【摘 要】在財政分權(quán)思想的指導(dǎo)下，地方政府利用稅收杠桿引導(dǎo)和促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展本來是無可厚非的，但受局部利益的影響，一些地區(qū)對“引稅”的理解和操作早已超出了合理合法的界限，給經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展帶來了許多負(fù)面影響。本文對此展開討論，首先闡述了地方政府“引稅”行為的現(xiàn)狀和主要表現(xiàn)形式，分析了“引稅”主要危害和成因，最后提出了較為切實可行的對策措施和改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】引稅；成因；對策

一、地方政府“引稅”行為現(xiàn)狀及主要形式

“引稅”，顧名思義，并不是引進(jìn)企業(yè)作為稅源，而是指地方政府通過降低稅率或財政返還一定比例等變相降低稅率手段將原不屬于本區(qū)域的稅收引到本地區(qū)繳納的行為和過程，也叫“協(xié)稅”、“買稅”、“返稅”，有的地區(qū)甚至美其名曰“招商引稅”，把“引稅”提高到招商、引資并重的高度，“引稅”指標(biāo)逐級下達(dá)，“引稅”壓力層層傳遞，足以體現(xiàn)個別地區(qū)對“引稅”工作的重要性認(rèn)識程度。

近來年，我國加大深化稅收征管改革力度，依法治稅水平明顯提高，有力的促進(jìn)了稅收征管工作。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，跨地區(qū)“引稅”現(xiàn)象在少數(shù)地區(qū)不但沒有減少，反而呈現(xiàn)出“引稅”獎勵返還比例越來越高、地區(qū)“搶稅”爭奪戰(zhàn)愈演愈烈之勢，從以前的偷偷摸摸變成“引”得正大光明，甚至理直氣壯。個別地方政府“引稅”積極性空前高漲，當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門也睜一只眼閉一只眼，稽查乏力，樂享其成。

經(jīng)過近幾年的發(fā)展，地方政府“引稅”行為表現(xiàn)形式日趨多樣化，主要有以下幾種：（1）對大型跨地區(qū)施工項目，采取不正當(dāng)?shù)母偁幨侄危瑢⑹┕み^程中發(fā)生的稅款，轉(zhuǎn)引回本地區(qū)繳納；（2）吸引生產(chǎn)經(jīng)營活動仍在外地企業(yè)轉(zhuǎn)移注冊到本地，超越權(quán)限和范圍享受稅收優(yōu)惠返還；（3）成立沒有實際經(jīng)營業(yè)務(wù)的虛假空殼公司，代開甚至虛開稅票并給予稅收獎勵；（4）通過引進(jìn)上市公司個人股份減持、發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)等名義變相合法化“引稅”；（5）以各種名義即征即返或者先征后返，稅款“空轉(zhuǎn)”；（6）跨區(qū)“借稅”，支付一定比例手續(xù)費(fèi)等等。無論采取哪種手法，最終都以低稅率吸引納稅人，以回扣方式獎勵納稅人或中介人，實質(zhì)均屬爭搶外地稅源，嚴(yán)格意義上涉嫌違法。

二、地方政府“引稅”行為的危害及成因

從表面上看，“引稅”對國家稅收總額沒有影響，納稅人通過稅收獎勵減少了實際支出，本地政府也因為吸引來了外區(qū)域稅源完成了財政收入考核指標(biāo)任務(wù)，相反給人以“雙贏”和“皆大歡喜”的錯覺，但通過深層次分析就會發(fā)現(xiàn)，這些“引稅”行為不僅擾亂了正常的納稅秩序，違反了國家稅收屬地征收管理的原則，造成地方政府財政收入的大量流失和地方政府收入虛增，更易滋長瀆職、腐敗及政府公信力下降等一系列社會問題，對營造公平良好的納稅環(huán)境極為不利?！耙悺毙袨榈拇嬖冢科湓?，主要有以下幾點：

