張方舟 任正華 祖廣振

【摘 要】當(dāng)前，公務(wù)員依然是許多剛步入社會(huì)的大學(xué)生們最佳的就業(yè)選擇，“一杯茶一支煙，一張報(bào)紙看半天”體現(xiàn)了社會(huì)非公人群對公務(wù)員工作的普遍認(rèn)知，然而其實(shí)際工作狀態(tài)卻不是如此的簡單輕松，公務(wù)員薪酬制度更是存在著嚴(yán)重的不足，亟需改革。作為公務(wù)員制度中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，同時(shí)也是公務(wù)員福利保障機(jī)制的核心，這種不足破壞了國家公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性及其工作的積極性，關(guān)系到公共管理的公正性和效率，乃至影響到公眾與政府關(guān)系。本文將通過對比中外公務(wù)員薪酬制度，探究國內(nèi)公務(wù)員薪酬制度現(xiàn)狀，并結(jié)合我國實(shí)際提出相應(yīng)的改革建議。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；薪酬制度；改革

2014年3月5日， 國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年政府工作報(bào)告中指出，將改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度。按照國務(wù)院部署，自2013年伊始，人社部等多個(gè)職能部門就已經(jīng)著手推進(jìn)新一輪公務(wù)員薪酬改革，其中受益最多的將是占公務(wù)員隊(duì)伍比例最大的基層公務(wù)員階層。隨著近年來公務(wù)員制度改革的呼聲水漲船高，實(shí)施新一輪公務(wù)員薪酬制度改革的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)意義不言而喻。

一、中外公務(wù)員薪酬制度對比

1.薪酬確定方式與法律依據(jù)對比

發(fā)達(dá)國家公務(wù)員制度普遍重視公務(wù)員薪酬制度的法制化建設(shè)，擁有一套與公務(wù)員制度相適應(yīng)的完整的法律體系，以便于規(guī)范公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)、增長原則。按照市場規(guī)則，各國一方面依據(jù)企業(yè)同階層的員工工資來調(diào)整公務(wù)員的薪酬。另一方面參照國民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、物價(jià)指數(shù)等因素來及時(shí)調(diào)整公務(wù)員的工資水平。而我國公務(wù)員薪酬制度建設(shè)采用的是高度集權(quán)的模式，受行政能力的限制，仍然保留了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡。雖然以《公務(wù)員法》為依據(jù)，但是對于建立公務(wù)員薪酬制度的規(guī)定原則性不夠清晰，且沒有明確的薪酬決定機(jī)構(gòu)和確定形式，可操作性和系統(tǒng)性薄弱。由于我國缺乏一套完整地公務(wù)員工資法，導(dǎo)致公務(wù)員薪酬制度仍處于相對滯后的階段，在調(diào)整、設(shè)計(jì)、津貼的增補(bǔ)上都缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致常常出現(xiàn)公務(wù)員工資只增不減的情況，另一方面卻隨意發(fā)放公務(wù)員津補(bǔ)貼，公務(wù)員的薪酬調(diào)整缺少合理合法的程序。

