張雅娜

我國是一個歷史悠久的農業(yè)大國，80%左右的農民辛勤耕耘在土地上，土地是國家的經濟命脈，更是億萬農民賴以生存的珍貴資源。中國革命的歷史長河里，與土地制度的革命息息相關。土地制度改革一直是我國農村經濟體制改革的核心內容之一。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，對土地的需要與現(xiàn)實利用中，不斷創(chuàng)新發(fā)展。搞活農村土地流轉成為社會現(xiàn)實中一個很重要的命題。隨著社會經濟的深入發(fā)展，對于土地的需求越來越迫切。在現(xiàn)實中也日益引起社會的廣泛關注，也反映出中國的社會現(xiàn)實需求與保護有限耕地，保持生態(tài)環(huán)境，保護農民利益的深層矛盾。土地是有限的重要資源，需求的旺盛必然引發(fā)各種供需矛盾。要保持社會經濟的持續(xù)健康和快速發(fā)展，對于土地資源的保護利用和盤活資源，愈發(fā)顯得重要，要加強對國土資源的管理、保護，合理開發(fā)利用，保護農民利益。

1 農村土地流轉的社會現(xiàn)實

當前，我國農村土地制度創(chuàng)新盡管模式多樣、進展各異、成效不一，但所共同具有的漸進性制度變遷的基本特征十分顯著，從總體上看并未涉及到土地核心產權制度的根本改變，仍在風險可控的條件下向前推進。

1.1 產權明晰化

我國農村產權制度改革的一個基本態(tài)勢是土地產權關系由模糊逐漸走向清晰，農民、集體經濟組織和地方政府等不同利益主體的權利都在新的土地制度框架內得到分割和明晰。通過不斷明晰農村承包地和集體建設用地的產權關系，不僅奠定了土地要素按照市場化原則進行優(yōu)化配置的制度基礎，而且有助于阻斷各種強勢力量隨意侵蝕農民土地利益的制度根源。

1.2 適度集中和規(guī)模經營

快速城市化帶動大量農村勞動力向城市流動，因勞動力外出務工而空置的承包地客觀上要求向純農戶、公司或者業(yè)主進行流轉和集中。目前，我國各地或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經濟內部進行流轉和集中，或者向公司或業(yè)主進行外部流轉和集中。

1.3 空間置換

為充分挖掘具有區(qū)位優(yōu)勢的土地級差地租，以及對農村內部因人口外流大量形成的“空宅”宅基地的合理利用，各地都在積極探索城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤的實現(xiàn)模式，通過非農建設用地和農用地空間置換的方式來實現(xiàn)優(yōu)化配置土地資源的目的。這一改革探索有助于緩解工業(yè)化、城市化用地壓力，同時促進土地適度規(guī)模經營和農民集中居住。

1.4 資本化

我國農村集體土地長期以來都是作為單一的農業(yè)生產資料而存在，其流動性和收益性較低，農民擁有的事實是有限的土地發(fā)展權。農村土地產權制度改革將土地使用權、收益權完全界定給農民，并且通過建立規(guī)范的產權交易平臺支持農民根據(jù)自身的實際需要對土地使用權進行流轉。

2 基本趨勢

在加速推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，現(xiàn)階段我國正處于從傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)加速轉型的重要過渡時期。

2.1 從流轉主體看，土地加速從農戶向業(yè)主集中。

2.2 從流轉方向看，外來資本介入土地流轉態(tài)勢明顯。農地流轉突破鄉(xiāng)村界限，呈現(xiàn)出跨村鎮(zhèn)的顯著趨勢。一批東部發(fā)達地區(qū)的業(yè)主帶著大量資金、技術進入中西部農村進行農業(yè)開發(fā)，并在一些區(qū)域逐漸占據(jù)農地流轉的主導地位。

2.3 從流轉用途看，呈現(xiàn)“非糧化”和“非農化”傾向。土地流轉導致土地用途按照市場需求進行重新配置，流轉土地絕大部分用于發(fā)展經濟作物、農產品加工、休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村酒店等，導致耕地“非糧化”和“非農化”。

2.4 從流轉過程看，村集體在土地流轉中占主導地位。農地流轉中“村強、民弱”的基本格局仍未改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、“村兩委”和業(yè)主主導著農地流轉市場，農民的弱勢狀態(tài)還在繼續(xù)延續(xù)。

2.5 從流轉期限看，土地流轉仍明顯具有短期性。農民對土地非常看重，不愿輕易失去土地。農民之所以在土地流轉呈現(xiàn)出中短期化傾向，主要是擔心流轉期過長，國家土地政策變化，從而失去土地承包經營權。

