黃秀芳

[摘 要] 隨著城鎮(zhèn)化的步伐的加快，城中村的數(shù)量不斷增加。本文中筆者根據(jù)調(diào)查的情況，分析了存在的問題，并就如何進(jìn)一步做好集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出建議。

[關(guān)鍵詞] 城中村 產(chǎn)業(yè)制度 建議

[中圖分類號(hào)] F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2014）03-0022-02

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一些城郊村集體土地因城市建設(shè)的推進(jìn)被國家征用，形成了一定數(shù)量的城中村。這些村利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，收入結(jié)構(gòu)逐步向非農(nóng)業(yè)方向轉(zhuǎn)移，部分城中村集體經(jīng)濟(jì)收入快速增長，總量不斷增大。城中村的財(cái)務(wù)管理、征地補(bǔ)償費(fèi)、集體不動(dòng)產(chǎn)收益分配等成為群眾日益關(guān)注的熱點(diǎn)問題。對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革是有效保護(hù)城中村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體資產(chǎn)權(quán)益的有效措施。筆者對(duì)三明市三元區(qū)城東鄉(xiāng)城東村、沙縣虬江街道金泉村、梅列區(qū)列東街道列東村等三個(gè)城中村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況進(jìn)行一些調(diào)查，分析存在問題，并就如何進(jìn)一步做好集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出建議。