2.薪酬結(jié)構(gòu)與制度類型對比

公務(wù)員薪酬普遍由基本工資、津貼和獎(jiǎng)金構(gòu)成，其中基本工資占據(jù)主體地位。國外公務(wù)員薪酬制度通常會(huì)對不同的公務(wù)員設(shè)計(jì)不同的薪酬制度類型，以保持不同級別、類型合理工資差距，體現(xiàn)了根據(jù)工作的方式、性質(zhì)不同，承擔(dān)的責(zé)任也不相同的原則，而其中津貼在其全部收入中所占的比例也相對合理，僅在約20%-30%之間，而且大都實(shí)行嚴(yán)格的績效獎(jiǎng)金，使個(gè)人薪酬與能力與貢獻(xiàn)掛鉤，以促進(jìn)工資分配的公平性。而我國目前推行的職級工資制，以職務(wù)劃分薪酬等級的，只有升職時(shí)才會(huì)大幅度加薪，這實(shí)際上忽略了在公共管理部門中不同行業(yè)復(fù)雜的專業(yè)性特點(diǎn)，工資確定只依據(jù)職務(wù)職級高低，體現(xiàn)了濃重的“官本位”思想，直接導(dǎo)致了公務(wù)員群體的效率低下。而我國各地區(qū)、各部門自行設(shè)立的各種津貼也一直缺乏明確、規(guī)范的統(tǒng)一管理，常常利用津貼管理上的漏洞為轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員彌補(bǔ)名義上收入的不足，進(jìn)而導(dǎo)致不同地區(qū)以及同一地區(qū)的不同部門之間的薪酬水平出現(xiàn)落差，形成了如今公務(wù)員獎(jiǎng)金、津貼反而超過基本工資占據(jù)薪酬制度主體的不合理局面。由人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)工資研究所發(fā)布的2011年《中國薪酬發(fā)展報(bào)告》顯示，部分省市的公務(wù)員津貼占據(jù)其收入的70%-80%，省與省之間差距在3-4倍之間。而在績效獎(jiǎng)金方面，我國公務(wù)員法明確規(guī)定了考核與獎(jiǎng)懲掛鉤，但在實(shí)際操作中卻矛盾重重，獎(jiǎng)罰制度有失公平。

二、公務(wù)員薪酬制度現(xiàn)狀

1.公務(wù)員薪酬制度的發(fā)展歷程

從建國初到現(xiàn)在我國共經(jīng)歷了四次大的公務(wù)員薪酬改革。

1956年，我國推行職務(wù)等級工資制度，即將工資按各種職務(wù)由高到低分為30個(gè)等級，國家主席與工人相差近16倍。這種高度統(tǒng)一的管理模式在建國初期發(fā)揮其應(yīng)有的作用，但是隨著時(shí)間的發(fā)展，這種薪酬制度出現(xiàn)了勞酬脫節(jié)、職級不符、功能單一等問題，導(dǎo)致政府工作效率低下。

1985年，我國決定實(shí)行結(jié)構(gòu)工資制度，把工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡工資、獎(jiǎng)金，并在此基礎(chǔ)上加了副食補(bǔ)貼及行政費(fèi)節(jié)支獎(jiǎng)。結(jié)構(gòu)工資制度較過去功能單一的職務(wù)等級工資制，突出了崗位在工資中的作用，體現(xiàn)了多勞多得的分配原則，實(shí)現(xiàn)了與事業(yè)單位工資制度的分離，在很長一段時(shí)間內(nèi)效果顯著。

1993年，為適合社會(huì)形勢發(fā)展的需要，我國實(shí)施了職級工資制度，把公務(wù)員工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級別工資和工齡工資，逐步建立起工資增長機(jī)制。這次改革，工資增長幅度較大，逐步明確了公務(wù)員工資和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橫向關(guān)系，是相對較為人性化的一次調(diào)整。

2006年，我國政府為簡化工資結(jié)構(gòu)，把工資結(jié)構(gòu)分為基本工資，職務(wù)工資和級別工資。這樣一來不僅可以通過調(diào)整職務(wù)，還可以通過累計(jì)五年考核合格晉升級別工資等級的途徑來增加工資，在保證工資標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)也適當(dāng)拉大了不同職務(wù)、級別之間工資差距，使我國逐步形成了正常的薪酬增長機(jī)制和科學(xué)的工資水平?jīng)Q定機(jī)制。

2.公務(wù)員薪酬水平的演變

從1985年以來，國家曾對機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資制度進(jìn)行過大大小小共計(jì)8次調(diào)整，各階層公務(wù)員的工資差距10.2倍改善到如今的6.6倍。據(jù)調(diào)查，1986年公務(wù)員人均收入僅為1，300元，但是到2003年已提升到平均15，736元，增長了近11倍，每年遞增約15.8%，現(xiàn)在公務(wù)員一個(gè)月的收入比當(dāng)年一年的收入還多，使公務(wù)員收入水平與私人企業(yè)員工逐漸拉開了差距。然而在此以后我國卻再未對公務(wù)員統(tǒng)一調(diào)整過工資，導(dǎo)致如今公務(wù)員平均收入偏低。在美國、日本、法國等發(fā)達(dá)國家及澳門、香港地區(qū)，公務(wù)員收入普遍高于當(dāng)?shù)仄骄杖?。在?次工資調(diào)整后，我國公務(wù)員平均薪酬水平為15487元，在眾多行業(yè)的員工平均工資中僅處于中下水平。隨著城鎮(zhèn)員工收入逐年提高，公務(wù)員工資水平相對更低，而基層公務(wù)員工資水平無法滿足日常生活需要。

