征信業(yè)是市場經(jīng)濟中提供信用信息服務(wù)的行業(yè)，在促進信用經(jīng)濟發(fā)展和社會信用體系建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。2013年《征信業(yè)管理條例》（以下簡稱《征信條例》）開始施行，作為我國第一部系統(tǒng)規(guī)范征信業(yè)管理的行政法規(guī)，它的出臺，標志著征信業(yè)步入有法可依的軌道，對于規(guī)范征信活動，保護當事人合法權(quán)益，促進征信業(yè)健康發(fā)展，推進社會信用體系建設(shè)，具有重大的現(xiàn)實意義和歷史意義。但由于我國征信管理法制建設(shè)才剛剛起步，征信體系建設(shè)仍處于初級階段，還存在許多問題亟待解決。本文對基層行實際工作中遇到的問題進行歸納，對問題的成因進行了分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、征信領(lǐng)域行政執(zhí)法風(fēng)險的主要表現(xiàn)

作為征信管理的法定職能部門，人民銀行一方面通過實施有效監(jiān)管，規(guī)范商業(yè)銀行的征信業(yè)務(wù)，促進征信業(yè)健康發(fā)展，并推動社會信用體系建設(shè)；另一方面要對征信機構(gòu)的組織設(shè)立、事項變更、業(yè)務(wù)開展以及解散（破產(chǎn)）等情況進行備案監(jiān)管，以及信息披露等工作。征信行政執(zhí)法風(fēng)險涉及面較廣，包括對商業(yè)銀行、征信機構(gòu)日常監(jiān)管的全過程和人民銀行依法進行征信信息披露的全過程，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）執(zhí)法人員風(fēng)險

基層人民銀行征信管理部門是征信工作的前沿陣地，基層行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)法形象與整個人民銀行征信工作的水平和質(zhì)量是息息相關(guān)的，更直接關(guān)系到征信業(yè)的健康發(fā)展。目前人民銀行行政執(zhí)法人員在履行征信管理職責(zé)時，由于現(xiàn)有的法律依據(jù)條款規(guī)定較為原則，實務(wù)操作性不強，導(dǎo)致對法律條文的理解因人而異。一些執(zhí)法人員對征信法律法規(guī)的掌握不夠全面、理解不夠深入，對征信管理工作的調(diào)查研究不夠深入，最終導(dǎo)致對違規(guī)事實的性質(zhì)認定和行政處罰自由裁量權(quán)的行使產(chǎn)生較大風(fēng)險。比如，在行政執(zhí)法過程中，一些行政執(zhí)法人員注重實體法，輕視程序法，認為只要是達到行政執(zhí)法目的，可以不必要嚴格的去遵循程序法，由此導(dǎo)致行政執(zhí)法風(fēng)險增大。

（二）信息采集風(fēng)險

征信業(yè)務(wù)中涉及的個人信息除了信息主體個人身份的基本信息外，還包括信息主體信用狀況的其他信息，如貸款信息、信用卡信息，以及其他社會管理信息，如執(zhí)行法院判決和裁定的信息、受到行政處罰的信息等等。征信機構(gòu)可以通過信息主體、企業(yè)交易對方、行業(yè)協(xié)會提供信息，政府有關(guān)部門依法已公開的信息，人民法院依法公布的判決、裁定等多個渠道采集企業(yè)信息。這些信息的采集，有的需要經(jīng)過信息主體的同意，有的則無需經(jīng)過信息主體同意即可采集。目前征信系統(tǒng)的非銀行信息已涵蓋公積金、電信、環(huán)保、法院、質(zhì)檢等類，涉及多個政府部門，《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管暫行辦法》僅對商業(yè)銀行的信息報送、糾錯提出了要求，而對其他部門的信息采集僅靠部門之間的協(xié)議來規(guī)范和約束，人民銀行對非銀行信息報送單位沒有檢查、督導(dǎo)的職權(quán)。但是如果采集的信息發(fā)生錯誤，或者數(shù)據(jù)更新不及時，影響到企業(yè)和個人信用報告的真實性，就可能侵犯信息主體的權(quán)益，人民銀行征信管理部門作為監(jiān)管者，可能面臨侵權(quán)責(zé)任。

（三）信息披露風(fēng)險

由于征信業(yè)務(wù)中的信息具有高度敏感性，有可能涉及個人隱私，如果披露方式不當，極有可能面臨權(quán)利主體人的侵權(quán)訴訟。實際操作中，一些國家行政機關(guān)因執(zhí)行公務(wù)到人民銀行要求查詢企業(yè)信用信息，但哪些行政機關(guān)有權(quán)申請查詢企業(yè)信用信息、查詢規(guī)程如何，缺乏相應(yīng)法律規(guī)范。按照相關(guān)規(guī)定，部分有執(zhí)法權(quán)的行政機關(guān)在進行調(diào)查過程中，可以查閱、復(fù)制與被調(diào)查事件相關(guān)的資料，如銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等，但其他行政機關(guān)如財政廳、司法廳等部門要求查詢個人信用報告時，是否也需給予配合，尚需進一步明確。

