摘要分析了我國農(nóng)民工市民化存在的主要問題，包括：農(nóng)民工的權(quán)利保障有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低，農(nóng)民工子女教育問題面對(duì)的困難較多，農(nóng)民工在城市居住條件差。指出推進(jìn)農(nóng)民工市民化應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)民工的社會(huì)救助機(jī)制，加快完善全面覆蓋農(nóng)民工的社會(huì)保障體系，加大改革力度落實(shí)平等的受教育權(quán)，建立多層次的農(nóng)民工住房保障體系，加快戶籍制度改革。

關(guān)鍵詞農(nóng)民工市民化；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）23-08075-05

基金項(xiàng)目國家社會(huì)科學(xué)基金2013年度一般項(xiàng)目“民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問題研究”（13BMZ076）；中央民族大學(xué)2014年度自主科研計(jì)劃項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下民族地區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)問題研究”（ 2014MDGLXYQN05）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介李鳳梅（1974- ），女，黑龍江佳木斯人，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事公共政策研究。

收稿日期201407092014年 3月5日國務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上作政府工作報(bào)告中表示：今后一個(gè)時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。這里的“約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”指的就是農(nóng)民工市民化。筆者把農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵界定為：以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，促進(jìn)農(nóng)民工的社會(huì)融合，讓他們的孩子融入學(xué)校，本人融入企業(yè)，家庭融入社區(qū)，整個(gè)群體融入城鎮(zhèn)，也就是讓農(nóng)民工在城市“有活干、有學(xué)上、有房住、有保障”。相關(guān)研究表明，“十二五”期間是推動(dòng)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵時(shí)期，重點(diǎn)是解決農(nóng)民工進(jìn)城后與城鎮(zhèn)居民享受均等的公共服務(wù)的問題，從而扎實(shí)提高人口城鎮(zhèn)化的水平，促進(jìn)農(nóng)民工共享改革開放成果。

1農(nóng)民工市民化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求

1.1農(nóng)民工市民化能延長(zhǎng)人口紅利勞動(dòng)力供應(yīng)特別充分，工資成本就會(huì)很低，勞動(dòng)力資源豐富和成本優(yōu)勢(shì)就是人口紅利。在探討我國為什么能夠用幾十年時(shí)間快速成為世界工廠和世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎的時(shí)候，很多人認(rèn)為“人口紅利”是一個(gè)至關(guān)重要的因素。南方勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)際上就是勞動(dòng)力支撐了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，得益于人口紅利。然而據(jù)報(bào)道：2012年，國內(nèi)勞動(dòng)年齡人口為93 727萬，比2011年減少345萬，這是國內(nèi)勞動(dòng)年齡人口在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里第一次出現(xiàn)絕對(duì)下降。到了2013年，勞動(dòng)年齡人口不但較上年減少244萬人，勞動(dòng)年齡人口占比更是下降至67.6%，減少了1.6個(gè)百分點(diǎn)[1]。勞動(dòng)力資源總量持續(xù)下降顯示我國勞動(dòng)力無限供給的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。盡管我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移已經(jīng)面臨劉易斯拐點(diǎn)，但我國農(nóng)村勞動(dòng)力的總量仍然是過剩的，勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移的潛力依然很大，農(nóng)民工市民化能將更多的農(nóng)村勞動(dòng)力釋放出來，為城市勞動(dòng)力需求的滿足提供充足保證。

1.2農(nóng)民工市民化有利于增加消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展目前，我國農(nóng)村人均消費(fèi)水平較低，耐用消費(fèi)品人均擁有量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，居住環(huán)境和住房質(zhì)量更是落后一籌。伴隨農(nóng)民工市民化，隨著消費(fèi)能力的提升，在消費(fèi)環(huán)境已得到改變的情況下，其消費(fèi)意愿必然大大提高，衣食住行方面必然得到消費(fèi)升級(jí)?！坝嘘P(guān)方面數(shù)據(jù)表明，2010年我國農(nóng)村居民消費(fèi)水平為4 455元，城鎮(zhèn)居民為15 900元，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平是農(nóng)村居民的3.6倍。按此測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，消費(fèi)需求將會(huì)增加1萬多元。城鎮(zhèn)化率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，可以吸納1 000多萬農(nóng)村人口進(jìn)城，進(jìn)而帶動(dòng)1 000多億元的消費(fèi)需求，而相應(yīng)增加的投資需求會(huì)更多。目前我國農(nóng)民工總量達(dá)2.4億人，其中外出農(nóng)民工約1.5億人，農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的富余勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)化蘊(yùn)涵的內(nèi)需潛力巨大。[2]”