一、城中村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的成功做法

三元區(qū)城東村、沙縣金泉村借鑒周邊地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，積極探索以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)社區(qū)股份合作制改革為主要形式的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，強(qiáng)化規(guī)范管理，建立激勵(lì)機(jī)制，注重資產(chǎn)經(jīng)營，已取得一定經(jīng)驗(yàn)。三元區(qū)的城東村位于三明市區(qū)，面積2.5平方公里、8個(gè)村民小組，現(xiàn)有人口1130人，外來居住人口約一萬多人。該村具有優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，近年來，村集體主要從事商鋪、倉儲(chǔ)、賓館、市場(chǎng)等第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大。2010年，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定，該村根據(jù)外地經(jīng)驗(yàn)和自身實(shí)際，決定對(duì)村級(jí)現(xiàn)有的資產(chǎn)管理方式進(jìn)行改革，實(shí)行股份合作制。經(jīng)考察、論證、研究、宣傳、座談、問卷調(diào)查，并經(jīng)過村民五上五下的討論，制定了《三元區(qū)城東村經(jīng)濟(jì)合作股東會(huì)章程》。股東會(huì)實(shí)行“股東代表大會(huì)—董事會(huì)”的管理體制；初步建立了股份經(jīng)濟(jì)合作組織管理模式，組建“城東村股份經(jīng)濟(jì)合作社”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體資產(chǎn)向股權(quán)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民身份向股東的轉(zhuǎn)變。主要做法是：城東村委會(huì)原所有造冊(cè)房產(chǎn)、店面、土地（含山地、林地、果地）和各項(xiàng)經(jīng)營性業(yè)務(wù)收入，銀行存款，有價(jià)證券等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的總量，作為本股份經(jīng)濟(jì)合作組織成員的總資本額。管理章程規(guī)定了股份經(jīng)濟(jì)合作組織成員承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)和享有的權(quán)益，對(duì)符合要求的村民權(quán)益固化，固化后實(shí)行“生不增，死不減，進(jìn)不增，出不減”，集體權(quán)益與個(gè)人權(quán)益不再隨人口增減而變化。《章程》設(shè)立集體權(quán)益和個(gè)人權(quán)益，明確規(guī)定本股份經(jīng)濟(jì)合作組織每年提取收入總額的30%用于黨支部、村委會(huì)開展各項(xiàng)事務(wù)活動(dòng)的管理費(fèi)用及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，并規(guī)定本股份經(jīng)濟(jì)合作組織每年提取收入總額的70%用于本股份經(jīng)濟(jì)合作組織成員的退休金、無耕地補(bǔ)貼、村民福利及股東分配。通過規(guī)定集體和村民個(gè)人的分配比例，農(nóng)民個(gè)人權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)，也保障了集體發(fā)展的后勁。實(shí)行股份制改革以來，城東村村民對(duì)股東會(huì)的有關(guān)事務(wù)更加關(guān)注，村里有關(guān)土地、戶籍、人口問題的矛盾糾紛明顯大大減少，較好地解決了因村民身份認(rèn)定引發(fā)的集體資產(chǎn)分配糾紛等問題，也促進(jìn)了集體資產(chǎn)保值增值。2013年城東村實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總收入3672萬元，村財(cái)收入1269萬元，農(nóng)民人均收入10393元，發(fā)放村民福利及股東分紅每人4500元，村民關(guān)系和諧穩(wěn)定，安居樂業(yè)，享受著和諧、安寧的幸福生活。沙縣虬江街道金泉村位于沙縣城區(qū)，于2011年初成立沙縣虬江街道金泉村經(jīng)濟(jì)合作社，制定了《金泉村經(jīng)濟(jì)合作社組織章程（試行）》，章程明確規(guī)定，該社在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，在法律法規(guī)和政策范圍內(nèi)開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并接受街道辦事處的指導(dǎo)和監(jiān)督；合作社代表全體社員行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，承擔(dān)資源開發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財(cái)務(wù)管理與分配等職能，實(shí)行自主經(jīng)營、獨(dú)立核算。合作社設(shè)立社員大會(huì)、社員代表大會(huì)、合作社管理委員會(huì)、合作社監(jiān)督委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。社員代表與村民代表交叉任職，不再另行選舉社員代表，每屆任期三年，可以連選連任。社管會(huì)設(shè)社長1名，社長由村委會(huì)主任兼任。社長是代表合作社行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人，是本社的法定代表人。社監(jiān)會(huì)是社員大會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，成員與村委會(huì)監(jiān)督理財(cái)小組交叉任職，每屆任期三年，社監(jiān)會(huì)設(shè)主任1名，由村監(jiān)督理財(cái)小組組長兼任。 金泉村合作社對(duì)戶籍在本村，遵守合作社章程，符合規(guī)定條件的村民認(rèn)定為本社社員，對(duì)婚嫁后戶口未遷入落戶本村的人員，出生后未落戶上本村戶口的人員，寄掛靠戶口的人員等8種情形之一的，確定為非本社社員或取消本社社員資格。在社員資格認(rèn)定的基礎(chǔ)上，參加當(dāng)年合作社收益分配的社員為社員股東，社員股東身份實(shí)行“動(dòng)態(tài)確認(rèn)，一年一定”。成立組織機(jī)構(gòu)，明確成員身份問題解決后，該村正逐步對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、收益分配等方面進(jìn)行完善，產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深入。金泉村產(chǎn)權(quán)制度改革后，新型集體經(jīng)濟(jì)組織在選舉管理層和做出重大決策時(shí)，嚴(yán)格實(shí)行一人一票制，平等地享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和決策權(quán)。新型集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)享有集體資產(chǎn)的份額，差別化地享有集體收益分配權(quán)。原集體經(jīng)濟(jì)組織成員憑借其投資和勞動(dòng)貢獻(xiàn)，享有集體資產(chǎn)份額，各得其所。原來由于產(chǎn)權(quán)不清，管理混亂，長期困擾農(nóng)村地區(qū)的黨群矛盾、干群矛盾、轉(zhuǎn)居人員與未轉(zhuǎn)居人員的矛盾得到了有效化解。

二、城中村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革存在的困難

1. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定問題是改革的難點(diǎn)。通過調(diào)查，農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)益是農(nóng)民群眾最關(guān)心的核心利益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)益分配矛盾突出。如何界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，如何確定集體資產(chǎn)誰有份及份額大小，社員之間、干群之間、轉(zhuǎn)居人員與未轉(zhuǎn)居人員之間對(duì)集體資產(chǎn)如何分配難以達(dá)成共識(shí)，成為農(nóng)村改革的難點(diǎn)。突出表現(xiàn)在隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村土地不斷升值，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些已遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民又將戶籍遷回農(nóng)村。而回遷人員是否享受集體資產(chǎn)權(quán)益成為影響農(nóng)村社會(huì)管理問題相當(dāng)突出。筆者調(diào)查的列東村是典型的城中村是三明市首批列入農(nóng)業(yè)部農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理規(guī)范化試點(diǎn)的村，地處三明市中心城區(qū)，素有“都市村莊”之稱，至2013年底，全村擁有固定資產(chǎn)4737萬元，店面房產(chǎn)面積2.8萬平方米，2013年實(shí)現(xiàn)村財(cái)收入1125萬元，人均收入達(dá)10737元。但該村前幾年進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，由于以前農(nóng)轉(zhuǎn)居的原村民多達(dá)1000多人，現(xiàn)有村民只有600多人，進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，已轉(zhuǎn)居的人員強(qiáng)烈要求享受集體資產(chǎn)權(quán)益，而現(xiàn)村民都不同意，矛盾尖銳，改革束手無策，沒能完成。

