鄒禮卿

國(guó)土資源法治事關(guān)公民社會(huì)最基本的物權(quán)，從保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)到構(gòu)建完善礦業(yè)權(quán)制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實(shí)現(xiàn)“法治突圍”。

7月底召開的中共中央政治局會(huì)議，決定將于10月在北京召開中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，主要議程只有一個(gè)：研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題。

翻閱歷屆四中全會(huì)資料可見，多以加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力為主要內(nèi)容。此次以“依法治國(guó)”為主題，實(shí)屬首次，預(yù)示著作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，將更加注重法制建設(shè)和法治理念，也將推動(dòng)中國(guó)在多方面、深層次的立法突破和司法改革。

經(jīng)過(guò)了三十多年的高速發(fā)展，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了輝煌的成就，但同時(shí)也面臨了巨大的挑戰(zhàn)，各種發(fā)展瓶頸問(wèn)題凸顯，改革步入深水區(qū)。面臨問(wèn)題之多，困難之大，矛盾之復(fù)雜，認(rèn)識(shí)之不統(tǒng)一，前所未有。這種形勢(shì)，對(duì)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中做出過(guò)巨大貢獻(xiàn)的國(guó)土資源管理工作是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。征地制度改革、城市用地審批制度改革、探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地使用制度改革等都是躲不開、繞不過(guò)，必須下大力氣解決的問(wèn)題。以改革創(chuàng)新破解國(guó)土資源工作的難題，已成為國(guó)土資源系統(tǒng)上下的共識(shí)和自覺(jué)行動(dòng)。

國(guó)土資源法治事關(guān)公民社會(huì)最基本的物權(quán)，從保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)到構(gòu)建完善礦業(yè)權(quán)制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實(shí)現(xiàn)“法治突圍”。

眼下看，土地管理法修改加緊推進(jìn)；長(zhǎng)遠(yuǎn)看，出臺(tái)土地法已成共識(shí)。從緊迫性看，征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使國(guó)土資源法治保障成為當(dāng)務(wù)之急。

土地管理法之憾

我國(guó)現(xiàn)行的土地法律制度是以《土地管理法》為基本框架，由一系列國(guó)家法律、法規(guī)和部門規(guī)章組成的制度體系?，F(xiàn)行《土地管理法》自1986年通過(guò)以來(lái)，歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修訂，在適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了積極作用，但由于歷史條件的限制，該法仍明顯存在權(quán)屬不清、與民爭(zhēng)利土地財(cái)政等嚴(yán)重問(wèn)題，亟待從立法上予以解決。

【觀點(diǎn)】現(xiàn)行《土地管理法》四大弊端

（浙江省合一律師事務(wù)所主任 許乙川）

第一，從立法背景看，《土地管理法》第1條規(guī)定，為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。這一立法理念體現(xiàn)出較強(qiáng)的歷史局限性。它主要是從為國(guó)家工業(yè)化獲取土地、資金的便利高效低成本角度出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)土地法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)。《土地管理法》從深層意義看并非是全新地創(chuàng)造一種土地權(quán)屬與管理關(guān)系，而只不過(guò)是把建國(guó)初國(guó)家將土地全部公有化的思路沿襲以立法固定化了，爾后再融入改革開放后的農(nóng)村土地承包制等新事物。在改革開放前，國(guó)家獲取快速工業(yè)化資金的來(lái)源主要依靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差來(lái)實(shí)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民為城市工業(yè)化作出巨大犧牲；而在改革開放后，在商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，國(guó)家又通過(guò)《土地管理法》等法律來(lái)限制農(nóng)民集體所有土地的自由流轉(zhuǎn)，如果土地需要流轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)建設(shè)用地則必須首先由國(guó)家征地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于市場(chǎng)價(jià)格，補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定而是由政府單方?jīng)Q定，實(shí)際上就是低價(jià)征地高價(jià)出讓，形成土地價(jià)格“剪刀差”。由此政府獲得了天價(jià)的土地壟斷利益，成為地方財(cái)政的主要來(lái)源，有“土地財(cái)政”之稱。

第二，從土地流轉(zhuǎn)制度層面看，《土地管理法》第54條規(guī)定，建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。從該條款來(lái)看，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在明顯的“雙軌制”。其本意是便于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公益性事業(yè)降低成本、優(yōu)質(zhì)低耗地提供各種民生服務(wù)。但是這一理論上的美好設(shè)想在實(shí)踐中卻常常走形。