3.地區(qū)性具體措施

近年來部分省市對公務(wù)員薪酬制度進(jìn)行了一些針對管理方式、激勵(lì)力度、工資水平、工資結(jié)構(gòu)等方面的改革和探索，為推動(dòng)公務(wù)員薪酬制度實(shí)施和發(fā)展起到了促進(jìn)作用。

上海市就率先實(shí)行了陽光帳戶政策，其實(shí)施方案分為三大步，第一步是集中收付，總量調(diào)控，逐步縮小差距；第二步是將公務(wù)員收入分配標(biāo)準(zhǔn)化，財(cái)政上實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支；第三步是建立以市規(guī)法為基礎(chǔ)的機(jī)關(guān)收入分配機(jī)制。這一系列方案縮小了工資外收入差距，并逐步使各級公務(wù)員的收入公開化。

北京市悄然推行“3581”工程，以工作津貼和績效獎(jiǎng)金取代各單位自定的補(bǔ)貼，其中工作津貼按職務(wù)拉開差距，同一職務(wù)內(nèi)則按任職時(shí)間和工齡拉開差距，充分考慮到公務(wù)員的實(shí)際貢獻(xiàn)和工作經(jīng)驗(yàn)，并將績效獎(jiǎng)金與對公務(wù)員的考勤掛鉤，緩解了工資分配失控、激勵(lì)機(jī)制不夠健全等問題。

浙江省則主要采用由財(cái)政部門管理的途徑對各單位自定的補(bǔ)貼進(jìn)行明確，由省財(cái)政廳規(guī)定各單位允許發(fā)放的預(yù)算外福利的額度，超過額度則按照累進(jìn)遞增繳納調(diào)節(jié)賬款，年終時(shí)將根據(jù)繳納賬款的具體情況適當(dāng)調(diào)整獎(jiǎng)金的發(fā)放，這樣一來便較適當(dāng)?shù)钠胶饬烁鞑块T之間的收入水平。

三、公務(wù)員薪酬制度改革建議

1.調(diào)整工資結(jié)構(gòu)

調(diào)整的重點(diǎn)是要把占公務(wù)員工資收入中比重過高的津貼降低，同時(shí)提高基本工資的占比。按照國際普遍的做法，津貼在其薪酬中的合理比例一般為20%～30%。在公務(wù)員津貼發(fā)放中，一方面要考慮公務(wù)員的資歷，同一職務(wù)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)按照其任職年限來確定，使同職務(wù)不同任職年限的公務(wù)員在津貼上拉開合理的差距，另一方面要統(tǒng)一公務(wù)員津貼中的生活補(bǔ)貼，根據(jù)各地物價(jià)指數(shù)和實(shí)際生活成本合理設(shè)定不同職務(wù)公務(wù)員的生活補(bǔ)貼均為同一標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)公平性的原則。同時(shí)，在全國范圍內(nèi)出臺(tái)相關(guān)的附加津貼制度，使公務(wù)員的每項(xiàng)收入都有據(jù)可查，并逐步提高艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員津貼，使津貼發(fā)放不失人性化。

2.擴(kuò)展晉升空間

級別工資理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)相同職務(wù)的公務(wù)員在工齡、能力等方面的差別，改變?nèi)缃衤殑?wù)直接決定級別，級別則直接決定工資的局面，使公務(wù)員還能通過提高級別的途徑來改善待遇。但是應(yīng)當(dāng)注意的是，政府績效成果的滯后性可能會(huì)限制這種以績效結(jié)果為導(dǎo)向的薪酬制度模式實(shí)際的應(yīng)用前景，扁平化的組織結(jié)構(gòu)易使職業(yè)上升通道變窄，故應(yīng)結(jié)合實(shí)際取其之長。

