【摘要】發(fā)達國家有明確機構、完備法規(guī)、多樣化運作模式和穩(wěn)定資金來源來確保農地抵押融資順利完成，而我國受到體制和機制約束，農地抵押貸款還處于探索階段。比較中外農地抵押模式可以發(fā)現(xiàn)，土地制度不同、金融規(guī)則不同、融資主體不同和產生結果不同。因此，要實現(xiàn)農地抵押貸款試點的長期效應，有必要進行農地管理制度創(chuàng)新和構建土地交易市場。

【關鍵詞】農地抵押 貸款

自20世紀80年代起，我國就開始農地抵押貸款試點，2010年左右我國農地抵押試點的范圍擴大，但是試點效果并不明顯。有必要進一步研究中外農地融資模式，借此尋找我國農地融資體制改革和農地交易市場創(chuàng)新的路徑。

一、國外農地抵押融資模式

（一）農地抵押貸款具有明確的機構

農地抵押貸款（融資）具有明確的機構來承擔，機構呈現(xiàn)出明顯的市場細分特征。美國首先劃分12個農業(yè)信用區(qū)，然后由政府出資成立聯(lián)邦土地銀行，專門司職土地融資，服務農業(yè)。在德國存在兩大機構負責土地融資活動，其一是土地抵押信用合作社，其二是聯(lián)合合作銀行。在日本為土地和農業(yè)融資的機構更為完善，基層農協(xié)中的信用合作組織（基層農協(xié)）、都道府縣的信用聯(lián)合會（信農聯(lián)）、農林中央金庫等國土金融機構，各司其職，功能明確。

（二）法規(guī)比較完善

美國的聯(lián)邦農業(yè)抵押公司法以及其他與抵押相關的金融法律法規(guī)使用于土地使用權的融資，加上成立小企業(yè)管理局，進一步管理土地融資的行為。德國土地使用權融資法規(guī)相對比較完善，歐美多數(shù)國家借鑒了德國的經驗。德國早在1772年就頒布《抵押權及破產令》，為農地金融立法，此后頒布《抵押權法令》確保農地抵押的安全性；1872年頒布《不動產物權的取得及物上負擔的法律》逐步完善了農地金融制度。在日本，通過法律形式規(guī)定國家土地銀行和組建農村金融合作組織。

（三）運作方式具有多樣性

美國實施有擔保的市場化運作模式。美國土地抵押融資只是對擁有土地所有權，從事農業(yè)生產，愿意貸款的農民發(fā)放貸款。農戶采用農地所有權抵押，向專門的土地金融機構遞交貸款申請書。收到申請書后，合作社派人評估借款人土地的價值并撰寫可行性報告，然后合作社作為擔保人把貸款材料遞交到聯(lián)邦土地銀行，聯(lián)邦土地銀行審核通過后就可以放貸。農戶可以貸款的額度不超過土地價值的65%，貸款期限可長可短，短期貸款3～5年，而長期貸款可以達到30～40年。但是貸款金額的5%需要交給合作社，貸款利率是市場利率，約為5%左右，采取分期還本付息的還款方式。期滿后，還本付息后交還回證書和最初交納的股金。

德國有擔保的非完全市場化運行模式。貸款對象是愿意從事農業(yè)生產并擁有土地所有權的農民。融資者運用土地所有權證書作為抵押物，由合作社核定土地價值，然后按照土地價值的1/3到2/3之間確定貸款金額，貸款的期限一般較長，可以達到10～60年。貸款償還方式是分期還本付息，逐年還款，還款包含利息、攤還的本金、合作社征收的營業(yè)費用、合作社的公積金。

日本采取無擔保三級貸款模式，農民入股基層農協(xié)中的信用合作組織（基層農協(xié)），基層農協(xié)入股都道府縣的信用聯(lián)合會（信農聯(lián)），信農聯(lián)入股中央的農林中央金庫。在貸款時，基層農協(xié)貸款給農戶，信農聯(lián)貸款給基層農協(xié)，農林中央金庫再貸給信農聯(lián)。農協(xié)經營是政策性的，政府給予補貼。