1.3農(nóng)民工市民化能從根本上解決“三農(nóng)”問題我國“三農(nóng)”問題的根本原因是農(nóng)民在人均不足半公頃的土地上無法過上小康生活。其唯一的出路是減少農(nóng)民，增加市民。然而由于城鄉(xiāng)二元的戶籍政策使得農(nóng)民工不能在城市安居樂業(yè)，象候鳥一樣奔波于城鄉(xiāng)之間，把青壯年奉獻(xiàn)給了城市，把人口紅利留在發(fā)達(dá)地區(qū)。這種不徹底的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方式不僅沒有解決城鄉(xiāng)貧富差距，反倒進(jìn)一步拉大了區(qū)域、城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)差距，使“三農(nóng)”問題更加突出。農(nóng)民工市民化通過土地流轉(zhuǎn)，減少農(nóng)民，使農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，徹底扭轉(zhuǎn)這種資源錯(cuò)配的現(xiàn)象，徹底解決“三農(nóng)”問題。

1.4農(nóng)民工市民化可以促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定世界各國現(xiàn)代化最基本的人口特征是原有的大部分農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，所以從歷史發(fā)展的趨勢(shì)上講，城鄉(xiāng)二元戶籍制度下農(nóng)民工這種特殊的人口現(xiàn)象將會(huì)終結(jié)。農(nóng)民工市民化不僅關(guān)系內(nèi)需，更是關(guān)乎民生。農(nóng)民工這個(gè)低收入的社會(huì)群體，其邊緣人的特征非常明顯，如果他們既無法在城鎮(zhèn)立足，又無法在農(nóng)村得到最后的保障，自身權(quán)利的缺失必將導(dǎo)致社會(huì)矛盾的累積，處理不好將會(huì)是重大的社會(huì)隱患。因此，對(duì)于政府來說，在城市管理體制和政策上，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，不能只要?jiǎng)趧?dòng)力不要人口，要采取措施給農(nóng)民工更多的社會(huì)關(guān)愛，要努力促進(jìn)農(nóng)民工的社會(huì)融合，讓他們?cè)诔擎?zhèn)安居樂業(yè)，對(duì)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧穩(wěn)定，有著不容置疑的重大作用。

2農(nóng)民工市民化存在的主要問題

2.1農(nóng)民工的權(quán)利保障有待于進(jìn)一步加強(qiáng)原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為保證城市居民就業(yè)，農(nóng)民被限制進(jìn)入某些職業(yè)和某些工種，這種做法嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)民的平等就業(yè)權(quán)，給外出就業(yè)的農(nóng)民帶上了歧視的標(biāo)簽。2004年中央1號(hào)文件提出進(jìn)一步清理和取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益。2006年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》強(qiáng)調(diào)我國逐步實(shí)行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度。隨著2007年《勞動(dòng)合同法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》、《就業(yè)促進(jìn)法》的頒布，從法律框架層面上來講，基本上消除了農(nóng)民工的就業(yè)歧視，促進(jìn)了就業(yè)機(jī)會(huì)的平等，農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的力度也明顯加強(qiáng)。當(dāng)前，農(nóng)民工的社會(huì)地位和權(quán)利保障較以往已經(jīng)有了很大的變化，但也存在一些突出的問題。國家統(tǒng)計(jì)局在其政府網(wǎng)站上發(fā)布的《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》這樣描述：“2013年全國農(nóng)民工達(dá)2.69億人，平均年齡37.6歲，近8成有初高中文化，人均月收入2 609元，人均月消費(fèi)892元。外出農(nóng)民工年從業(yè)時(shí)間平均為9.9個(gè)月，月從業(yè)時(shí)間平均為25.2天，日從業(yè)時(shí)間平均為8.8個(gè)小時(shí)。外出農(nóng)民工被拖欠工資的比重為0.8%，與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工比重為41.3%。”工資低、勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)過程中始終處于弱勢(shì)地位、個(gè)人合法權(quán)益得不到保障是農(nóng)民工的主要生存狀態(tài)。據(jù)報(bào)道：中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所《社會(huì)心態(tài)藍(lán)皮書》對(duì)北京、廣東、江蘇、浙江和四川5個(gè)省市農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，64%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為社會(huì)不公平，47%的調(diào)查對(duì)象表示自己外出打工期間受到的不公平對(duì)待“比較多”。在受到不公平對(duì)待時(shí)，大部分農(nóng)民工（約63%）表示氣憤，大多數(shù)人（約60%）會(huì)采取“不干了或忍氣吞聲”等消極逃避的方法來應(yīng)對(duì)不公平的待遇，部分人（約14%）會(huì)選擇求助國家機(jī)關(guān)等正規(guī)維權(quán)途徑，還有部分人（約15%）選擇恐嚇事主等非正規(guī)途徑，極少數(shù)人（約9%）會(huì)采取破壞性的泄憤方式[3]。

