李果仁

近年來，我國文化產業(yè)得到了快速發(fā)展，但文化產業(yè)法律法規(guī)不健全，法律環(huán)境不完善，已經成為制約其進一步發(fā)展的瓶頸。如何強化文化產業(yè)立法，努力創(chuàng)造文化產業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境，是我國文化產業(yè)發(fā)展的當務之急。

一、當前我國文化產業(yè)立法中存在的問題

1.立法缺乏系統(tǒng)性

目前我國有關文化產業(yè)的立法，不是在文化產業(yè)作為支柱產業(yè)的大背景下的系統(tǒng)性立法，因此，各種立法之間缺乏相互照應和銜接。從整體來看，“我國文化產業(yè)立法，存在著整體失衡問題，即國家立法少，部門規(guī)章多；基本法律少，單行法規(guī)多；管理規(guī)范多，權利保障少。”在立法內容方面，有些新型文化產業(yè)方面立法存在空白；在立法主導方面，大多數都是以行業(yè)為主導的行業(yè)性行政立法。不同行業(yè)主管部門之間的管理角度和利益沖突，會對相應立法的科學性和協(xié)調性造成一定影響。

2.立法內容滯后

近幾年來，隨著我國文化市場的多元飛速發(fā)展，文化消費市場輻射范圍越來越廣，許多影視市場、娛樂市場、演出市場、出版市場等已形成了強大的經營規(guī)模。部分消極機制乘虛而入，如盜版和走私光盤、非法出版物猖獗等等，不僅擾亂了經營秩序，而且損害了合法經營者的權益。而我國法律在公共文化事務和規(guī)范文化行為方面的立法相對滯后。一是在影視領域、娛樂領域、文化投資領域、信息服務領域等領域中缺乏相關法律來約束，無法應對文化產業(yè)迅速發(fā)展出現的新問題。二是一些文化法律法規(guī)已明顯地與我國現在的文化建設實際相脫節(jié)，無法應對文化產業(yè)迅速發(fā)展出現的新問題。

3.立法理念錯位

從目前已有的法律法規(guī)看，在整體體現出“重審批管理，輕保障發(fā)展”的特點。部分法規(guī)還帶有計劃經濟體制的痕跡，側重于管理、限制、義務和處罰的規(guī)定，而對文化產業(yè)經營主體的權利關注較少，保障和服務的理念較為淡薄。這種在法律規(guī)制對于產業(yè)發(fā)展的保障與促進雙重作用之間的明顯偏頗，不僅不利于打造振興文化產業(yè)的良好社會環(huán)境體系，也極大地限制了法律規(guī)制本身的作用空間。

4.立法盲點較多

我國文化產業(yè)正處在迅猛發(fā)展的階段，新的文化產業(yè)形式如數字文化產業(yè)、動漫、網絡視聽點播、手機互聯(lián)網等層出不窮，新的問題也不斷呈現。很多領域和問題立法缺位嚴重，在文化產業(yè)市場主體法、投資法和稅收法等方面尤為明顯。即使已有部分法律法規(guī)有所涉及，但也常常因其規(guī)定往往具有過渡性而無法運用，陷入執(zhí)行與不執(zhí)行都不妥的尷尬境地。

5.立法層次較低

在現有的文化產業(yè)立法體系中，除了與文化產業(yè)有關的《著作權法》《商標法》《專利法》《廣告法》等是全國人大制定的法律外，還有一部分如《出版管理條例》《音像制品管理條例》《廣告管理條例》《電影管理條例》《營業(yè)性演出管理條例》等是以國務院行政法規(guī)的方式立法，眾多立法大多為行政法規(guī)或部門規(guī)章，還缺少全國人大及其常委會的高層次立法，如《文化產業(yè)促進法》等文化產業(yè)的基本法律。文化產業(yè)作為國家確立的一個新的支柱產業(yè)，有自己的特性，關于文化產業(yè)的性質、定位、范疇、管理、鼓勵政策、參與者的權利和義務、法律責任等都需要有一個整體性的立法予以規(guī)范，而不是只停留在中共中央、國務院、各有關部委的政策性文件中。雖然目前我國已基本將這些法律提上立法議程，但遭遇重重困難，久久不能有效推進，這極大削弱了法律對文化產業(yè)保護的力度。

6.立法缺乏嚴密性

法律法規(guī)嚴密性的缺乏，導致法律在實施過程中難以明確執(zhí)行，操作困難。一是一些地方法規(guī)和國家法律相矛盾，缺少系統(tǒng)性和同一性，不能相互銜接和配合，造成執(zhí)法困難。二是一些法律法規(guī)定義界定不明確，表述不清晰、不具體，對公民的文化權利和文化義務缺少具體化的法律規(guī)范加以保障，在實際操作過程中，很難認定一些行為的性質，實施起來靈活性太大，存在漏洞。

7.與國際接軌不夠

我國文化產業(yè)相關的法律法規(guī)不僅要契合我國當前實際，還要追隨文化產業(yè)全球化發(fā)展的潮流。但我國現有文化產業(yè)立法還有諸多規(guī)定與WTO等國際社會貿易體系不相融合，這在很大程度上妨礙了我國文化產業(yè)發(fā)展的國際化、全球化進程。

