時(shí)，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治，充實(shí)民族區(qū)域自治制度，利用“自治權(quán)利”相關(guān)規(guī)定，積極地、變通地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高邊疆地區(qū)民眾的生活水平，縮小甚至消除差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕；加強(qiáng)邊疆與內(nèi)地的交流，化邊區(qū)為內(nèi)地，邊疆才能長(zhǎng)治久安。

注釋：

①當(dāng)時(shí)，緬甸、越南等國(guó)分別被英、法等國(guó)侵占，成為其殖民地，故清朝與這些國(guó)家訂立邊界條約。相關(guān)條約規(guī)定，見王鐵崖編《中外舊約章匯編》（三聯(lián)書店，1957年）第1、2輯。另本文引用的條約，也取自該匯編。

②“江洪”指云南西雙版納地區(qū)。1894年3月，中英《續(xù)議滇緬界商務(wù)條款》第三條規(guī)定江洪（西雙版納）歸中國(guó)。1895年6月，中法《續(xù)議界務(wù)專條附章》第三條中規(guī)定“自南烏江發(fā)源處，界線順南烏江與南臘河并各支河中間之分水嶺，其西邊之漫乃、倚邦、易武、六大茶山等處歸中國(guó)，其東邊之猛烏、烏得、化邦哈當(dāng)賀聯(lián)盟猛地各處歸越南”。當(dāng)時(shí)越南是法國(guó)的殖民地，故邊界劃分由法國(guó)出面。后法越南殖民地（印度支那殖民地）分解為越南、老撾及柬埔寨三國(guó)。猛烏、烏得等地今在老撾境內(nèi)。因當(dāng)時(shí)的猛烏、烏得視為江洪的范圍，英人藉此指責(zé)清政府違反約定，要求再分滇緬邊界，將已劃入中國(guó)的科干（果敢）割去。

③關(guān)于這個(gè)問題，參見并比對(duì)《續(xù)議滇緬界商條條約》第三款與《續(xù)議緬甸條約附款》第三條的相關(guān)規(guī)定。

④我們的陸地邊疆地區(qū)，除黑龍江、遼寧、吉林及云南四省外，其他省區(qū)均為民族自治區(qū)。但在吉林、云南及遼寧三省邊地，基本是民族自治州或自治縣；僅有黑龍江邊地，民族自治地區(qū)較少。

⑤如在1962年7月中央統(tǒng)戰(zhàn)部組織召開的民族工作會(huì)議，就有民族干部或上層有所要求。關(guān)于這個(gè)問題，參見《中共中央批轉(zhuǎn)〈關(guān)于民族工作會(huì)議的報(bào)告〉》（《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》第15冊(cè)）有關(guān)部分。

⑥內(nèi)蒙古自治區(qū)創(chuàng)建在1947年，早在《共同綱領(lǐng)》制訂，其創(chuàng)建原因有所不同。廣西壯族自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)創(chuàng)建于1958年，應(yīng)受《共同綱領(lǐng)》或《憲法》的約束，但該區(qū)的壯民或回民卻占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝谳^小的比例。原因何在？關(guān)于這個(gè)問題，參見周恩來《民族區(qū)域自治有利于民族團(tuán)結(jié)和共同進(jìn)步》（《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》）相關(guān)部分。

⑦《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第12條。該條的全文是“各民族自治區(qū)的人民政府機(jī)關(guān)，應(yīng)以實(shí)行區(qū)域自治的民族人員為主要成分組成之；同時(shí)應(yīng)包括自治區(qū)內(nèi)適當(dāng)數(shù)量的其他少數(shù)民族和漢族的人員?！?/p>

⑧鄧小平《新疆穩(wěn)定是大局，選拔干部是關(guān)鍵》，中央文獻(xiàn)研究室等編《新疆工作文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社，2010年，第252頁(yè)。鄧小平講的“共和國(guó)”指聯(lián)邦制內(nèi)的共和國(guó)。因此他又說“新疆的根本問題，是共和國(guó)還是自治區(qū)。我們和蘇聯(lián)不同，憲法要肯定”（編寫組《王震傳》（人民出版社2008年）第604頁(yè)）?！皯椃ㄒ隙ā保?954年憲法中規(guī)定的民族區(qū)域自治制度。

⑨《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（1984年）第十八條，2001年修改后的《民族區(qū)域自治法》亦保持這條規(guī)定。

⑩《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（1984年）第十九條，2001年修改后的《民族區(qū)域自治法》對(duì)該條規(guī)定中“要盡量配備”改為“應(yīng)當(dāng)合理配備”。

B11《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》規(guī)定“按照國(guó)家統(tǒng)一的軍事制度，得組織本自治區(qū)的公安部隊(duì)和民兵”（第22條）?！睹褡鍏^(qū)域自治法》（1984年、2001年）修改為“依照國(guó)家的軍事制度和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)”（第24條）。

B12如《民族區(qū)域自治法》（1984年）第十七條規(guī)定“自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，要盡量配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”。2001年《民族區(qū)域自治法》第十七將“盡量配備”改為“合理配置”。

B131956年中央開展第二次民族政策大檢查的內(nèi)容之一，就是反對(duì)“大漢族主義”，讓少數(shù)民族真正當(dāng)家作主。

B14據(jù)《云南民族工作四十年》（云南民族出版社，1994年，上冊(cè)，第190頁(yè)）記載：僅1958年9月至11月間，邊疆23個(gè)縣有11萬(wàn)余名邊民外流，“生產(chǎn)陷于停頓，邊境動(dòng)蕩不穩(wěn)”。

參考文獻(xiàn)：

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[3]周恩來.周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選[G].北京：人民出版社，1984.

[4]毛澤東.在聽取甘孜、涼山兩個(gè)自治州改革和平亂問題匯報(bào)時(shí)的談話[G]// 中共中央文獻(xiàn)研究室，中共西藏自治區(qū)委員會(huì).西藏工作文獻(xiàn)選編.中央文獻(xiàn)出版社，2005.

[5]鄧小平.解決民族問題的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)[G]//中央文獻(xiàn)研究室、新疆維吾爾自治區(qū)黨委.新疆工作文獻(xiàn)選編（1949-2010）.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2010.