1.基層財權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年我國實行分稅制改革以來，中央統(tǒng)籌了大部分財力，僅約25%的財權(quán)留在地方，而縣鄉(xiāng)級地方政府可用財力則更少。據(jù)統(tǒng)計，目前縣鄉(xiāng)級地方政府自主調(diào)控的財力不足其可用財力的20%，相反縣鄉(xiāng)本級財政支出占全國財政支出總額的50%以上，承擔(dān)了大部分的財政供養(yǎng)人口、義務(wù)教育、低保優(yōu)撫支出、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，基層財權(quán)與事權(quán)不相匹配。地方政府除通過跑省跑部爭取轉(zhuǎn)移支付外，只能在引進(jìn)外地稅源、增加財政收入下下功夫。

2.地方片面追求政績工程

在一些地區(qū)，財政收入完成情況作為考核領(lǐng)導(dǎo)工作的政績工作。地方政府為了保持本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長率，財政收入指標(biāo)年年遞增，對地方財政的增收層層加碼。上級黨委、政府把財政收入增長率作為考核下級政績的重要指標(biāo)，并將此作為提拔任用干部的重要依據(jù)，這使得下級在提高財政收入增長率上動足腦筋。

3.考核與評價指標(biāo)不科學(xué)

上級部門制定的考核指標(biāo)體系存在缺陷，沒有考慮各地區(qū)的實際情況，統(tǒng)一以量化指標(biāo)作為評價衡量標(biāo)準(zhǔn)，除直接考核財政一般預(yù)算收入完成指標(biāo)外，民生資金投入增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、工業(yè)增加值等更指標(biāo)無一不與地方政府收入息息相關(guān)。與其說地方政府“引稅”是為了搞政績工程、面子工程，還不如從一定程度上說是被逼“引稅”，僅為完成考核任務(wù)而已。

4.稅收制度與管理有漏洞

盡管我國已經(jīng)建立起比較完善的稅收征收管理體系，但對于地方政府跨地區(qū)“引稅”行為的認(rèn)定和管理處罰方面的體制機(jī)制仍不健全，制度建設(shè)存在一定缺失。有些“引稅”地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)擅自改變稅款征收辦法和征繳方式，對“引稅”行為執(zhí)法不嚴(yán)，處罰不力，極個別稅務(wù)人員甚至親自參與“引稅”或作為中介人牽線搭橋、出謀劃策，稅收征收管理存在明顯漏洞。

5.納稅人的趨利性及地方政府越權(quán)審批

納稅人依法納稅意識淡薄，地方政府超越法律規(guī)定越權(quán)審批“引稅”獎勵資金。

三、對策措施及改進(jìn)建議

1.注重財源建設(shè)，構(gòu)建長效機(jī)制

消除地方政府“引稅”行為，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、夯實財源基礎(chǔ)是關(guān)鍵。地方政府尤其是財政部門要加強(qiáng)對稅源的調(diào)查分析，按照積極穩(wěn)妥的原則確定縣鄉(xiāng)財政收入目標(biāo)任務(wù)，把財政收入快速增長建立在經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的基礎(chǔ)之上。進(jìn)一步完善對下級財政，尤其是省對市縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核辦法，把考核的重點放在稅源和征稅環(huán)境的建設(shè)上，建立健全科學(xué)的考核機(jī)制，要堅持以實績用干部，更要防止投機(jī)取巧的干部得到提拔重用，明確各級領(lǐng)導(dǎo)依法理財?shù)穆氊?zé)，規(guī)范地方政府的稅收優(yōu)惠獎勵行為，建立和完善合乎經(jīng)濟(jì)規(guī)律的責(zé)任追究制度。

2.堅持依法治稅，強(qiáng)化稅源監(jiān)管

一是嚴(yán)格組織稅收工作紀(jì)律，堅持依法治稅，不收過頭稅。堅決防止和制止越權(quán)減免稅，做到應(yīng)收盡收，應(yīng)免盡免，嚴(yán)禁“引稅”、“買稅”、“拉稅”等違法行為的發(fā)生；二是加強(qiáng)對車輛營運(yùn)、采石業(yè)等稅收的代征行為管理力度，對不符合管理要求的一律予以撤銷代開資格；三是要依法加強(qiáng)稅票管理，對有涉嫌“引稅”違法行為稅務(wù)部門要拒絕開具完稅證明，充分利用現(xiàn)代化的信息管理手段，加強(qiáng)稅源監(jiān)管，對容易發(fā)生引稅、買稅行為的建筑工程等一次性稅源實行重點監(jiān)管，切實堵塞稅收管理中存在的漏洞。