（四）征信業(yè)務(wù)操作風(fēng)險

一是信用報告無防偽措施。目前，信用報告已在社會上得到廣泛應(yīng)用，但現(xiàn)行的信用報告普遍使用普通A4紙打印，且未加蓋印章，沒有有效的防偽措施，一方面信息使用者無法鑒別信用報告的真實性；另一方面對外提供的信用報告極易被不法分子倒賣、復(fù)制、篡改、毀損、泄露，造成信用報告當事人的隱私受到侵害。二是委托查詢意愿真實性難以甄別。實踐中，查詢他人信用報告時，人民銀行通常要求受托人出示相關(guān)書面證明材料，但無法準確掌握被查詢?nèi)瞬樵兤湫庞脠蟾娴恼鎸嵰馑?，難以避免個人信用信息被盜用的情況。三是部分信息采集知情權(quán)未得到充分保護。雖然目前各銀行業(yè)金融機構(gòu)普遍在業(yè)務(wù)申請書或合同中增加授權(quán)條款和說明條款，明確告知客戶信息將被報送至人民銀行征信系統(tǒng)。但目前征信系統(tǒng)采集的信息僅局限于金融機構(gòu)，非銀行信息的采集往往直接在信息共享部門之間完成，在當事人不知情的情況下采集入庫。自2006年征信系統(tǒng)運行以來，系統(tǒng)已將大量非銀行信息采集入庫，該部分信息并未經(jīng)過當事人許可，有可能侵犯當事人隱私權(quán)，存在一定的法律風(fēng)險。

二、征信執(zhí)法風(fēng)險成因分析

（一）征信管理相關(guān)法律法規(guī)不夠完善

隨著征信業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，相關(guān)立法配套不足問題凸顯，雖然《征信條例》、《銀行信貸登記咨詢管理辦法（試行）》、《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》等規(guī)范征信業(yè)務(wù)的法規(guī)規(guī)章和辦法已經(jīng)相繼出臺實施，但征信監(jiān)管和執(zhí)法工作的法律支持力度仍然不夠強勁，仍需進一步完善和健全。這主要表現(xiàn)在幾個方面：一是法律位階不高，相關(guān)的主要規(guī)范性文件只是法規(guī)和部門規(guī)章，而缺乏法律層面的上位法進行獨立規(guī)范。二是法律制度構(gòu)建線條粗，只有一個條例和兩個辦法對征信管理工作進行規(guī)范，使執(zhí)法的規(guī)范性和嚴謹性受到不同程度的削弱。三是法律制度的不健全導(dǎo)致商業(yè)銀行和征信機構(gòu)的部分違規(guī)行為處置處于無法可依的狀態(tài)之下，法律制度滯后明顯。四是存在法條競合現(xiàn)象，當前征信業(yè)一定程度上存在法條競合的現(xiàn)象，目前實施和新修訂的一些非金融法律法規(guī)，例如《民法通則》、《國家賠償法》等在法律原則和法條適用上已經(jīng)延伸到行政機關(guān)執(zhí)法工作的方方面面，對人民銀行的行政法律責(zé)任也不斷擴大和加重；以《侵權(quán)責(zé)任法》為例，該法律的實施就對人民銀行征信管理工作產(chǎn)生了影響，尤其是提高了征信工作的法律風(fēng)險。五是我國法律對個人不良信用記錄中的“民族、信仰、收入狀況、房產(chǎn)登記”等個人敏感信息的采集問題，缺乏相應(yīng)的法律予以明確，違法收集和使用個人信用信息的行為屢見不鮮。

