湯蘊(yùn)懿

十八大后中國改革開放的基本路徑將從理順政府與市場關(guān)系，向理順政府與社會的關(guān)系轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變的核心在于加快培育社會組織。社會管理不能都由政府承擔(dān)，完善社會管理，就需要培育和發(fā)展社會組織，加大第三部門工作力度。然而，對于大量承擔(dān)具體公共事務(wù)的地方政府而言，由于受傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)型城市運(yùn)行的長期影響，在地方公共事務(wù)中普遍形成了包攬一切的慣性思維和制度沿革。官辦的基層自治組織大多承擔(dān)著政府指派的行政管理任務(wù)，在民眾眼中他們代表政府，在政府眼中他們代表民眾，結(jié)果既喪失了政府的合法性和資源，也喪失了社會的合法性和資源。要實(shí)現(xiàn)社會部門自我服務(wù)和自我協(xié)調(diào)，特別需要強(qiáng)調(diào)有限政府的概念，厘清政府與社會以及政府與社會組織之間的關(guān)系，激活社會的自治功能，形成一個共建共享能充分調(diào)動社會各方面積極性的大社會。

一、培育社會組織是政府進(jìn)一步向社會放權(quán)的基本方向

政府要向社會放權(quán)，就應(yīng)當(dāng)把社會自我管理、自我修復(fù)、自我建設(shè)的權(quán)利和能力交給社會，使社會組織成為社會有序管理、及時修復(fù)和自我完善的“先鋒”和“前衛(wèi)”。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理創(chuàng)新的總體特征是從傳統(tǒng)公共行政模式向新公共管理模式轉(zhuǎn)變。面對著社會利益主體與利益訴求多元化的總體趨勢，尤其是進(jìn)入微博時代，以管控為主的傳統(tǒng)行政模式存在實(shí)施主體單一、行政手段僵化的弊端凸顯，越來越無法適應(yīng)當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)原子化、個性化和流動化的特點(diǎn)，不僅難以實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧，還容易導(dǎo)致更多的社會矛盾。通過市場化運(yùn)作，引入各種非政府的組織，建立各種契約關(guān)系和合作伙伴機(jī)制，有效地拓展政府管理的形式與能力，明顯地提高公共服務(wù)的效能與效益，是當(dāng)前創(chuàng)新政府管理的歷史方向和各國政府改革的基本趨勢，也是上海作為國際化大都市城市管理的基本方向。

二、培育社會組織需要頂層設(shè)計(jì)

和西方先有社會、后有政府的發(fā)展時序不同，中國特殊的歷史背景和城市化進(jìn)程，使得中國社會組織在社會結(jié)構(gòu)、發(fā)育程度、功能作用和運(yùn)作模式等方面都明顯依附于政府。社會組織對于自我服務(wù)、自我發(fā)展的空間需要政府更加主動地做出讓渡和制度設(shè)計(jì)。

（一）觀念更新

社會在快速發(fā)展，但我們當(dāng)前的思維方式還相當(dāng)落后。學(xué)者指出，當(dāng)前社會管理創(chuàng)新不愿發(fā)展社會組織，這主要“是一些領(lǐng)導(dǎo)對于社會組織的認(rèn)識存在誤區(qū)，不少人內(nèi)心深處還是擔(dān)心社會組織做大、做強(qiáng)后會成為黨和政府的對立面，對社會組織發(fā)展設(shè)置障礙。”其實(shí)，真正的穩(wěn)定是用利益博弈消解社會矛盾，是多方博弈力量的平衡狀態(tài)，這才是最可靠的社會穩(wěn)定。

（二）責(zé)權(quán)分明

十八大報(bào)告中首次提出要“形成政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，理清政府和社會的權(quán)力邊界是政府放權(quán)的前提。政府是公共服務(wù)的“掌舵者”。政府作為社會管理行政主體，為社會提供公共服務(wù)責(zé)無旁貸，對于公共服務(wù)的規(guī)劃、公共服務(wù)的資源保障、公共服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督都負(fù)有直接責(zé)任；社會組織是公共服務(wù)的“劃槳者”，以其專業(yè)性、開放性和自治性提供各具特色的公共產(chǎn)品，滿足不同群體的需要。

（三）重點(diǎn)突出

在職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，社會組織“前臺”功能要得到強(qiáng)化，重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域應(yīng)在“互益性”、“專業(yè)性”等一般公共服務(wù)領(lǐng)域；政府則可以退至“后臺”，加強(qiáng)對“純公共性”和“時效性”等特殊公共服務(wù)的提供，做好“守夜人”角色。特別需要指出的是，強(qiáng)調(diào)政府向社會放權(quán)，但政府必須對社會職能的擴(kuò)張作出及時地回應(yīng)。當(dāng)前，上海地方政府急需加強(qiáng)對虛擬社會的服務(wù)與管理，加強(qiáng)對新興經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)與管理，加強(qiáng)對社會風(fēng)險(xiǎn)和公共安全的管理，加強(qiáng)對流動人口的管理。

（四）分類推進(jìn)

在對社會組織的改革培育進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃時，要充分考慮不同城市的原有的社會基礎(chǔ)、當(dāng)前社會的結(jié)構(gòu)和社會發(fā)展的需求。綜合考慮，上海應(yīng)首先發(fā)展“互益”類社會組織；其次發(fā)展“公益性”社會組織，以滿足異質(zhì)性移民城市的社會管理服務(wù)需求。領(lǐng)域選擇上，建議依次發(fā)展商會協(xié)會類、志愿服務(wù)類、文體娛樂類、公益慈善類和環(huán)境保護(hù)類等社會組織，把服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)社區(qū)作為社會領(lǐng)域改革的重點(diǎn)。

