蓋鵬麗

位于河南省嵩縣的陸渾湖（水庫）是洛陽的“大水缸”，還是國家級濕地公園。但近年來這里被開發(fā)商打造出了大片的“別墅群”，備受爭議與質(zhì)疑：一邊是令人擔(dān)憂的水源受影響、生態(tài)被破壞，一邊是開發(fā)商未批先建，在當(dāng)?shù)毓俜降摹熬G燈”下違法占地、爛尾樓建設(shè)不止。

“未批先建”現(xiàn)象并非嵩縣一地獨(dú)有，近年來屢有曝出。

2014年7月，欒川縣廟子鎮(zhèn)“高崖頭村莊遷并安置項目”在未取得國土、規(guī)劃、城建等合法建設(shè)手續(xù)的情況下，擅自開工建設(shè)并引發(fā)安全事故致1人死亡。

2014年6月，審計署公布人民日報社2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況檢查結(jié)果。公告顯示，人民日報社一大樓未批先建，貸款材料涉假。

2014年6月，審計署公布對中石油集團(tuán)2012年度的審計結(jié)果：22億項目未批先建，致?lián)p8千萬。

2014年5月，廣東茂名高州市發(fā)生在建石拱橋坍塌事故，這是一個由村委會自行建設(shè)的工程，立項報建、招投標(biāo)、合法設(shè)計無一具備。

2014年4月，江蘇灌南亞新鋼鐵未批先建涉污染，市縣兩級環(huán)保局先后7次下發(fā)文件要求停止生產(chǎn)、建設(shè)，企業(yè)仍未辦理環(huán)評手續(xù)。

2013年8月，開封市汴京公園內(nèi)東京海洋館項目工地發(fā)生一起高空墜落事故，造成1人死亡。事故發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣J(rèn)定此項目屬未批先建，無相應(yīng)的安全防范措施。

2013年7月，號稱高838米、比“迪拜塔”還要高10米的位于長沙的世界第一高樓“天空城市”，因沒有完成相關(guān)法定的報建手續(xù)，被有關(guān)部門叫停。

2013年5月，西安地鐵三號線一期工程胡家廟至通化門區(qū)間發(fā)生塌方事故。此次發(fā)生事故的地鐵三號線一期工程涉嫌“未批先建”：該線路一期工程于2012年5月獲得國家發(fā)改委批復(fù)，但包括上述發(fā)生事故標(biāo)段在內(nèi)的數(shù)個項目早已“開工建設(shè)”或“全面開工建設(shè)”。

2012年年初，大連開始興建大連金州灣國際機(jī)場項目。新機(jī)場采取離岸填海的方式建設(shè)，面積達(dá)20.87平方公里。建成后能起降世界最大客機(jī)空客A380，并成為世界最大的海上機(jī)場。然而，這個造價數(shù)百億的新機(jī)場不僅沒有填海手續(xù)，連立項都未獲批，可謂是不折不扣的非法項目。

算上太平門，從2001年南京啟動明城墻修繕以及風(fēng)光帶建設(shè)以來，明城墻沿線先后復(fù)建、新建的城門達(dá)9座，但根據(jù)舉報，國家文物局已認(rèn)定南京所有復(fù)建的城門均為未批先建，嚴(yán)重違反了《國家文物保護(hù)法》。

……

連機(jī)場、“世界第一高樓”等稀有大型項目都參與到未批先建中來，更遑論遍布全國、隨處可見的別墅、高爾夫球場、污染企業(yè)等常見項目了。

未批先建的廣泛存在，折射出當(dāng)前我國在經(jīng)濟(jì)考核與土地審核下的深刻矛盾：一方面是經(jīng)濟(jì)考核的壓力，另一方面卻是土地指標(biāo)的限制，在雙方的互相夾擊下，也只能“另辟新徑”夾縫求生。

據(jù)了解，“未批先建”包括多種情況。通常情況下，企業(yè)需先到地方政府為項目立項，立項后會拿到“小路條”；再由地方政府和企業(yè)共同向國家發(fā)改委申請立項，這次立項成功后則會拿到“大路條”。有了“路條”，表示國家發(fā)改委已經(jīng)同意企業(yè)開展項目的前期工作，如可行性研究和環(huán)境影響報告，還包括獲得其他相關(guān)部門，如環(huán)保部、水利部、國土資源部等部門的審批。當(dāng)全部所需要的文件和批復(fù)完成之后，就具備了核準(zhǔn)條件。國家發(fā)改委最終給予核準(zhǔn)，則企業(yè)可以正式開工建設(shè)。不過，拿到“路條”之后，企業(yè)即使投入開展了不少的工作，也未必能等到最終的核準(zhǔn)。據(jù)了解，從拿到“路條”到最終得到核準(zhǔn)，有時候要等2年時間。對于企業(yè)來說，一方面意味著成本增加，另一方面意味著可能將失去稍縱即逝的商機(jī)。而且，漫長的核準(zhǔn)過程讓企業(yè)難以對項目成本收益和風(fēng)險進(jìn)行評估。由此看來，“未批先建”就像是繁瑣結(jié)婚制度下的“未婚先孕”一樣：一方面，企業(yè)有膽量“未婚先孕”；另一方面，漫長的審批制度讓企業(yè)不得不“未婚先孕”。