（四）穩(wěn)定的資金來源

美國的土地抵押融資機構資金來源主要是發(fā)行土地債券和抵押貸款合作社和聯(lián)合合作銀行的公積金。這兩個路徑確保專門土地融資金融機構的資金來源。德國的土地抵押融資機構資金來源主要有：吸收股金、發(fā)行土地債券、提取盈余公積。日本的土地抵押融資機構資金來源：郵政儲蓄、養(yǎng)老金、政府財政資金投入。美國和德國主要通過市場行為確保土地抵押金融機構的資金來源，而日本更多是政府行為，通過政策金融進行融資。

二、國內農地抵押融資探索

（一）抵押金融機構的主體

我國進行抵押貸款的金融機構主體是商業(yè)銀行而非專業(yè)銀行。目前，我國土地抵押貸款試點的銀行主要是商業(yè)銀行，而非專業(yè)銀行。希望獲得資金支持的農戶或者是合作社，通過提高土地抵押物的抵押價值和抵押的安全性，從正規(guī)金融機構獲得抵押貸款。當然，我國也存在專業(yè)金融機構的探索，如1988年貴州湄潭縣成立土地金融公司，最終因為不良貸款而關閉；寧夏平羅縣成立農村土地信用合作社，目前運轉效果還需論證；2005年國開行在重慶“土地承包經營權抵押貸款試點”等。土地專業(yè)性金融機構開展土地融資活動的試點還沒有推廣，只是區(qū)域性、小范圍的，甚至只有幾筆交易而已。從我國政策決策者的意圖來看，還是希望實現(xiàn)土地使用權能夠作為抵押物向所有商業(yè)銀行融資。

（二）土地抵押物的多樣性

與發(fā)達資本主義國家相比，我國土地所有權屬于國家和集體所有，農戶和合作社沒有權利抵押土地使用權，能夠抵押的只是土地經營權、土地附著物或者土地收益權等。目前在我國不同地方的土地抵押貸款中，采取的主要方式有農村土地承包經營權抵押、農村土地收益保證貸款、農村土地流轉收益保證貸款、農村土地使用產權證抵押貸款等。如，山東出臺《關于進一步做好促進就業(yè)工作的通知》，明確提出農村土地使用權可抵押貸款；重慶實行的是承包經營權；溫江采取地上附著物抵押。

（三）運行模式還沒有形成

四川省成都市溫江區(qū)使用土地經營權作抵押，每畝地貸款5000元，標準房地產估價有限責任公司、溫江區(qū)政府相關職能部門、銀行機構、擔保公司和農戶代表參與了抵押貸款活動。標準房地產估價有限公司對土地價值進行確認，政府相關部門給予協(xié)調以及隱形擔保，擔保公司給予擔保，銀行機構放款。

吉林省梨樹縣的土地收益保證貸款模式。吉林省2013年8月在梨樹縣開展了土地收益保證貸款試點工作，首先確定農民土地承包經營權，然后根據(jù)農民按自愿將土地承包經營權轉讓給縣級物權融資農業(yè)發(fā)展公司，接著物權融資公司向銀行出具對農民貸款負連帶保證責任的承諾，最后由銀行發(fā)放貸款給農民。最大特點是降低農戶融資成本，利率要比地下錢莊融資利率低10個點。

山東棗莊市土地產權證抵押貸款模式。2009年棗莊市農信社為了盤活土地資本，推動農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化為目標，實行農地產權證抵押貸款，一方面解決農戶融資難問題，一方面推動城鄉(xiāng)一體化和農村經濟集約化。

三、中外農地抵押融資模式的比較

從上述分析可知，中外農地抵押融資模式存在很大差異，首先一點，中國還處在探索階段，而發(fā)達國家已經形成非常成熟的市場。具體而言，中外模式的比較存在以下幾方面不同。