3.健全監(jiān)管機(jī)制，加大查處力度

各級審計、監(jiān)察、財政和稅務(wù)機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門在法定權(quán)限內(nèi)，要認(rèn)真履行職責(zé)，加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)：

（1）建立健全“引稅”涉稅違法行為舉報制度，自覺接受社會各界對稅收征管工作的監(jiān)督。

（2）認(rèn)真開展調(diào)查和整改工作。嚴(yán)格按照上級有關(guān)部門開展“引稅”調(diào)研和整改工作的要求，認(rèn)真組織開展“引稅”問題專項清理核查工作，提出切實可行的整改措施，凡調(diào)查不徹底、措施不得力、掩蓋事實真相、沒有得到有效整改的，一經(jīng)查實，嚴(yán)肅處理。

（3）加大對“引稅”涉稅違法行為的處罰力度。①對發(fā)生引稅、買稅行為的地區(qū)，一經(jīng)查實，要堅決追究有關(guān)人員的行政責(zé)任，并按照查實的“引稅”數(shù)額，全額從其轉(zhuǎn)移支付等財力性補(bǔ)助中予以扣減。對已享受“引稅”返還獎勵政策的，要依法追回；②對被“引稅”地區(qū)有關(guān)人員有涉嫌違規(guī)越權(quán)或者瀆職行為，由紀(jì)檢監(jiān)察部門對有關(guān)人員進(jìn)行查處，違反廉潔自律有關(guān)規(guī)定的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，要依法追究其法律責(zé)任。同時，按照查實的被“引稅”，全額從其轉(zhuǎn)移支付等財力性補(bǔ)助中予以扣減。③督促納稅人按照國家稅收政策規(guī)定的地點依法繳納稅款。對納稅人不按規(guī)定地點而到其他地區(qū)繳納稅款的，稅務(wù)部門不予認(rèn)可，要重新征收稅款并給予處罰。

4.加快財稅體制改革，完善縣鄉(xiāng)財政管理體制

進(jìn)行財稅體制改革是從根本上杜絕“引稅”行為的必由之路，一是加快不斷優(yōu)化稅收征管環(huán)境，堅持依法治稅，加快實施稅收征管體制改革，嚴(yán)格執(zhí)行屬地征管規(guī)定，對稅收繳納地點進(jìn)行嚴(yán)格控制，杜絕稅收的地區(qū)間非法轉(zhuǎn)移。二是加同時加大對縣鄉(xiāng)，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)所需的財力。三是合理界定財政支出范圍。對基層政府的事權(quán)和財權(quán)作出劃分，并加大中央轉(zhuǎn)移支付的透明度，使基層事權(quán)和財權(quán)相匹配，對本該由中央政府承擔(dān)的、效益擴(kuò)及全國的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)劃歸中央財政的支出范圍。對于具有重大外溢性的地方公共產(chǎn)品，雖然可以由地方政府提供，但是中央政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)效益外溢的程度給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。這樣能夠減輕地方政府的支出壓力，使其不至于因不堪重負(fù)而走上“引稅”之路。

5.加大社會宣傳力度，堅持正確輿論導(dǎo)向

一是強(qiáng)化稅收法治觀念，加大宣傳力度，營造納稅人依法誠信納稅的良好氛圍；二是倡導(dǎo)樹立正確的政績觀、人生觀；三轉(zhuǎn)變地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的管理理念，樹立依法行政法治觀念，塑造誠信、公平、廉潔、高效的政府形象。

參考文獻(xiàn)：

[1]萬育明.欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“買稅”成因及對策[J].經(jīng)營管理者，2009（11）

[2]大悟縣審計局.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“引稅”行為的分析與探討[J].審計月刊，2006（08）

作者簡介：

吳金鋒，現(xiàn)任基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所副所長，2008年至2012年期間曾在江蘇省南通市通州區(qū)財政局從事財政社會保障資金管理工作，主持實施通州社會保障資金比對系統(tǒng)。