（二）相關(guān)工作機制尚未完全理順

銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)1999年開始建設(shè)，2002年全國聯(lián)網(wǎng)運行，2005年升級為企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，2006年企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，2004年個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫開始建設(shè)，2006年1月該系統(tǒng)正式運行。征信系統(tǒng)基本上是人民銀行一家在主導(dǎo)，與相關(guān)部門的協(xié)作機制尚未完全理順，導(dǎo)致協(xié)作十分困難。此外，征信管理機構(gòu)與征信服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系尚未理清，成立征信管理局和征信中心后，這一問題在總行層面有了清晰界定，但到人民銀行分支機構(gòu)，特別是地市中心支行及縣支行，集“運動員與裁判員”雙重角色一身這個問題目前仍然存在。此外，《條例》的出臺可謂“十年磨一劍”，是在綜合考慮多方面意見基礎(chǔ)上提出的頂層架構(gòu)，其內(nèi)涵超出了金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫本身，這一過程中，我國的金融改革快速推進，各類金融機構(gòu)快速發(fā)展，《條例》作為新形勢下的頂層架構(gòu)，考慮了這些因素，但已經(jīng)成型的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫對這些因素的考慮不夠充分。在小微銀行業(yè)金融機構(gòu)和非銀行業(yè)金融機構(gòu)接入方面，系統(tǒng)接入申請審核流程長而且接入技術(shù)成本高，就算審核通過，也難以成功接入。根據(jù)人民銀行總行統(tǒng)計，截止2013年末，全國經(jīng)審核通過的機構(gòu)709家，但成功接入個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的機構(gòu)僅有6家，成功接入企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的僅91家。在非銀行信用信息采集方面，由于沒有統(tǒng)一的采集規(guī)范、采集技術(shù)手段和信息源的制度保障，信息的質(zhì)量、數(shù)據(jù)的持續(xù)性、準確性等都受到極大挑戰(zhàn)。

（三）監(jiān)管執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)有待提高

由于人民銀行分支機構(gòu)征信管理部門和征信分中心是兩塊牌子一套人馬，征信管理的執(zhí)法職能和服務(wù)職能沒有分離，職能不清，存在“重服務(wù)、輕監(jiān)管”的傾向，對商業(yè)銀行征信執(zhí)法沒有得到應(yīng)有的重視，從而造成了對執(zhí)法工作重要性、規(guī)范性、嚴肅性等方面的認識不到位。一些行政執(zhí)法人員受其文化水平、業(yè)務(wù)能力限制，法制意識不強，法律素質(zhì)較低，執(zhí)法質(zhì)量不高，執(zhí)法隨意性較大，不按照規(guī)范的執(zhí)法程序進行執(zhí)法，不能把握處罰的適當性和合理性，濫用自由裁量權(quán)，制作執(zhí)法文書不嚴謹、不規(guī)范，使用文書或引用法律條文錯誤，執(zhí)法過程中超越執(zhí)法權(quán)限，不認真收集證據(jù)或收集的證據(jù)證明力不強等，造成執(zhí)法質(zhì)量不高，潛隱執(zhí)法風(fēng)險。

三、對策建議

（一）完善征信法規(guī)配套措施，促進征信行業(yè)規(guī)范發(fā)展

將隱私權(quán)保護納入《中華人民共和國憲法》體系，明確規(guī)定隱私權(quán)及其內(nèi)容。盡快出臺《征信業(yè)管理條例》配套的司法解釋和配套措施，并修訂各項征信業(yè)務(wù)規(guī)程，使之與《征信業(yè)管理條例》相匹配，增強《條例》的可操作性。盡快出臺《個人征信信息保護規(guī)定》等征信行業(yè)規(guī)范，凈化整個信用信息商業(yè)環(huán)境，清除個人信息數(shù)據(jù)使用的灰色地帶，借鑒反洗錢監(jiān)管和執(zhí)法工作的立法模式，參考《反洗錢法》的出臺，制定《中華人民共和國征信法》，提高征信管理工作和執(zhí)法檢查法律依據(jù)的位階層次。進行詳細的法律制度梳理，對征信管理工作及業(yè)務(wù)開展存在交叉規(guī)定、法條競合的所有法律規(guī)范進行執(zhí)法風(fēng)險評估，并據(jù)此修訂完善和補充細化。以《條例》為基準，對已經(jīng)出臺的文件進行梳理，《條例》出臺前，《銀行信貸登記咨詢管理辦法（試行）》（銀發(fā)[1999]281號）和《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》（中國人民銀行令[2005]3號）是基層人民銀行征信管理的核心文件，但這些文件出處不同，法律地位不同，部分條款與《條例》不適應(yīng)。因此，建議以《條例》為基準，對現(xiàn)有的征信管理規(guī)范性文件進行梳理、完善，確?！稐l例》得到有效貫徹落實。

（二）改進征信業(yè)務(wù)流程，保障相關(guān)征信主體合法權(quán)益

1.采取有效的信用報告防偽措施。通過增加防偽手段，提高信用報告的安全性，提升信用報告的權(quán)威性和公信力；可采用專用紙張進行打印，通過易于鑒別、難于模仿的特征區(qū)分真?zhèn)?；可通過引入二維碼與相關(guān)信息項目的相互印證，提高信用報告的可讀性。

2.優(yōu)化受托查詢信用報告流程。為確保委托他人查詢信用報告的意愿真實性，應(yīng)改進委托他人查詢信用報告流程，明文規(guī)定委托書需經(jīng)權(quán)威第三方機構(gòu)公正后方可查詢。同時，經(jīng)詢問委托人，通過一些無法被他人知曉的細節(jié)問題進行身份核實。