第三，從征地層面的制度規(guī)范看，《土地管理法》落后的立法理念使其成為賦予政府無(wú)限權(quán)力隨意低價(jià)征地的暴力武器。雖然2007年施行的《物權(quán)法》第42條、第43條和第132條正面規(guī)定了農(nóng)村集體土地征收的公平原則、足額補(bǔ)償原則、保障征地農(nóng)民權(quán)益原則等，但這些概括性、非剛性的規(guī)定，完全失之于宣示性、口號(hào)性，沒(méi)有規(guī)定任何法律后果，只是簡(jiǎn)單呆板地重復(fù)政策精神，屬于“僵尸型立法”。

第四，從土地用途管理角度看，現(xiàn)行《土地管理法》強(qiáng)調(diào)土地用途管制，還沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)建設(shè)用地管理模式的束縛。其中第4條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。由于我國(guó)依法行政理念與制度建設(shè)尚有待進(jìn)一步落實(shí)，規(guī)劃領(lǐng)域也表現(xiàn)出明顯的人治特點(diǎn)，即土地用途規(guī)劃一旦作出后不能保持相對(duì)穩(wěn)定，而是隨著領(lǐng)導(dǎo)的意志轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，隨著領(lǐng)導(dǎo)的更替而更替。

礦產(chǎn)資源法不足

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，礦產(chǎn)資源勘查、開采已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的支柱產(chǎn)業(yè)之一。尤其是湖南這樣的資源大省，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。但也帶來(lái)了環(huán)境惡化、資源浪費(fèi)、礦難事故頻發(fā)等一系列社會(huì)問(wèn)題。如何對(duì)礦業(yè)資源進(jìn)行科學(xué)管理，以保障資源的可持續(xù)開發(fā)利用，已成為礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中迫切需要研究解決的問(wèn)題。

1996年國(guó)家對(duì)1986年頒布的《礦產(chǎn)資源管理法》進(jìn)行了修正。但僅是正對(duì)部分內(nèi)容的修正而非大法的修改，其內(nèi)容體制和體例仍然存在不少突出問(wèn)題，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這種立法的滯后性，已經(jīng)直接影響到礦業(yè)權(quán)的合理設(shè)置，礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的平等保護(hù)，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的有效運(yùn)行以及礦山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等?？梢姡扔械V產(chǎn)資源保障日益成為解決社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的制約，以及自上而下普遍關(guān)注資源問(wèn)題的社會(huì)基礎(chǔ)的存在，使一部適應(yīng)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)要求的全新的《礦產(chǎn)資源管理法》的出臺(tái)已成為必然。為此，2003年全國(guó)人大常委會(huì)提出加快《礦產(chǎn)資源法》修訂工作。但截至2011年，先后形成了《礦產(chǎn)資源管理法》修改稿10余稿，但由于一些關(guān)鍵性問(wèn)題社會(huì)各方未達(dá)成立法一致意見，近十年的《礦產(chǎn)資源管理法》修改工作也僅停留于討論起草階段，未能形成實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

【觀點(diǎn)】《礦產(chǎn)資源管理法》存在七大不足

（國(guó)土資源部法律中心副主任 郭美珍）

第一，《礦產(chǎn)資源管理法》立法的目的重管理輕權(quán)利保護(hù)。無(wú)論是1986年的立法還是1996年的修正，其主要是為了滿足礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的需要，側(cè)重從行政角度如何管理和規(guī)范礦產(chǎn)資源的勘查、開采。這就造成現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》在立法目的上“重行政管理、輕權(quán)利保護(hù)”、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)不合理、礦業(yè)權(quán)權(quán)能不明晰等問(wèn)題。2007年頒布的《物權(quán)法》已明確將探礦權(quán)、采礦權(quán)納入用益物權(quán)。而現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源管理法》乃1996年修訂的內(nèi)容無(wú)論在礦業(yè)權(quán)的權(quán)利設(shè)置、內(nèi)容明晰，還是在權(quán)力等級(jí)、權(quán)利保護(hù)等方面都無(wú)法體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性。

第二，《礦產(chǎn)資源管理法》約束了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展。礦產(chǎn)資源領(lǐng)域已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的經(jīng)營(yíng)管理向多元化投資、多種經(jīng)營(yíng)方式并存轉(zhuǎn)變，礦產(chǎn)資源尤其是礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)制度化設(shè)計(jì)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足于市場(chǎng)解決發(fā)展的需求。具體表現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)象不明確和礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度仍然不規(guī)范。