2.2社會(huì)保險(xiǎn)參保率低目前，城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度層面上并沒有把農(nóng)民工排斥在外，但因政策門檻較高，農(nóng)民工參保還存在許多實(shí)際的困難。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示：2013年底，外出農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率為15.7%，醫(yī)療保險(xiǎn)參保率17.6%，工傷保險(xiǎn)參保率28.5%，失業(yè)保險(xiǎn)參保率9.1%、生育保險(xiǎn)6.6%。

2.2.1農(nóng)民工繳費(fèi)能力不足，繳費(fèi)意愿不強(qiáng)。目前我國城鎮(zhèn)職工五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)率合計(jì)約占工資總額的40%，其中用人單位應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)率合計(jì)約占本單位職工工資總額的30%，個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)率占本人工資的11%，其中，由用人單位應(yīng)承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率為20%，目前絕大多數(shù)地區(qū)的單位費(fèi)率都按這一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行[4]。2013年外出農(nóng)民工月平均收入2 609元，那么五險(xiǎn)齊征個(gè)人繳費(fèi)額則將近300元，在這“姜你軍”、“蒜你狠”的物價(jià)通脹時(shí)期，對(duì)于工資收入僅能“養(yǎng)家糊口”的農(nóng)民工來說，現(xiàn)金收入的減少就意味著全家生活支出的緊張，甚至?xí)氩环蟪觯远鄶?shù)農(nóng)民工寧愿當(dāng)前不參保。

2.2.2企業(yè)繳費(fèi)缺乏監(jiān)管。國家統(tǒng)計(jì)局《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示：在農(nóng)民工中，從事制造業(yè)的比重最大，占31.4%，其次是建筑業(yè)占22.2%，服務(wù)業(yè)占10.6%，批發(fā)零售業(yè)占11.3%，交通運(yùn)輸倉儲(chǔ)和郵政業(yè)占6.3%，住宿餐飲業(yè)占5.9%。上文顯示農(nóng)民工的就業(yè)主體絕大多數(shù)屬于勞動(dòng)密集型企業(yè)或小微企業(yè)，占本單位職工工資總額30%的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)額在企業(yè)成本中所占比重較大，在經(jīng)濟(jì)下滑期間，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)更加困難，許多企業(yè)陷入虧損甚至面臨倒閉的困境，如果政府監(jiān)管缺位的話，企業(yè)能少交就少交，能拖欠則拖欠。

2.2.3不同地區(qū)、省份社保關(guān)系接續(xù)難。據(jù)報(bào)道：我國有2.6億農(nóng)民工，其中1.5億人在城鄉(xiāng)間流動(dòng)，6 000多萬人跨省流動(dòng)。不論是哪一種流動(dòng)，都涉及社保轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。人力資源和社會(huì)保障部社保中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年全國開具基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)憑證已轉(zhuǎn)移接續(xù)的人中，成功轉(zhuǎn)移的人僅20%，約八成的人流動(dòng)后，要么沒有就業(yè)，要么就業(yè)后沒去辦理或沒辦理成功[5]。2014年2月21日國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號(hào)）顯示，新制度實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)統(tǒng)一，一個(gè)是城鄉(xiāng)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，另一個(gè)是管理服務(wù)以及信息系統(tǒng)的統(tǒng)一。但跨地區(qū)轉(zhuǎn)移城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的，仍然只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶的全部?jī)?chǔ)存額，而統(tǒng)籌基金即企業(yè)繳費(fèi)部分還是全部或大部分留給原城市或原地區(qū)，這種不合理的制度設(shè)計(jì)仍未改變。由社保待遇較低的地區(qū)向社保待遇較高的地區(qū)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)難的問題并未得到實(shí)質(zhì)性的解決。