三、培育社會組織需“摸著石頭過河”

在行政控制型的社會管理方式下，社會組織發(fā)育普遍面臨著登記門檻過高、運(yùn)行過于行政化和扶植效果不強(qiáng)等突出矛盾，在社會穩(wěn)定和諧中的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。近期廣東、深圳、北京、云南等地的積極探索，為完善社會組織頂層設(shè)計(jì)提供了基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）立法先行

目前，針對社會建設(shè)領(lǐng)域中國家尚無法律、法規(guī)專門的規(guī)定，給各地培育管理社會組織帶來了制度性障礙。深圳市從立法入手，從2007年起，以5年為一個周期對社會組織發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)性立法?！笆晃濉逼陂g先后推出了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《深圳市綜合配套改革總體方案》、《民政部 深圳市人民政府推進(jìn)民政事業(yè)綜合配套改革合作協(xié)議》和《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的意見》〔2008〕；“十二五”期間，又推出了《深圳市社會組織發(fā)展規(guī)范實(shí)施方案》（2010～2012年）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會建設(shè)創(chuàng)新促進(jìn)條例（草案）》（2011）、《深圳市社區(qū)社會組織登記與備案管理暫行辦法》〔2010〕和《深圳市社會組織評估管理辦法（試行）》（2011）。當(dāng)前，深圳社會組織的立法體系涵蓋了從“規(guī)劃——基本法——登記注冊——管理評估”各個環(huán)節(jié)，對深圳社會組織的培育發(fā)展建立了規(guī)范。

（二）組織完備

北京市的創(chuàng)新是在社會建設(shè)的總體布局下由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和強(qiáng)力推進(jìn)，形成了鮮明的特色： 一是組建黨政聯(lián)動、合署辦公的社會工作委員會（社會建設(shè)工作辦公室）作為專門的改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)。與以民政部門牽頭協(xié)調(diào)的改革相比，這一機(jī)構(gòu)設(shè)置更為有力，加強(qiáng)了改革措施的落實(shí)力度；二是建構(gòu)“樞紐型”社會組織工作體系，以工青婦等人民團(tuán)體和其他樞紐型社會組織為抓手，全方位地促進(jìn)社會組織登記管理、能力建設(shè)和資源分配。該體系下，樞紐型社會組織替代行政部門承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位的職能，并作為公共服務(wù)購買平臺引導(dǎo)政府資源向社會組織流動，可視為結(jié)合人民團(tuán)體功能轉(zhuǎn)變而進(jìn)行的“以社管社”新路徑探索。

（三）核心突破

當(dāng)前，困擾各地社會組織發(fā)展的首要困境是社會組織的雙重登記管理制度和限制性競爭原則。廣東省自2005 年底出臺的《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》，率先取消了對行業(yè)協(xié)會的雙重審批制度限制和非競爭性設(shè)置制度限制，將行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，取消了業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位對行業(yè)協(xié)會成立前置審批的條款設(shè)置，行業(yè)協(xié)會可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備成立。2009 年底，這一創(chuàng)新被推進(jìn)到異地商會、公益性社會組織和經(jīng)濟(jì)類社會組織。新疆、安徽等地把異地商會登記權(quán)限下放到地市級和縣級，降低異地商會的登記門檻。北京取消了工商經(jīng)濟(jì)、公益慈善、社會福利、社會服務(wù)四類社會組織業(yè)務(wù)主管單位，嘗試社會組織統(tǒng)一直接登記。二是率先突破行業(yè)協(xié)會、商會“一業(yè)一會”限制。

深圳市實(shí)行由寬到嚴(yán)的資格審查和登記注冊制度，設(shè)定備案、法人登記、公益認(rèn)定的三級準(zhǔn)入機(jī)制。同時根據(jù)實(shí)際情況，重點(diǎn)扶持發(fā)展社區(qū)社會組織，對社區(qū)社會組織實(shí)行登記和備案雙軌制，授權(quán)街道辦事處對社區(qū)社會組織備案管理，并給予資金扶持。在放松前置審批后進(jìn)一步加強(qiáng)后置監(jiān)管力度，通過建立社會組織披露平臺，對社會組織內(nèi)部和社會的信息披露作了詳細(xì)規(guī)定，對社會組織的退出機(jī)制作了重點(diǎn)安排。

（四）配套保障

第一，完善政府購買服務(wù)機(jī)制，通過公共資金的引導(dǎo)促進(jìn)社會組織體系的優(yōu)化和能力的提升；第二，認(rèn)真落實(shí)稅收優(yōu)惠政策、設(shè)立社會組織發(fā)展基金、加強(qiáng)社會組織人才建設(shè)等扶持舉措，如深圳市推動“孔雀計(jì)劃”和“人才安居工程”等重大人才政策和重點(diǎn)人才工程惠及社會組織人才；第三，政府不與民間組織爭利。深圳市規(guī)定，凡是能由市場和社會組織提供的，政府不再設(shè)立新的事業(yè)單位，而交由市場和社會組織承擔(dān)，逐步向有承接能力、公信力高的社會組織轉(zhuǎn)移職能。第四，實(shí)行跨界合作。如杭州市提出“社會復(fù)合主體”概念，探索跨域合作的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，培育黨政、學(xué)界、行業(yè)、媒體四位聯(lián)動的新型社會創(chuàng)業(yè)組織。

（來源：人民網(wǎng)-理論頻道）