第三，《礦產(chǎn)資源管理法》缺乏對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的統(tǒng)籌布局。具體體現(xiàn)在缺乏對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的科學(xué)管控和對(duì)礦產(chǎn)資源管理規(guī)劃法律效力有待提高。

第四，《礦產(chǎn)資源管理法》對(duì)資源費(fèi)稅設(shè)計(jì)不合理。一是其中礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，無(wú)法真實(shí)體現(xiàn)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源使用權(quán)屬性。二是稅費(fèi)混淆、重疊。

第五，礦產(chǎn)資源收益分配使用不科學(xué)。一是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用不合理，二是礦產(chǎn)資源收益分配不科學(xué)。

第六，礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的銜接不順暢?！兜V產(chǎn)資源管理法》主要圍繞礦業(yè)權(quán)的設(shè)置進(jìn)行，對(duì)土地使用權(quán)基本沒(méi)有涉及。

第七，礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)。一是我國(guó)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源管理法》中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定有效性不強(qiáng)。該法中環(huán)境保護(hù)的規(guī)定主要從事前預(yù)防、事后補(bǔ)救、規(guī)定相關(guān)的稅費(fèi)制度等幾個(gè)方面作出規(guī)定，且都是原則性要求，缺乏具體的管理法規(guī)和可操作性措施，有效性不強(qiáng)。

修補(bǔ)性立法不適

2012年12月第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議對(duì)《土地管理法修正案草案》進(jìn)行首次審議后，因各方對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、法律修改路徑等存在不同意見，該次會(huì)議未對(duì)此修正案進(jìn)行表決。國(guó)土資源部法律中心有關(guān)專家近日表示，修補(bǔ)式立法思路不適合土地管理法的修改。

包括該法律中心主任孫英輝在內(nèi)的十余位專家表示，從近幾年來(lái)，土地管理法以及礦產(chǎn)資源法的修改進(jìn)程來(lái)看，這兩部法律的修改思路為次第進(jìn)行，即先行集中力量解決重點(diǎn)領(lǐng)域中存在的重大問(wèn)題，再繼續(xù)研究修改其他有關(guān)問(wèn)題。

“土地管理法的修訂僅涉及征地補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)條款，不涉及其他內(nèi)容?！睂＜艺J(rèn)為，這種次第進(jìn)行的修改方式盡管符合“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”的漸進(jìn)式立法思路，但受理論與立法實(shí)踐的限制，該修法模式并不適用于土地管理法的修改。

【觀點(diǎn)】修補(bǔ)式立法模式不適應(yīng)兩法修改（國(guó)土資源部法律中心主任 孫英輝）

第一，法律規(guī)則的關(guān)聯(lián)性決定了難以孤立修改部分規(guī)范。最近一次的《土地管理法》修改雖然從表面上看，僅僅涉及第四十七條，然而法律規(guī)則的關(guān)聯(lián)性決定了法律修改的系統(tǒng)性工程，土地征收補(bǔ)償制度的修改不僅僅設(shè)計(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償程序的調(diào)整，還與整個(gè)土地管理法律制度框架緊密聯(lián)系，比如集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題等。在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《土地管理法》修正案進(jìn)行首次審議期間，就有意見指出，土地問(wèn)題牽一發(fā)而動(dòng)全身，“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的修補(bǔ)式立法模式并不能解決當(dāng)前面臨的棘手難題。

第二，立法成本的約束性修改限制了法律修改的頻率和范圍。法律修改屬于廣義上的立法范疇。從改革開放以來(lái)立法實(shí)踐表明，除《刑法》《個(gè)人所得稅法》等要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的快速變化進(jìn)行頻繁修改外，《土地管理法》《礦產(chǎn)資源管理法》等涉及社會(huì)基本制度的法律修改頻率較低。特別是法律修改后，除非經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)生劇烈變化，一般在進(jìn)行大幅度修改。從立法實(shí)踐判斷，無(wú)論是《土地管理法》還是《礦產(chǎn)資源管理法》一經(jīng)修改后，短時(shí)期內(nèi)修改程序難再啟動(dòng)。

基本法立法呼喚

近十年來(lái)，國(guó)務(wù)院頒布了國(guó)土資源管理方面的行政法規(guī)近10部，國(guó)土資源部制定發(fā)布了30余部部門規(guī)章。盡管如此，國(guó)土資源立法既存在可操作性欠缺、法律責(zé)任規(guī)定強(qiáng)度過(guò)輕等微觀制度上的問(wèn)題，也存在國(guó)土資源基本法缺位的問(wèn)題。