2.3農(nóng)民工子女教育問題面對(duì)的困難較多2013年5月10日全國婦聯(lián)發(fā)布的《全國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》中披露：“我國0至7歲農(nóng)村留守兒童和城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童已達(dá)到9 683萬，其中近205.7萬留守兒童處于獨(dú)居狀態(tài)?！绷硗猓瑩?jù)報(bào)道：“截至2013年年底，全國義務(wù)教育階段的隨遷子女共約1 277萬人，占到義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的9.3%?！盵6]農(nóng)民工子女無論是選擇在城鄉(xiāng)流動(dòng)還是留守，其健康成長(zhǎng)和教育往往都得不到很好的保障。對(duì)隨遷子女來說，首先是學(xué)前教育的缺位。目前由于學(xué)前教育不是義務(wù)教育，不具有強(qiáng)制性、免費(fèi)性和普惠性，農(nóng)民工子女難以進(jìn)入公立幼兒園，進(jìn)的往往是民辦的、非注冊(cè)的或家庭幼兒園，這些幼兒園條件差、好老師少，孩子往往得不到優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，即使這樣，這些孩子還是城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童的幸運(yùn)兒。由于收入不高的農(nóng)民工家庭難以承受城市高昂的托幼費(fèi)，更多幼兒只能在“家”或父母工作場(chǎng)所“放養(yǎng)”。其次是小學(xué)教育的問題。2006年，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》明確要求輸入地政府以全日制公辦中小學(xué)為主接收農(nóng)民工子女入學(xué)。2010年頒布的《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主接確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育。然而由于國家義務(wù)教育采用“地方辦學(xué)、分級(jí)管理”的政策，農(nóng)民工子女教育的資金及任務(wù)無法落實(shí)，外來務(wù)工人員子女如果想在務(wù)工當(dāng)?shù)毓k學(xué)校上學(xué)，要么得有當(dāng)?shù)氐姆慨a(chǎn)證，要么得有當(dāng)?shù)?年以上繳納社保的證明和暫住證、戶口本、身份證等證件。而現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)農(nóng)民工一無文憑二無技術(shù)，只能到技術(shù)要求不高的私企找活干，這些企業(yè)除了工錢之外，“五險(xiǎn)一金”一概沒有。即使外來打工者找到愿意接納自己子女就讀的公立學(xué)校，干癟的荷包也負(fù)擔(dān)不起高昂的擇校費(fèi)，最后流動(dòng)兒童要么失學(xué)要么進(jìn)入收費(fèi)低廉但教學(xué)質(zhì)量差強(qiáng)人意的打工子弟學(xué)校。有的農(nóng)民工子女雖然進(jìn)了公立學(xué)校，但是享受不到市民子女同等的待遇，譬如農(nóng)民工子女常常被單獨(dú)編班，沒有學(xué)籍，他們的學(xué)習(xí)成績(jī)不計(jì)入教學(xué)考評(píng)，沒有機(jī)會(huì)參與榮譽(yù)稱號(hào)的評(píng)選和一些競(jìng)賽等等。再次是異地高考難的問題。目前高考實(shí)行分省按計(jì)劃集中錄取制度，由于高考錄取指標(biāo)和教育資源的不均衡，開放異地高考，外來務(wù)工人員多、同時(shí)擁有豐富優(yōu)質(zhì)教育資源的一線城市如北京、上海、廣州等地將成為教育洼地。據(jù)報(bào)道：就在全國異地高考辦法出臺(tái)后的一個(gè)月，20多名北京籍家長(zhǎng)代表希望就異地高考政策問題約見北京市教委主任姜沛民。在他們看來，外籍孩子不斷涌入，占用了過多的本地教育資源，影響本地孩子的升學(xué)。為此，京籍家長(zhǎng)與非京籍家長(zhǎng)還曾在教委門前發(fā)生過激烈爭(zhēng)吵[7]。對(duì)于異地高考，曾經(jīng)有過這樣一種描述：“一邊是外來移民者的聲聲吶喊，另一邊是原住民的竭力自護(hù)；一邊是弱勢(shì)群體的奮力抗?fàn)?，另一邊是政策制定者設(shè)置的重重門檻；一邊是對(duì)教育公平的呼喚，另一邊是地方保護(hù)主義的盛行”。 對(duì)農(nóng)村留守兒童來說，最突出的問題有兩條：一是正常的家庭教育缺失。農(nóng)村留守兒童都是由爺爺奶奶或親戚照看，這種隔代監(jiān)護(hù)或親友臨時(shí)監(jiān)護(hù)的家庭教育模式，往往會(huì)影響農(nóng)村留守兒童的心理正常發(fā)育，有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示大多數(shù)留守兒童的性格呈現(xiàn)冷漠、自卑、孤獨(dú)和自我封閉的特征，并且學(xué)習(xí)成績(jī)與正常家庭的兒童也有很大的差距。二是現(xiàn)實(shí)生活中留守兒童遭遇意外傷害頻頻發(fā)生。據(jù)2013年05月30日 《安徽商報(bào)》報(bào)道，安徽醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院曾對(duì)安徽省長(zhǎng)豐縣3所中學(xué)的學(xué)生展開意外傷害現(xiàn)狀調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村留守兒童意外傷害問題較嚴(yán)重，留守兒童意外傷害的發(fā)生率高達(dá)46.8%，高于非留守兒童13個(gè)百分點(diǎn)，幾乎每?jī)蓚€(gè)留守孩子中就有一名遭受過或正在遭受意外傷害。研究證實(shí)，留守兒童意外傷害與其監(jiān)護(hù)類型、家庭收入等因素密切相關(guān)。