3.建立調(diào)查比較機(jī)制

《公務(wù)員法》中明確表示，公務(wù)員工資水平應(yīng)當(dāng)以私人企業(yè)作為參照進(jìn)行持續(xù)地調(diào)整，并使其與國有企業(yè)基本持平。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)薪酬水平在勞動(dòng)力市場和產(chǎn)品市場的雙重競爭性作用下，能夠形成一個(gè)市場均衡價(jià)格。因此，薪酬水平的決定應(yīng)該和市場結(jié)合，參照同行業(yè)的工資水平、自身購買力和外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化來制定，這樣才能合理的確定公務(wù)員薪酬水平。如果公務(wù)員薪酬水平低于社會(huì)薪酬水平，則能夠有充分理由來提高公務(wù)員薪酬水平，不必?fù)?dān)心引起社會(huì)爭議；而當(dāng)公務(wù)員薪酬水平高于社會(huì)薪酬水平，則適當(dāng)降低公務(wù)員薪酬水平，也有利于緩解民眾的不滿情緒，而公務(wù)員薪酬的重大調(diào)整應(yīng)該每五年根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行討論，提交人民代表大會(huì)通過。

4.實(shí)施配套改革

從理論角度看，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有組織內(nèi)外部環(huán)境，兼顧大目標(biāo)和小調(diào)整，穩(wěn)中求變，將薪酬改革融入到整個(gè)公務(wù)員體制的改革，甚至是社會(huì)收入分配的改革中去。在實(shí)踐過程中，應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行，兼顧原則性和靈活性，把薪酬制度改革建立在社保、醫(yī)保、住房等多項(xiàng)改革之上，將薪酬與我國實(shí)行的醫(yī)保、社?！安④墶?，規(guī)范購房便利，規(guī)范低價(jià)、集資購房等亂象。此外，公務(wù)員薪酬制度改革也需要結(jié)合干部人事制度改革，將公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官兩種角色，前者統(tǒng)籌決策、進(jìn)行全局性把握；后者則主要從事具體的工作，重點(diǎn)考核其行政效率。在特殊福利削減的基礎(chǔ)上，其薪酬可以市場作為參照進(jìn)行透明公開地上漲。

在24字方針的基礎(chǔ)上，一方面，當(dāng)前我國公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)各種津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金較多，而作為主要收入的基本工資過低，其比例至少應(yīng)該占到總薪酬的70%以上。同時(shí)，還應(yīng)該將類似“三公費(fèi)用”的消費(fèi)和支出劃入個(gè)人薪酬，嚴(yán)格控制隱形的費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)的透明化，變隱性分配為顯性分配，規(guī)范公務(wù)員福利發(fā)放制度，同時(shí)公開的財(cái)政支出，讓“提低”建立在“限高”的基礎(chǔ)上。另一方面，要公務(wù)員養(yǎng)老制度與社會(huì)養(yǎng)老制度相統(tǒng)一，讓公務(wù)員參與到社會(huì)保障中去，消除公務(wù)員養(yǎng)老包辦的歷史傳統(tǒng)，建立社會(huì)公平公正的基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

我國公務(wù)員薪酬制度改革仍然任重而道遠(yuǎn)，必須與其他配套政策同步進(jìn)行。在借鑒、吸收國外相關(guān)成熟經(jīng)驗(yàn)、理論的基礎(chǔ)上，探索出一套具有中國特色的公務(wù)員薪酬制度。同時(shí)，制度的改革往往不是一蹴而就的，要想實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法制化，就必須在實(shí)踐中探索，以確定符合我國國情的改革方案。

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作者簡介：

張方舟（1993—），男，漢族，江蘇南通人，南京審計(jì)學(xué)院在校本科生，會(huì)計(jì)學(xué)；任正華（1994—），女，漢族，江蘇南京人，南京審計(jì)學(xué)院在校本科生，審計(jì)學(xué)；祖廣振（1992—），男，漢族，江蘇宿遷人，南京審計(jì)學(xué)院在校本科生，審計(jì)學(xué)。

本文作者為2014年省級大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新項(xiàng)目《中國基層公務(wù)員生活現(xiàn)狀與薪酬水平調(diào)查研究》的項(xiàng)目主持人，該項(xiàng)目由南京審計(jì)學(xué)院資助。其他成員為：袁書晴、宦成。