2.6 從流轉模式看，呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢。業(yè)主租賃模式、股份公司模式、土地股份合作社模式、村企合作模式、股份制模式等。

3 存在的主要問題

3.1 主要問題

一是政府規(guī)模偏好傾向導致農民土地承包權“被流轉”。地方政府在推進傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉型時，其政策取向往往是引入業(yè)主進行規(guī)?；洜I，地方政府在土地流轉中表現(xiàn)出明顯的規(guī)模偏好傾向，可能出現(xiàn)違背部分農民意愿的土地承包經營權“被強制性”流轉的現(xiàn)象。一些地方政府過度使用行政手段推動農地流轉，“村兩委”取代農民成為農地流轉的主體。

二是業(yè)主短期行為對土地有序健康流轉造成較大沖擊。在以現(xiàn)代農業(yè)為指向的土地規(guī)模流轉過程中，因農業(yè)支持政策存在一定偏差，對業(yè)主的利益追求缺乏合理導向和約束，使得業(yè)主的短期化行為對土地健康流轉造成較大沖擊。存在部分業(yè)主改變流轉土地的農業(yè)用地性質、套取國家優(yōu)惠政策、盲目擴大土地流轉規(guī)模等傾向。規(guī)?；鬓D的部分農地不同程度地出現(xiàn)土地沙化、土壤板結等問題。

三是農民對土地流轉的積極性仍然偏弱。土地流轉規(guī)模的大小是由土地承包經營權供求雙方共同決定的。農民主動進行土地流轉的動力不足，導致農民在土地流轉時積極性不高。一方面是由于法律知識的匱乏和以往經驗的影響，農民往往對國家土地流轉政策的穩(wěn)定性存在較多擔憂，害怕一旦流轉出去后會永遠地失去土地。另一方面，農地流轉加劇了大資本排擠小農戶的矛盾，可能導致農民由直接經營轉變?yōu)閱渭兂鲎馔恋鼗虺蔀檗r業(yè)產業(yè)工人；大部分業(yè)主僅僅將農民簡單地視為土地提供者，使農民難以真正分享現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展帶來的好處。

3.2 面臨風險

可能帶來農民權利遭受剝奪的風險。如果農村土地制度改革過程政府進行過度行政主導，農民和集體經濟組織缺乏基本的主動參與，則極有可能使改革目標偏離產權主體的利益，即主要滿足政府的用地需求，土地流轉特別是集體建設用地流轉的過程也就可能會變成對農民土地權利的一種新的剝奪方式。

可能導致土地非農化失控的風險。盡管土地制度改革的基點必須堅持“放開產權、管住規(guī)劃”，但在目前地方政府發(fā)展沖動極其強烈的背景下，尤其需要警惕的是一些地方政府為了短期和局部利益，沖破城市建設規(guī)劃和基本農田基本保護規(guī)劃的嚴格限制，肆意擴大建設用地規(guī)模，進而加劇耕地短缺矛盾，危及糧食安全。

可能帶來農民階層分化加劇的矛盾。土地流轉市場放開之后，有可能出現(xiàn)一部分農民為了短期需要輕易放棄土地權利，由于這是一個不可逆的過程，其發(fā)展的結果是在局部地區(qū)勢必會加劇農村內部階層分化的矛盾，在農村基本保障制度尚未有效建立的現(xiàn)實條件下，內部階層分化加劇必然危及到農村的穩(wěn)定和和諧。

可能面臨新的土地合作組織監(jiān)管的風險。由于單個農戶土地規(guī)模有限，其流轉過程會面臨許多制約，客觀上要求通過土地股份化的方式采取土地流轉的“集體行動”，這就客觀上容易潛伏組織化過程的"道德風險"，即有可能帶來新的土地合作組織在資產管理和利益分配上的監(jiān)管風險。

4 農村土地流轉的成效

土地流轉推動了農業(yè)生產方式改革，擴大了農業(yè)生產規(guī)模，促進了農業(yè)生產技術進步和條件改善，取得顯著經濟社會效益。

一是優(yōu)化利用了農業(yè)資源。流轉土地有效促進土地、勞力、資金、技術、信息資源的優(yōu)化配置。改變了粗放經營的狀況，最大限度地發(fā)揮農業(yè)資源的作用。

二是增加了轉讓雙方的收入。通過流轉土地，實現(xiàn)規(guī)模經營，達到了轉讓戶和經營戶雙贏的目標；轉讓土地的農戶，不僅有轉讓收入，大多數(shù)地方還有惠農補貼收入，免除了失地的擔憂，能夠放心地從事其它行業(yè)，獲得更多的打工收入。此外，一些規(guī)模經營戶還吸納轉讓土地的農民打工，進一步擴大轉讓戶的收入來源。土地經營戶則通過引用新品種，運用新技術，實施機械化，降低生產成本，獲得規(guī)模經營帶來的增值收益。