2.4農(nóng)民工在城市居住條件差目前，絕大多數(shù)農(nóng)民工雖然能適應(yīng)市場(chǎng)需求在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，但工作不穩(wěn)定、就業(yè)質(zhì)量差，微薄的收入不足以支付城市商品房的租賃價(jià)格，購買泡沫價(jià)格的商品房更是奢望?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系中只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，未包括農(nóng)民工，即使個(gè)別地區(qū)住房建設(shè)考慮到了農(nóng)民工的需要，把部分公共租賃住房向農(nóng)民工提供，但與此同時(shí)設(shè)立了農(nóng)民工住房保障準(zhǔn)入政策，農(nóng)民工的惠及率很低。國家統(tǒng)計(jì)局2013年《全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示：以受雇形式從業(yè)的農(nóng)民工，人均月居住支出453元，在單位宿舍中居住的占28.6%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所居住的占6.1%，與他人合租住房的占18.5%，獨(dú)立租賃住房的占18.2%，有13.0%的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住，僅有0.9%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地自購房。從外出受雇農(nóng)民工的居住負(fù)擔(dān)看，46.9%的農(nóng)民工由雇主或單位提供免費(fèi)住宿；8.2%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿，但有住房補(bǔ)貼。中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布的《中國住房發(fā)展報(bào)告（2013-2014）》數(shù)據(jù)顯示“農(nóng)民工人均居住面積3至10平方米”。雖然國家政策層面上要求改善農(nóng)民工的住房條件，但有效措施地方政府并未出臺(tái)。主要問題：一是雖然有的城市允許農(nóng)民工享受當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)住房保障權(quán)利，但卻附加了一些條件，比如在當(dāng)?shù)乩U納社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限，在申請(qǐng)時(shí)并按照學(xué)歷、年齡、職業(yè)、工種等進(jìn)行排序，最終只有極少數(shù)農(nóng)民工享此殊榮。二是房租負(fù)擔(dān)重。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2013年《全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示：外出農(nóng)民工人均月收入（不包括包吃包?。? 609元，人均月居住支出453元，占比17.3% 。三是雖然按國家政策，農(nóng)民工可以申請(qǐng)繳納住房公積金，然而現(xiàn)實(shí)上無論是雇主還是農(nóng)民工自身都無繳納能力。以上問題表明，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系是農(nóng)民工市民化的突破口。

3推進(jìn)農(nóng)民工市民化的對(duì)策建議

農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民工逐步融入城市工作并生活，這不僅是職業(yè)的轉(zhuǎn)變，更是由鄉(xiāng)村文明向現(xiàn)代文明的邁進(jìn)過程。農(nóng)民轉(zhuǎn)市民，不僅是改寫戶口本，而是能夠保證在就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、子女教育、住房保障等公共服務(wù)的享受方面與城市居民均等化。這不僅要求城市有足夠的非農(nóng)就業(yè)崗位，更要求當(dāng)?shù)卣诠卜?wù)均等化方面有充足的財(cái)力保證。因此必須加快推進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、義務(wù)教育、社會(huì)保障性住房等公共服務(wù)制度的改革，逐步實(shí)現(xiàn)中央提出的“三個(gè)一億”工程，形成農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民身份統(tǒng)一、地位平等、權(quán)利一致無差別的公共服務(wù)制度體系。針對(duì)農(nóng)民工市民化存在的主要問題，筆者有如下對(duì)策建議。