（一）土地制度的不同

發(fā)達資本主義國家農地私有化和土地交易市場相對較為完善，而中國農地為集體所有，政府可以控制農地的功能轉變，農地流轉市場還處于起步階段。這一差異決定了農地抵押融資方式的差異。在發(fā)達資本主義國家，農地私有化和土地交易市場完善并不限制政府在農地抵押方面的作用，政府在機構建立、法律法規(guī)建設和資金投入方面也是有所作為。在我國由于多種土地所有制關系，一方面難以形成有效的土地流轉市場，另一方面沒有專門服務土地融資的金融機構，再加上農地交易的法律法規(guī)不完善，最終導致我國農地抵押融資的規(guī)模和數(shù)量較少，乃至農地融資行為變成行政行為。

（二）金融規(guī)則不同

發(fā)達資本主義國家的金融市場相對完善、金融機構的混業(yè)經營和金融機構專業(yè)化程度較高，等因素決定農地抵押融資是普遍的市場行為。只要存在利潤空間，在風險和收益匹配的條件下就會存在金融機構為農地融資服務。而在我國卻不同，農地抵押貸款屬于突破金融規(guī)則的創(chuàng)新行為，在現(xiàn)行的金融規(guī)則下農地抵押貸款是不可行的，乃至違背傳統(tǒng)金融規(guī)則。首先，不能使用不擁有所有權的物品抵押；其次，抵押品價值應該由市場來決定，沒有形成市場定價機制，難以確定其抵押貸款金額。

（三）融資主體的不同

理論上，農地融資的主體應該是農地的所有者，而不是使用者，也就是說不能拿不屬于自己的物品去抵押。因此在市場經濟下，農地抵押融資的主體是農地所有者，而不是其他人。在我國卻不同，農地抵押融資者是農地經營者，或者說具有農地使用權的經營者，甚至不是農民本身。這里面存在著很多問題，一旦出現(xiàn)違約時，誰來承擔最終風險。盡管銀行可以沒收經營權，在沒有所有權的情況下，很難把經營權流轉，且流轉也離不開政府的參與。因此，我國存在融資主體錯位的現(xiàn)象。

（四）產生的結果不同

從發(fā)達資本主義國家農地抵押融資的案例可以看出，不論是農地融資的制度、管理體制還是運行機制都是相當完善的。農地抵押融資基本上是無障礙市場化運行，其創(chuàng)新活動還是更為高端的資產證券化。在我國盡管農地抵押貸款試點已經有20年左右，農地抵押制度、法規(guī)、管理體制和運行機制依然處于探索階段，無論是農地抵押融資的數(shù)量和質量，還是農地抵押融資的廣度和深度，都存在很大的拓展空間。

四、政策啟示

基于上述比較分析，我國農地抵押貸款還屬于政策性融資，沒有明確金融機構負責，沒有專門機構組織實施，制度建設不完善，運行市場不統(tǒng)一，金融機構貸款意愿不強，資金來源不固定。要實現(xiàn)農地抵押貸款試點工作的預期效果，依然需要體制改革和機制創(chuàng)新。

第一，農村土地管理機制改革。為了更好保證農戶在土地流轉中的利益，激發(fā)農戶通過農地抵押融資實現(xiàn)產業(yè)化、規(guī)?；洜I，進而實現(xiàn)農村社會轉型，有必要放棄農村土地集體所有制，集體所有制回收為國家所有，同時放棄農村土地集體管理，而采取農村土地使用權農戶管理，賦予農戶更多的權利，減少村、鄉(xiāng)和縣政府對農地管理權。從而實現(xiàn)土地更廣范圍的流轉。

第二，完善土地使用權的市場交易機制，為金融機構退出設計好路徑。金融機構之所以不愿意采取農地抵押貸款融資，主要問題是一旦發(fā)生違約后，金融機構很難處理抵押的農地。如果具有完善的土地使用權交易市場，金融機構就容易處置抵押物。此外，有必要形成土地合作社，其作為農地使用權收購、買賣以及租賃機構，獨立法人，按照市場規(guī)則與金融機構進行金融業(yè)務往來。

參考文獻

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基金項目：廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃項目（項目編號：GD12CY11）；廣東省教育廳人文社會科學規(guī)劃項目（項目編號：2012WYXM-0044）。

作者簡介：張長琦，男，廣東金融學院副教授，縣域金融經濟發(fā)展研究所研究員，研究方向：金融理論和政策。