鐘海燕 韓琳玉 陳彥如

[摘要]公共服務(wù)均等化與綠色包容性發(fā)展之間存在密切聯(lián)系。根據(jù)川、甘、青藏區(qū)近十年的經(jīng)濟發(fā)展情況，并運用主成分分析法對公共服務(wù)均等化水平進行實證分析。研究表明該區(qū)公共服務(wù)存在不均等現(xiàn)象，且整體水平落后其他發(fā)達地區(qū)，未達到綠色包容性發(fā)展的目標。因此，通過提出加快地區(qū)經(jīng)濟高速穩(wěn)定增長、強化公共服務(wù)供給體系建設(shè)、建立生態(tài)補償機制等政策建議，推進公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)綠色包容性發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]川甘青結(jié)合部藏族聚居區(qū)；公共服務(wù)均等化；綠色包容性發(fā)展

中圖分類號：F1278文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2014）06-0018-08

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（項目編號：13YJC790221）階段性成果。

作者簡介：鐘海燕（1975-），女，四川內(nèi)江人，西南民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟；韓琳玉（1988-），女，山西大同人，西南民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院碩士研究生，研究方向：政治經(jīng)濟學(xué)；陳彥如（1993-），女，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院國際經(jīng)濟與貿(mào)易專業(yè)。四川 成都610041自西部大開發(fā)以來，川甘青結(jié)合部藏族聚居區(qū)①經(jīng)濟社會發(fā)展較快，居民生活質(zhì)量顯著提高。隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展，藏區(qū)居民對基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)的需求也在不斷提升，但是由于歷史條件和社會經(jīng)濟發(fā)展滯后、自然環(huán)境等現(xiàn)實因素的限制，在公共服務(wù)供給方面，藏區(qū)存在著供給能力總體偏低、供給不均等和供給效率低等問題。

目前，國外學(xué)術(shù)界對公共服務(wù)及其均等化的研究主要是基于涵義與實現(xiàn)機制的研究。公共服務(wù)最早由德國的瓦格納（19世紀后期）提出，他認為基本公共服務(wù)是政府財政支出的重要部分。西方公共經(jīng)濟學(xué)者薩繆爾森、布坎南、馬斯格雷夫等從公共物品角度解釋基本公共服務(wù)的涵義，認為基本公共服務(wù)就是“由人民建立起來的，為公民提供服務(wù)、維護集體利益，并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的相關(guān)活動”。[1]McMillan[2]和Tuffour（1991）、Qamar（2004）、Gunatilaka（1999）通過對基本公共服務(wù)供給導(dǎo)向的研究認為（農(nóng)村）基本公共服務(wù)為達到帕累托最優(yōu)應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)的特點，與需求導(dǎo)向結(jié)合；Salamon（1987）[3]從基本公共服務(wù)供給方式的角度提出應(yīng)建立政府與第三部門功能互補的供給模式；Buchanan（1968）[4]、EC薩瓦斯（2002）認為可以實現(xiàn)基本公共服務(wù)的多元供給。

我國學(xué)術(shù)界對公共服務(wù)均等化的研究主要從范圍、供給現(xiàn)狀及實現(xiàn)途徑來進行界定。丁元竹（2008）認為“公共服務(wù)均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務(wù)”。[5]安體富（2007）提出“均等的內(nèi)容包含兩個方面：一是居民享受公共服務(wù)的機會均等，二是居民享受公共服務(wù)的結(jié)果均等。相比之下，結(jié)果均等更重要。”[6]胡仙芝（2010）[7]提出東、中、西部以及各省市之間的基本公共服務(wù)水平是不一致的，城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的水平差距較大，是我國基本公共服務(wù)非均等性的主要表現(xiàn)。然而，上述研究多以全國為樣本，少數(shù)研究西部地區(qū)或民族地區(qū)，專門對藏區(qū)公共服務(wù)均等化的研究比較匱乏。李振海、任宗哲（2006）[8]對西部地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀進行了分析并提出制度設(shè)計路徑選擇。張序、方茜（2009）[9]重點分析了民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度。常亞南（2011）[10]認為主體功能區(qū)的劃分與民族地區(qū)基本公共服務(wù)存在密切的關(guān)系，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上推進公共服務(wù)供給。