42卷23期李鳳梅農(nóng)民工市民化存在的主要問題及其解決對(duì)策3.1完善農(nóng)民工的社會(huì)救助機(jī)制

3.1.1建議實(shí)行分類最低生活保障方案。最低生活保障是我國基于保障人權(quán)的需要對(duì)特困居民實(shí)施的一種無償救助制度?？紤]到我國目前實(shí)際情況，將農(nóng)民工完全納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度并不現(xiàn)實(shí)。建議實(shí)行分類保障方案。對(duì)于有固定工作，且具備一定工作年限和一定城鎮(zhèn)居住年限的農(nóng)民工，其與城鎮(zhèn)居民別無二致，低保線應(yīng)按城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)制定；對(duì)于流動(dòng)性較強(qiáng)且較為年輕的農(nóng)民工，其在城鎮(zhèn)工作基本上都是為了賺錢，其消費(fèi)支出比較低，低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比城鎮(zhèn)居民低。對(duì)他們的救助不應(yīng)是單純經(jīng)濟(jì)救助，而應(yīng)提供勞動(dòng)機(jī)會(huì)。政府應(yīng)該加大投入力度為農(nóng)民工開設(shè)免費(fèi)的技能培訓(xùn)和普及教育，幫助其自我發(fā)展。

3.1.2加大法律援助中心的人員和資金投入。在農(nóng)民工集中地區(qū)設(shè)立法律援助工作站和聯(lián)系點(diǎn)，深入開展具有針對(duì)性的、形式多樣的農(nóng)民工法律援助專項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)農(nóng)民工法律援助案件的完成結(jié)果進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，確保對(duì)農(nóng)民工的法律援助有效可行。

3.2加快完善全面覆蓋農(nóng)民工的社會(huì)保障體系要解決農(nóng)民工的可持續(xù)發(fā)展問題，其必要條件之一是提高農(nóng)民工的參保率和社會(huì)保障水平。首先，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的全面覆蓋，保證農(nóng)民工患有職業(yè)病或工傷時(shí)享有與城鎮(zhèn)職工同等的醫(yī)療救治待遇和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。其次，切實(shí)提高農(nóng)民工的醫(yī)療保障水平。一是把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居住并達(dá)到一定居住年限的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障體系中來，享有同城鎮(zhèn)職工同等的醫(yī)療保障待遇。二是對(duì)于流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工，納入其戶籍所在地的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系。三是建立健全醫(yī)保異地結(jié)算平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工就業(yè)地就醫(yī)和即時(shí)結(jié)算。最后，進(jìn)一步合理調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)政策，提高農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。2014年2月21日國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號(hào)）顯示，新制度實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)以及信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，有助于推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。但是政府在消除養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”上還需做如下的努力，來確保農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益。①提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和地方政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。如果一個(gè)農(nóng)民工今年50歲，從現(xiàn)在開始參保，如果他選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1 500元這一檔，那么現(xiàn)在每月養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)個(gè)人每月支出125元，到了60歲他個(gè)人繳費(fèi)總額為15 000元，按每年60元的地方政府財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，10年合計(jì)600元。兩項(xiàng)合計(jì)15 600元。在忽略利息的情況下，60歲的他每月領(lǐng)取養(yǎng)老金為：15 600÷139+55≈167元。按現(xiàn)在的物價(jià)通脹水平，10年后基本的生存需要還是無法滿足，交納社保對(duì)他來講是得不償失。②改革繳費(fèi)年限。繳費(fèi)年限少于15年的，養(yǎng)老金享受年限與繳費(fèi)年限相對(duì)應(yīng)，從而提高不同年齡層次農(nóng)民工參保的積極性。③對(duì)于小微企業(yè)、虧損企業(yè)可以階段性降低五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收費(fèi)率或允許延期繳納，以幫扶企業(yè)渡過難關(guān)，穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)。④把社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改成社會(huì)保障稅，由國稅統(tǒng)一征收，為將來社保中央統(tǒng)一監(jiān)管統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)，從而逐步解決養(yǎng)老待遇地區(qū)間不平衡的問題。

3.3加大改革力度落實(shí)平等的受教育權(quán)

3.3.1農(nóng)民工市民化帶來的義務(wù)教育支出責(zé)任，應(yīng)由中央政府承擔(dān)。與此同時(shí)探索借鑒美國“教育券”、“流動(dòng)教育計(jì)劃”（MEP）等制度，把教育經(jīng)費(fèi)折算成一定數(shù)額的有價(jià)證券發(fā)給每位學(xué)生，學(xué)生憑教育券可不受學(xué)校性質(zhì)（公立學(xué)?；蛩搅W(xué)校）和學(xué)區(qū)的限制自行選擇就讀的學(xué)校，從而使學(xué)生免受指定學(xué)校入學(xué)的限制，享有均等的擇校權(quán)和機(jī)會(huì)。2013年全國首部《中小學(xué)生學(xué)籍管理辦法》啟動(dòng)實(shí)施，配套啟動(dòng)的電子學(xué)籍系統(tǒng)也在當(dāng)年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。在此基礎(chǔ)上流出地政府應(yīng)為適齡兒童建立義務(wù)教育登記卡，當(dāng)農(nóng)民工流動(dòng)時(shí)，義務(wù)教育登記卡作為農(nóng)民工子女隨時(shí)入學(xué)的依據(jù)，教育經(jīng)費(fèi)跟人走，從而實(shí)行公平的國民義務(wù)教育。