2. 城中村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革后運(yùn)行管理不夠規(guī)范。通過股份合作制改革形成的社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織，是一種新型的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理組織形式，國家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尚未立法，亦無現(xiàn)成的運(yùn)行管理規(guī)范可循，仍然處于探索過程中。調(diào)查的兩個(gè)城中村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革后都參照現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)立了相應(yīng)的組織架構(gòu)，新型集體經(jīng)濟(jì)組織普遍設(shè)立了股東代表大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)行中，要真正實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、運(yùn)行規(guī)范、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)管理模式，還需要在下一步深化改革中不斷地規(guī)范和完善。

3. 城中村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革后經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間沒打開。從調(diào)查情況看，不管是否進(jìn)行村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，城中村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的形勢(shì)都還不太相適應(yīng)，與農(nóng)民的期盼還有較大差距。三元區(qū)城東鄉(xiāng)城東村和沙縣虬江街道金泉村只有城東村集體實(shí)現(xiàn)了按股分紅。城中村也以土地和房屋出租為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，存在“吃老本”現(xiàn)象，運(yùn)行管理也不夠規(guī)范，在城市化進(jìn)程中持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展后勁不足。新型集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展水平還有待進(jìn)一步提高，拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間仍然是今后一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。

三、城中村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性

1. 集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革能促進(jìn)城中村建立起適應(yīng)農(nóng)村城市化的集體資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)及其成員出現(xiàn)了新的變化，特別是一些城中村在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，形成了更加復(fù)雜的利益關(guān)系。通過進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，就能通過清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理為主要內(nèi)容的集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的股份合作為主要形式的產(chǎn)權(quán)管理制度，就能有效構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)運(yùn)行體制機(jī)制。農(nóng)村股份合作制改革后，能賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的股權(quán)，從而減輕農(nóng)民對(duì)集體的依賴，從更大范圍、更高層次、更多渠道上實(shí)現(xiàn)土地、資本、人口等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，加速農(nóng)民向市民、農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)、農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)變。

2. 集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革能促進(jìn)城中村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)集體成員利益。城中村農(nóng)民大都是失地農(nóng)民，但大多具有固定資產(chǎn)規(guī)模大、房產(chǎn)物業(yè)多、資金存量大的特點(diǎn)，房產(chǎn)物業(yè)和村級(jí)企業(yè)等集體資產(chǎn)是他們賴以生存的基礎(chǔ)，但資產(chǎn)不進(jìn)行很好地經(jīng)營就不能保值增值，以至于座吃山空。進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，管好用好集體資產(chǎn)，促進(jìn)其保值增值，對(duì)壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)好成員利益至關(guān)重要。因此建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度，開展集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)發(fā)展城中村經(jīng)濟(jì)，維護(hù)集體成員利益更加重要。通過農(nóng)村股份合作制改革，能賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的股權(quán)，能減輕農(nóng)民對(duì)集體的依賴，從更大范圍、更高層次、更多渠道上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地、資本、人口等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，加速農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)變，將有利于進(jìn)一步促進(jìn)城中村農(nóng)民增收，維護(hù)農(nóng)民利益及農(nóng)村安定穩(wěn)定。