基于上述研究，本文提出一個新的視角——綠色包容性發(fā)展的角度探討藏區(qū)公共服務(wù)均等化問題。綠色包容性發(fā)展是一種在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)的發(fā)展模式，其核心內(nèi)涵是機會平等和成果共享，它的提出和實施，將有利于緩解公共服務(wù)分配不均等現(xiàn)象和相關(guān)矛盾。一、藏區(qū)公共服務(wù)均等化與綠色包容性發(fā)展的理論分析（一）藏區(qū)的公共服務(wù)均等化

對于藏區(qū)的公共服務(wù)均等化，一是對藏區(qū)獨特的公共服務(wù)的理解。在藏區(qū)，生存和發(fā)展是居民的迫切需要，所以基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救保障、道路設(shè)施是最基本的公共服務(wù)。二是對“均等化”的理解?！熬然笔窍鄬τ凇安痪取倍缘?，正是由于公共服務(wù)中出現(xiàn)了不均等的現(xiàn)象，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展成果無法共享，政府才會提出公共服務(wù)均等化的目標。[11]

因此，藏區(qū)的公共服務(wù)均等化包括四個方面：第一，要加強對該地區(qū)公共服務(wù)的供給，保持同中、東部較發(fā)達地區(qū)的相對均衡，差距不要擴大。第二，在地區(qū)內(nèi)部要逐步實現(xiàn)州縣之間公共服務(wù)的均等化。第三，在眾多公共服務(wù)中，應(yīng)該允許結(jié)構(gòu)性不均衡，不同時期的側(cè)重點不同。在目前情況下，道路交通、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會保障是最緊要的。第四，均等化是一個過程，不是一次到位，要逐步投入和提高，實現(xiàn)漸進式的發(fā)展。

（二）綠色包容性發(fā)展

綠色包容性發(fā)展以包容性發(fā)展為基礎(chǔ)，“包容性發(fā)展”概念源于2007年亞洲開發(fā)銀行提出的“包容性增長”。包容性發(fā)展理論作為一個全新的發(fā)展理念，強調(diào)發(fā)展主體的人人有責(zé)、發(fā)展內(nèi)容的全面協(xié)調(diào)、發(fā)展過程的機會均等、發(fā)展成果的利益共享[12]。綠色包容性發(fā)展是在包容性的基礎(chǔ)上融入綠色發(fā)展，注重生態(tài)環(huán)境的保護，旨在實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，強調(diào)經(jīng)濟增長過程和結(jié)果的有機統(tǒng)一。

（三）公共服務(wù)均等化與綠色包容性發(fā)展的關(guān)系

公共服務(wù)均等化與綠色包容性發(fā)展具有密切的聯(lián)系性。公共服務(wù)均等化追求所有地區(qū)所有人都能享受公共服務(wù)，公共服務(wù)均等化的實踐過程是實現(xiàn)包容性發(fā)展的重要過程。同樣，綠色包容性發(fā)展強調(diào)公平參與和經(jīng)濟發(fā)展成果共享，追求經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，是一種人本主義的發(fā)展理念。它為服務(wù)均等化創(chuàng)造良好的環(huán)境，是公共服務(wù)均等化的重要目標。因此，公共服務(wù)均等化與綠色包容性發(fā)展在價值理念上具有契合性，都注重以人為本、參與共享、公平正義。二者是相互促進、相輔相成的，即公共服務(wù)均等化能促進綠色包容性發(fā)展的實現(xiàn)，實現(xiàn)綠色包容性發(fā)展要求公共服務(wù)均等化。

目前，藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，公共服務(wù)供給處于薄弱環(huán)節(jié)，居民對于義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等最基本的民生需求無法得到滿足。公共服務(wù)均等化是緩和社會矛盾、縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)利益合理分配、促進全面發(fā)展的必要途徑，只有滿足所有社會公眾生存和發(fā)展的基本要求，才能真正實現(xiàn)綠色包容性發(fā)展。實現(xiàn)綠色包容性發(fā)展有利于保障和改善民生，實現(xiàn)社會公平正義，推動經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)等方面的共同進步。二、川、甘、青結(jié)合部藏族聚居區(qū)公共服務(wù)水平分析（一）公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