3.3.2加快異地高考制度的建設(shè)。在這方面，部分省市已有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。比如廣東省規(guī)定在廣東省具有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所并連續(xù)3年以上持有廣東省居住證、按國家規(guī)定在廣東省參加社會(huì)保險(xiǎn)累計(jì)3年以上的進(jìn)城務(wù)工人員，其隨遷子女具有廣東省中職學(xué)校3年完整學(xué)籍的，可在廣東省報(bào)名參加高等職業(yè)學(xué)院招收中職學(xué)校畢業(yè)生的招生考試，并可與廣東省戶籍考生同等錄取。四川省規(guī)定父母在四川有合法穩(wěn)定的職業(yè)和住所（含租賃），在父母就業(yè)和居住地具有高中階段學(xué)籍和3年完整學(xué)習(xí)經(jīng)歷且符合普通高考其他報(bào)名條件的學(xué)生，可在四川參加高考。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要解決異地高考問題，必須深入推進(jìn)高考綜合改革，打破分省按計(jì)劃集中錄取制度，實(shí)現(xiàn)考試和招生相對(duì)分離，讓大學(xué)自主招生。

3.3.3解決好留守兒童問題。完善留守兒童的統(tǒng)計(jì)工作，建立國家監(jiān)護(hù)制度。確保對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)到位。

3.3.4加大公立幼兒園的資金投入和建設(shè)。對(duì)私立幼兒園加強(qiáng)監(jiān)管并給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼。

3.4建立多層次的農(nóng)民工住房保障體系農(nóng)民工在城市的住房問題要能得到妥善解決，避免“貧民窟”現(xiàn)象的出現(xiàn)，就必須充分發(fā)揮政府、企業(yè)、市場(chǎng)三者作用，形成合力，為農(nóng)民工建立和完善多層次的住房保障體系。

3.4.1城鎮(zhèn)住房保障體系應(yīng)逐步、適度向農(nóng)民工放開。首先解決有穩(wěn)定工作、具有一定居住年限以及有突出貢獻(xiàn)的農(nóng)民工的住房問題?，F(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)住房保障體系由三部分構(gòu)成，一是經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房，二是廉租房和公租房，三是住房公積金。在中小城市和小城鎮(zhèn)，對(duì)于穩(wěn)定就業(yè)和具有一定居住年限的農(nóng)民工全面放開經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房，對(duì)于流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工放開廉租房和公租房；在大城市和特大城市鑒于人口的壓力可以考慮對(duì)農(nóng)民工開放公共租賃住房。在中小城市和小城鎮(zhèn)可以制定專門的“共有產(chǎn)權(quán)”+“先租后買”的住房政策，農(nóng)民工可以先租房，然后按實(shí)際經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步向政府購買住房的部分產(chǎn)權(quán)，直至完全擁有住房的全部產(chǎn)權(quán)，從而激發(fā)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房定居的積極性。鼓勵(lì)收入較高且工作穩(wěn)定的農(nóng)民工積極繳納住房公積金，政府可以針對(duì)性的降低繳費(fèi)率和給予靈活的繳納政策。

3.4.2強(qiáng)化用工企業(yè)的責(zé)任。對(duì)于用工量大的企業(yè)，在土地供應(yīng)政策、稅收政策上給予一些優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)為農(nóng)民工建集體宿舍，政府負(fù)責(zé)制定最低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和使用時(shí)的監(jiān)管，確保農(nóng)民工安居樂業(yè)。

3.4.3堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向。鑒于農(nóng)民工就業(yè)和生活的地方大多位于郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人利用集體建設(shè)用地建設(shè)大規(guī)模的、面向社會(huì)出租、出售的農(nóng)民工公寓，政府適當(dāng)減免稅收和支持金融機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期低息的銀行貸款和住房公積金貸款。

3.4.4允許農(nóng)民工用宅基地、林地、耕地的使用權(quán)抵押貸款。該措施可以提高農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房或租房的支付能力。