國(guó)土資源部法律中心主任孫英輝認(rèn)為，加快啟動(dòng)國(guó)土資源基本法立法，將《土地法》和《地質(zhì)礦產(chǎn)法》納入國(guó)家立法規(guī)范，并同步推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改，已經(jīng)十分緊迫。

【觀點(diǎn)】國(guó)土資源法律體系難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求

（國(guó)土資源部法律中心主任 孫英輝）

國(guó)土資源立法雖然已經(jīng)涉及“事前預(yù)防、事中控制、事后修正”各方面的制度，但仍然存在部分法律法規(guī)在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和內(nèi)容上日漸陳舊問(wèn)題?，F(xiàn)行國(guó)土資源立法對(duì)重大理論問(wèn)題研究相對(duì)薄弱，對(duì)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題應(yīng)對(duì)有所不利，法律制度建設(shè)方面缺乏新的突破。

同時(shí)，國(guó)土資源權(quán)力界定與配置不夠清晰準(zhǔn)確，集中統(tǒng)一管理的法律和體制障礙還比較明顯。部分法律內(nèi)容規(guī)定模糊或者過(guò)于原則，不便于操作；部分法律相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定效能較低等。

立法中存在的問(wèn)題，從而使當(dāng)前的國(guó)土資源法律體系難以適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求，呈現(xiàn)出“三個(gè)背離”的趨勢(shì)，即：國(guó)土資源法制建設(shè)的加強(qiáng)趨勢(shì)與國(guó)土資源法律績(jī)效相對(duì)低下或績(jī)效下降下滑之間的背離；為建立公正有序的國(guó)土資源工作秩序而付出的高昂社會(huì)成本與較低水平的秩序效果甚至是局部性秩序惡化之間的背離；國(guó)土資源法律知識(shí)在社會(huì)生活中的逐漸普及與法律公信力的某些衰退之間的背離。

在宏觀法律體系方面，國(guó)土資源立法尚未形成由基本法、支撐法律和配套法規(guī)規(guī)章構(gòu)成的有機(jī)體系，一定程度上影響了法律實(shí)施的效果。

我國(guó)現(xiàn)行土地管理法和礦產(chǎn)資源法，均偏于強(qiáng)化對(duì)國(guó)土資源的行政管理，疏于民事規(guī)范。在立法指導(dǎo)思想，管理體制，權(quán)屬界定、登記、流轉(zhuǎn)、有償使用，以及物權(quán)糾紛處理等方面還存在若干問(wèn)題。由于缺少基本法的統(tǒng)領(lǐng)，呈現(xiàn)法群狀態(tài)，在實(shí)踐中往往無(wú)法自行解決法律間自身的矛盾和沖突。

此外，現(xiàn)行立法比較重管理，輕權(quán)利傾向仍比較明顯，存在強(qiáng)化公法手段而弱化私法手段的問(wèn)題，往往是以行政法、刑法代替民法的保護(hù)功能，帶有泛公法保護(hù)的色彩。

現(xiàn)行國(guó)土資源立法過(guò)于遷就當(dāng)前資源管理體制，且所有權(quán)歸屬界限不清，主體虛化，所有權(quán)中占有、使用、收益和處分的各項(xiàng)權(quán)能處于無(wú)主狀態(tài)；現(xiàn)行國(guó)土資源流轉(zhuǎn)機(jī)制不規(guī)范，對(duì)流轉(zhuǎn)限制性規(guī)定過(guò)多，過(guò)于依賴行政手段以及不適當(dāng)?shù)膰?guó)家干預(yù)，對(duì)資產(chǎn)和資本屬性重視不夠，市場(chǎng)在國(guó)土資源配置中的作用常常失靈，市場(chǎng)機(jī)制的外部不經(jīng)濟(jì)性導(dǎo)致的閑置、浪費(fèi)和流失時(shí)有發(fā)生。

國(guó)土資源立法仍滯后于實(shí)際需求，現(xiàn)行的土地管理法、礦產(chǎn)資源管理法面對(duì)各種復(fù)雜的國(guó)土資源法律關(guān)系，難以進(jìn)行全面有效的調(diào)整。

（部分內(nèi)容引自《國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)報(bào)告（2013）》）