川甘青結(jié)合部藏族聚居區(qū)地理位置特殊，經(jīng)濟社會發(fā)展、文化風(fēng)俗和自然環(huán)境等情況與全國其他省份差異很大，生存和發(fā)展是該區(qū)居民的迫切需要，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療社會、道路設(shè)施是最基本的公共服務(wù)。

1道路交通情況

川、甘、青結(jié)合部藏族聚居區(qū)地處高原，自然環(huán)境惡劣，所以交通對于該區(qū)至關(guān)重要，成為公共服務(wù)供給的最大難題，表1是2007-2012年藏區(qū)8州2縣的公路里程數(shù)。

3基礎(chǔ)設(shè)施供給

藏區(qū)的農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值從2007年的13557億元增加到2012年的22087億元，增長幅度達496%；2007-2012年農(nóng)村用電量從3425萬千瓦時增加到4781049萬千瓦時，增長了13倍多；農(nóng)業(yè)機械總動力從2007年的34769萬千瓦增加到2012年的62354萬千瓦，增長幅度793%，從這些數(shù)據(jù)的變化可知，經(jīng)濟發(fā)展的同時，與農(nóng)牧民密切相關(guān)的農(nóng)村供電、水利等基礎(chǔ)設(shè)施條件在逐年改善。

4生態(tài)環(huán)境

自然生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)具有公共服務(wù)屬性。藏區(qū)8州2縣地處高原地區(qū)，自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱。耕地面積41352千公頃，僅占該區(qū)總面積的05%，但是隨著藏區(qū)人口增長，居民對糧食等生活必需品的需求逐年增加，出現(xiàn)了過度開墾、過度放牧導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)象。與此同時，藏區(qū)貧困現(xiàn)象嚴重，受教育水平低下，人們?nèi)笔Лh(huán)保意識，并且藏區(qū)生態(tài)環(huán)境保護資金缺口較大，對生態(tài)補償不到位。

（二）公共服務(wù)的外部差距

1.川、甘、青結(jié)合部藏族聚居區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平

提供公共服務(wù)的價值源泉是國民收入，國民收入越高，公共服務(wù)總量就越大，因此地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差異是公共服務(wù)水平差異的重要原因。由于資源稟賦的差異，藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與中東西部及全國經(jīng)濟發(fā)展存在巨大差距，導(dǎo)致公共服務(wù)總量不足。圖1通過統(tǒng)計藏區(qū)、中東西部及全國的人均GDP并計算增長率來說明地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展差異，從而分析公共服務(wù)水平存在的差異。

近12年以來，藏區(qū)和全國及中東西部地區(qū)一樣，國民經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)高速的增長。2001年8州2縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值335358元，2012年增長到1934939元，年均增長率達15%。與全國相比較，2001年人均GDP相差496369元，2012年則相差2176825元，經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯。縱觀12年的比較變化情況，藏區(qū)人均GDP明顯落后于西部、中部及全國人均水平，與東部相差更遠，而且地區(qū)間的差距逐年拉大。

2.用于公共服務(wù)的財政支出

公共服務(wù)的供給最終是通過財政支出的形式表現(xiàn)出來的，因此，地方財政能力的強弱在某種程度上決定了政府提供公共服務(wù)的能力。據(jù)統(tǒng)計，藏區(qū)的財政支出從2007年的1945億元增加到2012年的8419億元，說明近年來該地區(qū)的財政能力逐漸提升。

通過統(tǒng)計2012年藏區(qū)、中東西部及全國的教育支出、社會保障與就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出及一般公共服務(wù)支出并分別計算出占地方財政支出的比重（圖2）可以看出：五個地區(qū)的公共服務(wù)支出占地方財政支出的比重分別為407%、465%、504%、463%和6159%，很明顯藏區(qū)處于最低位置。首先，在教育支出方面，藏區(qū)的教育支出占地區(qū)財政支出比例最低1304%，中部最高1932%；在社會保障與就業(yè)支出，藏區(qū)所占比重1257%，與西部、中部相當(dāng)，較全國水平高；藏區(qū)在醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出水平與其他地區(qū)差距不大，而在一般公共服務(wù)方面，藏區(qū)則最低1053%，全國最高249%。其次，藏區(qū)的財政支出中，教育支出所占比重最大，達到13%，而醫(yī)療衛(wèi)生的支出所占比重只有45%，說明地方財政用于公共服務(wù)的支出分配不均衡，公共服務(wù)供給能力低。