三是促進了科學技術推廣運用。流入土地的農戶或經營組織實行規(guī)模經營后，農業(yè)成為業(yè)主收入的主要來源，為取得好的經營效益，經營戶大都注重應用新品種、新技術，大量使用農業(yè)機械，不僅極大地提高了自身的生產水平，而且還帶動了一方的科技進步。

四是提高了農業(yè)生產力水平。土地流轉后，流入戶擴大了規(guī)模，經營戶對農業(yè)基礎設施和生產過程有著更高的要求，比如要求道路能通車、灌溉有水源、生產講標準等等。同時規(guī)模經營戶也相對具有更強的現(xiàn)代意識、投資和經營能力，從而有利于提高土地綜合生產能力。

加快推進目前農村土地承包經營權流轉，可以進一步促進調整產業(yè)結構，促進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，推動農村城鎮(zhèn)化建設進程，實現(xiàn)農村土地向規(guī)模化、集約化經營發(fā)展，增加農民收入。

堅持以科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹落實黨在農村的基本土地政策，以優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展為重點，以農業(yè)產業(yè)結構調整為主線，以農業(yè)增效、農民增收為核心，以土地規(guī)?；⒓s化經營為目標。建立健全土地流轉市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，提高農業(yè)綜合生產能力，增加農業(yè)生產效益和農民收入。推動農村土地流轉，實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變，促進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。

5 加快流轉與推動農業(yè)經濟發(fā)展

土地流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害土地承包者的權益。

流轉與發(fā)展特色主導產業(yè)相結合。制定明確的主導產業(yè)方向和農業(yè)結構調整規(guī)劃，引導土地承包者以多種方式流轉土地，使土地向特色主導產業(yè)集中，發(fā)展規(guī)模經營和集約經營。

流轉與發(fā)展設施農業(yè)相結合。根據(jù)發(fā)展設施農業(yè)的總體規(guī)劃，在充分尊重農民意愿的基礎上，積極推進土地流轉向規(guī)模經營和設施農業(yè)方向發(fā)展。

流轉與農業(yè)產業(yè)化相結合。圍繞龍頭企業(yè)加基地加農戶的模式推進土地流轉，建設規(guī)模經營、標準化生產程度高、產品安全可靠的產業(yè)化生產基地。

流轉與發(fā)展農民專業(yè)合作社相結合。通過推進土地流轉，逐步使農民專業(yè)合作社成為土地流轉、規(guī)模經營的主體。

農村土地流轉和土地規(guī)模經營是一個漸進的經濟發(fā)展過程。土地是農民的基本生產資料，對農村土地經營權流轉引導，既等不得又急不得，必須積極穩(wěn)妥地進行。土地流轉與發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的關系，要從國情出發(fā)，實現(xiàn)農業(yè)集約經營景重要的是家庭經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，統(tǒng)一經營向發(fā)展農戶聯(lián)合與合作、形成多元化、多層次，多形式經營服務體系的方向轉變；要大力發(fā)展社會化服務。一是加快公益性農業(yè)服務體系建設。特別是在包括規(guī)劃設計、水系道路等公益性農業(yè)基礎設施建設上，加大政府投入力度，為經營戶提供必要的服務和條件。二是積極推動民間協(xié)會和專業(yè)合作組織的發(fā)展。通過這些組織，為規(guī)模經營提供行業(yè)規(guī)范標準制定、財政補貼分配等推公共服務，提高農業(yè)生產的組織化程度。三是扶持規(guī)模經營發(fā)展。為農戶提供產供銷各環(huán)節(jié)的優(yōu)質服務，同時為專業(yè)戶和經營公司創(chuàng)造條件，實行優(yōu)惠政策，鼓勵加快發(fā)展步伐。應從主動適應、積極支持的角度，對現(xiàn)行政策和管理方式作適當?shù)恼{整，以促進農村土地流轉和適度規(guī)模經營健康發(fā)展。

加快土地流轉工作，地方政府應該為最大程度地推動農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，農業(yè)提質增效，加快農村發(fā)展，農民盡快致富保駕護航。

在流轉中政府要發(fā)揮主導作用，制定政策引導，合理合法開發(fā)，促進農業(yè)提質增效。在發(fā)展小城鎮(zhèn)建設中，注意依法流轉，合理開發(fā)利用，一切為了人民群眾，在統(tǒng)籌發(fā)展中促進城鄉(xiāng)共同進步。