3. 集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革能促進(jìn)城中村集體“三資”清理和監(jiān)管。由于農(nóng)村長期實(shí)行“村社合一”的管理體制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律性質(zhì)與地位不明確，造成城中村集體資產(chǎn)所有者難以進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。有的地方資產(chǎn)占用經(jīng)營者不考慮資產(chǎn)保值增值，不認(rèn)真履行民主程序，造成資金被貪污、挪用、侵占、揮霍，資產(chǎn)被非法侵吞，資源被非法侵占；有的地方不認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)管理制度，特別是在資產(chǎn)和資源的承包、租賃、出讓過程中，不采取公開協(xié)商和招標(biāo)投標(biāo)的方式，而是暗箱操作，將農(nóng)村集體資產(chǎn)和資源低價(jià)發(fā)包或者出讓給村干部或者親戚朋友，從中牟利。進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，通過清清產(chǎn)核資，將村級(jí)、組級(jí)集體資產(chǎn)以股份的形式量化到每一個(gè)村民，以股份制公司的形式來運(yùn)作村級(jí)、組級(jí)集體資產(chǎn)，極大地調(diào)動(dòng)了村民參與管理，參與監(jiān)督的熱情，確保基建工程招投標(biāo)制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度、村務(wù)公開制度等一系列三資管理措施得到落實(shí)。

四、加快城中村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策

1. 省市政府要出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革工作意見。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)城中村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定至關(guān)重要，而對(duì)其他村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)存量數(shù)額較大，經(jīng)濟(jì)效益較好，具有發(fā)展?jié)摿Φ募w經(jīng)濟(jì)組織而言，也是非常有必要的。對(duì)于這項(xiàng)工作，農(nóng)業(yè)部2007年出臺(tái)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)意見》，之后福建省只有廈門出臺(tái)了農(nóng)村集體資產(chǎn)改制的指導(dǎo)意見，省政府和其他設(shè)區(qū)市政府都沒有出臺(tái)過相關(guān)的工作意見。而周邊省份如江蘇、浙江、安微、廣東、湖北等地區(qū)都由省上出臺(tái)了相應(yīng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施意見，工作力度大。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到全體成員的切身利益，涉及面廣，操作難度大，必須在當(dāng)?shù)攸h委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，精心組織，周密實(shí)施才能較好地開展。這就迫切需要省市政府圍繞改革中有關(guān)資產(chǎn)量化、成員資格界定、股權(quán)設(shè)置與管理、新型集體經(jīng)濟(jì)主體地位和治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易和重點(diǎn)問題，及時(shí)研究制定深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見，更好地促進(jìn)這項(xiàng)工作的開展。

2. 明確新型集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位。針對(duì)新型集體經(jīng)濟(jì)組織面臨的法律地位缺失、市場(chǎng)主體地位不充分的現(xiàn)實(shí)情況，建議上級(jí)有關(guān)部門要認(rèn)真組織開展調(diào)查研究，學(xué)習(xí)和借鑒廣東省、浙江省的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極做好法規(guī)修訂的前期相關(guān)工作。通過修訂法規(guī)，解決以下問題：一是對(duì)新型經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、性質(zhì)、功能和職責(zé)予以明確；二是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員（股東）的標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)退機(jī)制進(jìn)一步明確；三是對(duì)新型經(jīng)濟(jì)組織外部監(jiān)督管理主體進(jìn)行明確。

3. 加強(qiáng)政策引導(dǎo)。積極研究促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的相關(guān)政策，加大對(duì)新型集體經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度，為按股分紅創(chuàng)造條件。根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部等不同地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有針對(duì)性地探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑和方法。重點(diǎn)鼓勵(lì)地處城鄉(xiāng)結(jié)合部及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的村集體，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)；重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持以農(nóng)業(yè)為主、集體資產(chǎn)較少的村集體，結(jié)合溝域經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，采取“資源+資本”方式吸引社會(huì)資本開發(fā)新的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，進(jìn)一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)按股分紅創(chuàng)造條件。

4. 強(qiáng)化指導(dǎo)服務(wù)。建議政府要及時(shí)研究制定新型集體經(jīng)濟(jì)組織改革和規(guī)范化管理意見，督促各新型集體經(jīng)濟(jì)組織按照現(xiàn)代企業(yè)化制度規(guī)范運(yùn)作，真正實(shí)現(xiàn)管理體制和經(jīng)營體制的根本性轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要指導(dǎo)集體股持股比例較高的村減持集體股比例，組織早期完成改革的村開展股權(quán)繼承、流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，進(jìn)一步明晰股東產(chǎn)權(quán)，探索股東進(jìn)退機(jī)制。在城中村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，要認(rèn)真總結(jié)先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)，通過新聞媒體、信息簡(jiǎn)報(bào)、召開經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等多方式在全市其他條件成熟城中村和非城中村進(jìn)行推廣。