3.5加快戶籍制度改革戶籍制度是農(nóng)民工市民化的最大障礙。長(zhǎng)期以來，我國的戶籍制度是與社會(huì)保障、社會(huì)福利與公共服務(wù)聯(lián)系在一起的，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間戶籍背后的含金量是不同的，居民戶籍的變化就等同于所能享受的社會(huì)保障、公共服務(wù)和社會(huì)福利的變化。目前我國已有14個(gè)?。▍^(qū)、市）探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但是依附在戶籍上的各種公共服務(wù)和社會(huì)福利保障并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，特大城市由于依據(jù)戶籍制訂房屋、汽車等的限購政策，使得該地區(qū)戶籍的含金量進(jìn)一步增加，農(nóng)民工落戶門檻進(jìn)一步抬高。主要原因有：一是財(cái)稅制度。農(nóng)民工進(jìn)城從事的是第二產(chǎn)業(yè)的工作，產(chǎn)生的稅收以企業(yè)所得稅和增值稅為主，按目前的財(cái)稅制度，這兩個(gè)稅種繳納中央財(cái)政，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一使得地方政府缺乏為進(jìn)城農(nóng)民工提供公共服務(wù)的動(dòng)力。二是土地制度改革落后于戶籍制度的改革。雖然2014年中央一號(hào)文件首次提出：賦予農(nóng)民對(duì)承包地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保、抵押權(quán)能，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在“出讓、租賃、入股”方面，與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。但是宅基地和其他集體資產(chǎn)的處置權(quán)依然未能落實(shí)到農(nóng)戶。一方面農(nóng)民工收入微薄、在城市生存條件惡劣，另一方面自身在農(nóng)村的自然資本和以房屋為代表的物質(zhì)資本不能體現(xiàn)市場(chǎng)的真實(shí)價(jià)值，變現(xiàn)成農(nóng)民工在城市落戶的生計(jì)資本。我國戶籍制度改革的方向是剝離依附在戶籍上的福利保障，還原戶籍人口信息登記的功能，其實(shí)現(xiàn)前提是基本公共服務(wù)的均等化，而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，為了積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化，建議：首先，戶籍制度改革應(yīng)與財(cái)政體制改革建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，市民數(shù)量的增加造成地方政府財(cái)政支出缺口應(yīng)得到及時(shí)有效的補(bǔ)償，比如在資金分配方面，加大地方政府稅收提成的比例，加大中央對(duì)地方政府財(cái)政的支持力度，中央設(shè)立專項(xiàng)基金鼓勵(lì)、引導(dǎo)地方政府因地制宜地推進(jìn)農(nóng)民工市民化等等。與此同時(shí)新增財(cái)政支出必須致力于提高基本公共服務(wù)的平等程度上。其次，建立以穩(wěn)定居住為核心落戶條件的戶籍準(zhǔn)入制度。具體分為三類，一是在地級(jí)市、縣級(jí)市、縣城和中心鎮(zhèn)全面放開戶藉，允許具備“穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、穩(wěn)定居住年限（可設(shè)定3到5年）”這三個(gè)條件的部分農(nóng)民工進(jìn)城落戶。二是對(duì)于大城市和特大城市，鑒于人口的壓力，可以在“三穩(wěn)條件”的基礎(chǔ)上適度從嚴(yán)，增加落戶農(nóng)民工的素質(zhì)要求或加大居住年限要求。三是對(duì)于暫時(shí)不具備落戶條件的農(nóng)民工全面推行居住證制度，作為進(jìn)城落戶的一個(gè)過渡。與此同時(shí)建立和健全與居住年限相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，義務(wù)教育、基本的社會(huì)保障項(xiàng)目及保障性住房等，應(yīng)包含在居住證內(nèi)。最后，保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，消除長(zhǎng)期退出農(nóng)村的顧慮。一是取消《農(nóng)村土地承包法》中“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”的規(guī)定。二是加快落實(shí)和發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、宅基地使用證、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證，把集體資產(chǎn)折股量化到每個(gè)村民頭上。

4結(jié)語

總體而言，農(nóng)民工向市民角色的轉(zhuǎn)型，是一個(gè)順應(yīng)億萬農(nóng)民工意愿和我國現(xiàn)代化建設(shè)要求的重大轉(zhuǎn)變。農(nóng)民工市民化，不是簡(jiǎn)單的給農(nóng)民工上城市戶口，如果沒有配套的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)市場(chǎng)和教育、醫(yī)療資源，如果沒有把進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，如果沒有讓農(nóng)民工享受到和市民一樣的城市公共服務(wù)，就實(shí)現(xiàn)不了真正的農(nóng)民工市民化。

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