審批難、耗時長固然是造成大量項目未批先建的一個重要原因，但更重要的原因是，未批先建的成本實在太低。

以環(huán)保部門的審批為例。在我國，全國各地區(qū)都實行環(huán)境影響評價“一票否決”制，凡是違反環(huán)境影響評價的規(guī)劃一律不予審批，凡是不符合環(huán)境影響評價要求的建設(shè)項目也不得實施。在這樣嚴(yán)格的管控之下，污染項目“未批先建”不僅屢禁不止，甚至已經(jīng)成為央企及大型集團(tuán)內(nèi)部的“潛規(guī)則”。

緣何如此？究其原因，還是《環(huán)評法》中有些規(guī)定過于“軟弱”。根據(jù)《環(huán)評法》第31條，“對未批先建情形，由環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)，逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款?！绷P款上限不過20萬元的規(guī)定，對于動輒投資上億甚至幾十億元的電力、機(jī)場、“最高樓”等項目來說，違法成本實在很低。由于環(huán)評違規(guī)的罰金并不重，企業(yè)對環(huán)評工作的嚴(yán)肅性往往也都比較輕視。同時，“31條”規(guī)定的“補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)”一條，也給企業(yè)開通了“先上車，后買票”的后門。

重大項目審批制度，不僅僅是為保證項目的正常推進(jìn)，更是為了扼制短命工程、豆腐渣工程等對社會和自然環(huán)境有危害的工程的一種制度設(shè)計。但是，一些地方政府為了GDP，為了政績，假借現(xiàn)實需要，“未批先建”一些重大項目，先斬后奏。這樣的“未批先建”“先斬后奏”，不僅對環(huán)境造成了巨大影響，更是勞民傷財，喪失了政府的公信力。

在批評質(zhì)疑違法建設(shè)“膽量何來”的同時，更應(yīng)當(dāng)責(zé)問地方政府的扭曲價值觀。

事實上，一個重大項目從規(guī)劃、立項到審批，當(dāng)?shù)卣?、主管部門豈會不知情、不參與？更何況，重大項目都實行領(lǐng)導(dǎo)掛鉤服務(wù)制。這所謂的“不知道、不清楚”折射的就是扭曲的政績觀。同時，在城市建設(shè)指導(dǎo)思想上急功近利，重速度、輕質(zhì)量；對政績工程和GDP的盲目崇拜；加上開發(fā)商的商業(yè)利益，這三者相結(jié)合，造成了“未批先建”的工程產(chǎn)生。

深入追究這扭曲的政績觀主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)。

一是短視政績觀的影響?！跋仍煜扔蠫DP”。近年來一些地方為發(fā)展，開展大量的“未批先建”的項目，砸巨資塑造“包裝”一個又一個的標(biāo)志建筑，大型建筑，這實際上就是勞民傷財?shù)男蜗蠊こ?，名為拉動城市?jīng)濟(jì)發(fā)展，實為重復(fù)建設(shè)以追求GDP，進(jìn)而追求地方官員的政績。在這種錯誤政績觀的引導(dǎo)下，一些不該拆的房屋被拆除，一些不該建的建筑立了起來，在拆與建的過程中GDP就被拉高，GDP泡沫由此產(chǎn)生。

二是土地財政的利益驅(qū)動。多數(shù)“未批先建”項目的背后，都有土地開發(fā)的因素。在近年來土地價格快速上漲的背景下，拆遷置換出土地帶來的賣地收入，更能激發(fā)官員們的“上馬”熱情。

“未批先建”的項目之所以屢禁不止，最主要的原因是職能部門執(zhí)法不力、監(jiān)管不到位，但更需追溯的，一方面是少數(shù)官員為了任內(nèi)出政績，等不及項目規(guī)劃、論證、審批的時間，而拔苗助長般地上馬工程；另一方面是一些項目本身就違背客觀實際或是“拍腦袋”的決策，從法定程序、規(guī)范手續(xù)來走根本批不了。而一旦“生米煮成熟飯”，往往也只要打點(diǎn)一番、罰點(diǎn)錢款就可以蒙混過關(guān)。

“未批先建”廣泛存在的事實反映了工程項目和企業(yè)的財大氣粗與目中無人，深層次的原因則是，對公眾生命健康和社會責(zé)任的嚴(yán)酷漠視。“批項目”本來是政府部門應(yīng)對可能出現(xiàn)問題項目的殺手锏和最后官防，但是，就是在國土、環(huán)保、發(fā)改等部門睜一只眼閉一只眼的情況下，違規(guī)項目紛紛上馬。