二、推進我國文化產業(yè)立法的對策建議

借鑒國外文化產業(yè)和我國香港、臺灣地區(qū)文化創(chuàng)意產業(yè)的相關立法經驗，立法應著重解決的有以下問題：

1.加強文化產業(yè)重點領域立法

從目前的立法情況看，我國在公共文化領域的法制建設相對滯后，關于文化產業(yè)發(fā)展的制度基本上處于空白。應當逐步構建起公共文化服務的法律體系，保障社會公眾享受公共文化的權利，同時將保障和促進文化產業(yè)發(fā)展的法律制度建設放在重要位置。要在已有的文物保護法、著作權法、非物質文化遺產保護法等基礎上，就公共文化服務設施的供給與運行方面的立法項目抓緊開展立法調研工作，加快其立法進程。明確公益性文化單位的功能屬性、權利義務、支持政策和運行管理機制，依法保障公民享受文化發(fā)展成果的權利、參與文化活動的權利、開展文化創(chuàng)造的權利和擁有文化創(chuàng)造成果知識產權的權利?，F階段，我國應在注重文化立法社會效益的同時，注重文化立法的經濟效益，使文化產業(yè)成為國民經濟支柱性產業(yè)，增強我國文化產業(yè)的整體實力和國際競爭力，全面促進我國文化事業(yè)的發(fā)展。目前，應加快制定《文化產業(yè)振興法》《演出法》《電影法》《廣播電視法》《文化市場管理法》《文化企業(yè)法》《旅游法》《互聯(lián)網法》等文化產業(yè)重點領域方面的法律法規(guī)，盡快推進我國現代文化產業(yè)制度的形成。

2.提高我國文化產業(yè)立法層次

首先要更新立法觀念，改變單一化的立法思想。我國的文化產業(yè)立法存在著總體失衡的問題，即國家立法少、部門規(guī)章多；基本法律少，單行法規(guī)多；管理規(guī)范多，權利保障少。立法指導思想應當逐漸轉移到權利保障上來，明確文化產業(yè)市場主體權利的規(guī)定，加強對其合法權益的保護。文化產業(yè)立法是一項復雜的系統(tǒng)工程，要認真論證立法建議，提高法規(guī)立項的科學性。法規(guī)草案應當符合黨和國家的方針政策；內容要完整、明確、具體；要結構合理，前后一致：法律語言要準確、精煉、嚴謹；規(guī)定寬嚴有度，簡繁得當，針對性強，切合實際，有可操作性。行政規(guī)章的制定，要公開、民主，統(tǒng)一協(xié)調，克服部門利益是提高行政規(guī)章質量的重要保障。各級文化行政部門，應當加強文化法制建設工作，注重選拔和培養(yǎng)法律專業(yè)人才，充分發(fā)揮他們的專業(yè)特長，提高文化立法質量。

3.構建我國文化產業(yè)立法體系

法律體系作為一個系統(tǒng)工程，由相互關聯(lián)的若干子系統(tǒng)組成。文化產業(yè)法律體系，要在確立文化產業(yè)立法指導原則的同時，強調文化產業(yè)市場發(fā)展的引導作用，規(guī)范、細化系統(tǒng)層面的立法，構建一整套相對完整具有自己特定調整對象和范圍的文化產業(yè)法律體系。一是立法要強調結合文化市場發(fā)展，結合市場文化產品生產和流通中的新形勢，因地制宜、因時制宜地制定出符合我國國情的并在實踐中有生命力的文化產業(yè)法律法規(guī)。市場經濟條件下，在制定文化產業(yè)政策時，應當本著實事求是的態(tài)度，通過市場調查和實際體驗，更多的采納文化消費主體的建議，對文化產業(yè)產品理性定位，提高法律的時效性。二是立法要強調對盲點的補充，根據市場文化產品的發(fā)展，注意加強對文化產業(yè)立法空白領域的調查研究，尤其是對一些文化建設中由高新科技發(fā)展孕育產生的新興領域的調查研究，在掌握大量第一手材料和摸清實際情況的基礎上，制定出真正適合這些領域的健康快速發(fā)展的相關法律法規(guī)。三是立法要強調文化的多樣性，建議可以考慮在統(tǒng)一的標準下，設立一部促進、保護文化產業(yè)發(fā)展法典，以法律的形式在其緒論部分明確規(guī)定此部法律的立法目的是保護我國傳統(tǒng)文化和發(fā)展中的文化產業(yè)，并促進國內外文化交流，尊重文化的多樣性。四是立法要側重地方性，鼓勵通過地方立法發(fā)展文化產業(yè)。在此基礎上，等條件基本成熟后，最后制定系統(tǒng)的文化產業(yè)大法。

4.做好與WTO國際標準接軌

受傳統(tǒng)體制的影響，我國文化立法滯后，許多管理以行政命令為主要手段，許多執(zhí)法以紅頭文件為主要依據，這與WTO要求的市場運作的公平性、透明化、法制化有明顯差距。加入WTO以后，要求遵循世界貿易組織的規(guī)則，要求成員國之間相互遵循的最惠國待遇原則、國民待遇原則、非歧視原則、政策透明原則等必將從體制、機制和環(huán)境等方面對我國文化產業(yè)經營管理的制度產生；中擊。在全球化背景下，我們要深入研究國際文化產業(yè)相關法律規(guī)則，尤其是《服務貿易總協(xié)定》及《與貿易有關的知識產權協(xié)定》中的相關規(guī)則精神，在制定法律法規(guī)時盡量與之接軌，在立法中貫徹適度超前原則，以便在文化產業(yè)的國際貿易和競爭中爭取主動。