3.實時追蹤信用報告查詢發(fā)生地址。完善征信系統(tǒng)功能，實現(xiàn)征信系統(tǒng)對查詢發(fā)生地IP地址的實時跟蹤，如發(fā)生疑似非正常查詢時，可通過IP地址甄別查詢?nèi)耸欠駷橛脩魧?yīng)本人等。

4.改進“貸后管理”查詢授權(quán)方式。明文規(guī)定金融機構(gòu)不得一次性授權(quán)。細化“貸后管理”查詢流程，防止金融機構(gòu)恣意進行“貸后管理”查詢。在征信系統(tǒng)中增加授權(quán)人的角色，提供部門主管的授權(quán)操作，對以“貸后管理”為由進行的查詢，需經(jīng)授權(quán)人授權(quán)后方可查看查詢結(jié)果。

5.充分保障信息采集主體的知情權(quán)。對于信息采集特別是公積金繳存、納稅等非銀行信息采集，應(yīng)參照金融機構(gòu)的格式制定授權(quán)或說明條款，以保障個人的知情權(quán)，且事前應(yīng)征得當事人的同意，以規(guī)避隨后的法律風(fēng)險。

（三）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高公民信用保護意識

一是對征信執(zhí)法崗位人員進行高層次、高水平的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，如保密管理工作，進行總行級別的征信執(zhí)法培訓(xùn)，進行全國認可的專業(yè)執(zhí)法資格認真，提高執(zhí)法人員素質(zhì)和思想認識，提升征信管理執(zhí)法權(quán)威性。

二是人民銀行及其他金融機構(gòu)應(yīng)進一步加強對征信和相關(guān)金融知識的宣傳教育，依托官方網(wǎng)站、電視、報刊等傳媒渠道，并通過常規(guī)性、實用性的主題宣傳活動，適時向金融消費者普及征信及其他金融基礎(chǔ)知識，并通過適當方式及時向金融消費者履行告知義務(wù)，并進行風(fēng)險提示，幫助公眾從關(guān)注個人信用報告著手開始關(guān)愛自己的信用記錄，增強隱私保護意識，自覺尊重他人的隱私，提高對金融活動風(fēng)險的認知能力和自我保護能力。

（四）優(yōu)化重點工作環(huán)節(jié)，進一步降低征信法律風(fēng)險

1.將委托代理查詢授權(quán)條件做適當修改。個人委托他人代理查詢時，建議可不提供授權(quán)委托公證證明，而由代理人在填寫查詢申請時聲明委托關(guān)系屬實并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果即可。企業(yè)查詢時，建議改為提供加蓋企業(yè)印章的查詢申請即可。

2.允許商業(yè)銀行提供個人信用報告查詢服務(wù)。商業(yè)銀行網(wǎng)點眾多，最接近終端金融消費者，出于服務(wù)自身客戶的需求，也愿意為個人和企業(yè)提供信用報告查詢服務(wù)。建議制定商業(yè)銀行端個人和企業(yè)信用報告查詢規(guī)程，放寬商業(yè)銀行查詢限制，允許其為個人和企業(yè)提供信用報告查詢服務(wù)，因查詢產(chǎn)生的費用仍可由查詢?nèi)顺挟?。如此可分流人民銀行柜臺查詢端口壓力，同時也能提高信用報告查詢的便利性。

3.從體制上理順征信業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與征信服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系，信用報告上加蓋電子印章。建議明確基層人民銀行征信管理與征信中心信用報告查詢服務(wù)點的關(guān)系，明確信用報告系由征信中心出具，加蓋征信中心電子印章。

4.重點關(guān)注金融信用信息采集工作?；谌嗣胥y行征信中心運營的是金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，應(yīng)以借貸關(guān)系為核心的信用信息采集為重點，對于非金融信用信息，建議按照“建設(shè)不同的信用系統(tǒng)，最終實現(xiàn)互聯(lián)互通和共享”的思路加以解決。如果堅持要加載非金融信用信息，也應(yīng)該按“嚴謹規(guī)范、自上而下”的思路來解決，同時對于目前采集的非銀行信用信息，建議暫停采集和加載。

5.提高系統(tǒng)接入效率，拓寬金融信用信息采集面。加快基于互聯(lián)網(wǎng)接入的系統(tǒng)平臺開發(fā)進度，優(yōu)化系統(tǒng)接入審核程序，盡快將銀行業(yè)小微金融機構(gòu)和非銀行業(yè)金融機構(gòu)的信貸信息納入金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提高金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的權(quán)威性和信用報告的公信力。

撰稿：中國人民銀行昆明中心支行法律事務(wù)處課題組

課題組成員：李嘉慶（執(zhí)筆） 劉 丹 劉軍強 楊云鵠 沈躍群