（三）公共服務(wù)的內(nèi)部差距

由于藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、文化風(fēng)俗和自然環(huán)境等情況與全國其他省份差異很大，過于寬泛的公共服務(wù)的范圍界定不利于突研究重點，很難真實反映差異。因此，本部分以關(guān)系民生問題最為直接和基礎(chǔ)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)為樣本，綜合選取藏區(qū)10項基本公共服務(wù)指標，采用主成分分析法，利用Eviews60分別對藏區(qū)的8州2縣2008-2012年的數(shù)據(jù)進行分析與建模，計算出各州縣的公共服務(wù)水平結(jié)果進行比較和研究。

綜合上述分析得出：首先，藏區(qū)的經(jīng)濟增長趨勢明顯，但仍然落后于中東西部及全國平均水平且差距越來越大。同時，用于公共服務(wù)的財政支出在逐年增加，道路交通、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及關(guān)乎農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共服務(wù)水平都有所提高。但是，公共服務(wù)支出占財政支出的比重在5個相比較的地區(qū)中處于最后一位。同時，生態(tài)環(huán)境的惡化拉低了藏區(qū)的公共服務(wù)總體水平。

其次，藏區(qū)內(nèi)部州縣的公共服務(wù)差異比較明顯，四川省的阿壩州、甘孜州的公共服務(wù)水平相對高一些，但是相對貧困的木里縣將其整體水平拉下，甘肅省天?？h同樣如此，青海省5個州則保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)，但水平仍舊很低，說明川、甘、青三省的公共服務(wù)不均等化問題突出。

因此，藏區(qū)公共服務(wù)總量達不到居民的需要，公共服務(wù)水平較低，與發(fā)達地區(qū)存在較大差距，沒有達到共享公平，藏區(qū)公共服務(wù)程度與綠色包容性發(fā)展的目標存在差距。三、堅持綠色包容性發(fā)展，加快實現(xiàn)公共服務(wù)均等化基于以上分析，目前川、甘、青結(jié)合部藏區(qū)傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給存在非均等化的局面。解決的根本途徑是立足于藏區(qū)的現(xiàn)實條件，以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)促進綠色包容性發(fā)展，以綠色包容性發(fā)展實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

（一）加快地區(qū)經(jīng)濟高速穩(wěn)定增長，實現(xiàn)成果共享

與全國一樣，藏區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展的垂直不平等和水平不平等都在上升。目前，藏區(qū)的區(qū)域差距較大，這種差距的擴大除了資源稟賦條件相對惡劣外，政府實行的地區(qū)不平衡發(fā)展政策所帶來的經(jīng)濟機會分布差異也是重要原因。實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，促進該區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是根本。實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果共享，要求川、甘、青三省加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，同時，要完善收入分配制度和社會保障體系，加快藏區(qū)保障和改善民生進程，確?；A(chǔ)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)公共服務(wù)和經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施全面惠及藏區(qū)居民，以共享式發(fā)展軌跡達到綠色包容性發(fā)展。

（二）在推進公共服務(wù)均等化過程中實現(xiàn)機會均等

充分認識藏區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的階段特征，明確開展公共服務(wù)供給的層次，逐步推進公共服務(wù)均等化，促使藏區(qū)同中、東部較發(fā)達地區(qū)相對均衡，不斷縮小差距，以達到綠色包容性發(fā)展的目標。藏區(qū)屬于欠發(fā)達地區(qū)，需要當(dāng)?shù)卣⒆阌诘貐^(qū)狀況，制定有針對性的公共服務(wù)均等化政策，即在眾多公共服務(wù)中，根據(jù)各類公共服務(wù)在均等化進程中所表現(xiàn)出來的特征，明確居民對公共服務(wù)的需求偏好，提倡公平參與，確保人們能夠平等地獲得機會。此外，該地區(qū)勞動力就業(yè)率及職工人均工資水平都低，因此，在發(fā)展過程中通過政策傾斜增加就業(yè)機會和發(fā)展機會尤為重要。

（三）強化藏區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

1實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，構(gòu)建公共服務(wù)型政府是前提。政府轉(zhuǎn)型的核心，就是在科學(xué)、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，確立以公共服務(wù)為主體的政府職能，發(fā)揮政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用，從而為藏區(qū)現(xiàn)代公共服務(wù)體系的形成提供制度基礎(chǔ)。

2建立健全以實現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標的公共財政體制。目前，藏區(qū)的公共財政體制不完善，地方政府用于公共服務(wù)的財政支出的比重較低且支出分布不均衡。為此，政府應(yīng)建立以公共服務(wù)為方向的公共財政支出體系，加大公共財政在教育文化、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，縮小藏區(qū)與發(fā)達地區(qū)間財力差距，促進公共服務(wù)均等化。

3三省合作加快構(gòu)建多元化公共服務(wù)供給機制。藏區(qū)位于川、甘、青三省結(jié)合部，民族風(fēng)俗、自然條件和資源稟賦等情況類似，但由于各省份的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，該區(qū)公共服務(wù)供給不足且不均等，尤其是木里縣和天?？h作為該區(qū)最貧困縣，公共服務(wù)的需求量很大，再加上單個政府資源有限，在短期內(nèi)只依靠政府的力量實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標是很難的。因此，需要川、甘、青三省根據(jù)其特殊情況建立合作伙伴關(guān)系，在綠色包容性理論的指導(dǎo)下建立一個規(guī)范高效、靈活運轉(zhuǎn)的多元化公共服務(wù)供給機制，有效整合社會資源，提高公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。

4創(chuàng)新發(fā)展體制機制推進藏區(qū)公共服務(wù)均等化。在整體經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢下，因發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的地區(qū)間公共服務(wù)差異在短期內(nèi)不可能消除，但并是不能在一定時期內(nèi)縮小這種差距。目前應(yīng)根據(jù)各地的實際情況，在綠色包容性發(fā)展理論的指導(dǎo)下建立新型公共服務(wù)供給體制機制，把創(chuàng)新體制和經(jīng)濟發(fā)展政策結(jié)合起來，促進社會經(jīng)濟和公共服務(wù)的良性循環(huán)，以保障和改善藏區(qū)民生、促進社會公平、經(jīng)濟福利共享。

（四）建立生態(tài)補償機制，完善綠色包容性發(fā)展

完善綠色包容性發(fā)展，要充分挖掘和利用本地區(qū)的特色推進公共服務(wù)建設(shè)。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，公共服務(wù)供給要把保護生態(tài)環(huán)境放在重要位置，以達到與經(jīng)濟發(fā)展的相互促進。要重視藏區(qū)的基礎(chǔ)條件對公共服務(wù)改善的影響，建立生態(tài)補償機制，這種補償機制的本質(zhì)是要達到利益調(diào)整和補償。藏區(qū)屬于欠發(fā)達地區(qū)，且公共服務(wù)均等化具有周期長、見效慢的特點，因此需要明確生態(tài)補償?shù)姆秶蜆藴剩ㄟ^資金補償、政策補償、實物補償?shù)刃问桨焉鷳B(tài)補償機制建成一種長效機制，從而處理好生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的關(guān)系、生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用與永續(xù)發(fā)展的關(guān)系。

注釋：

①川、甘、青藏族聚居區(qū)下文簡稱藏區(qū)，屬于省際結(jié)合部藏族聚居區(qū)，區(qū)內(nèi)地理鄰近、文化趨同，而行政區(qū)劃分割，具有典型的邊界經(jīng)濟特征。其行政區(qū)域主要包括青海省的玉樹藏族自治州、果洛藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州、黃南藏族自治州，四川省的阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和木里藏族自治縣，甘肅省的甘南藏族自治州和武威市天祝藏族自治縣，共計8州2縣，歷史上分別稱作康巴、安多和嘉絨藏區(qū)。

②四川統(tǒng)計年鑒對2008年和2010年的該指標沒有做統(tǒng)計，通過表2中進行說明。

③青海省2013年統(tǒng)計年鑒對該指標沒有統(tǒng)計黃南州的同仁縣、尖扎縣，數(shù)據(jù)偏小，因此增長幅度由2007到2011年計算。

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收稿日期：2014-09-11責(zé)任編輯：許瑤麗