鮑春暉

隨著我國(guó)行政法治的發(fā)展，我國(guó)行政聽(tīng)證制度正逐步走向完善，但是通過(guò)對(duì)行政聽(tīng)證基礎(chǔ)理論問(wèn)題的研究以及中外比較法對(duì)比，可以看出，我國(guó)行政聽(tīng)證制度目前還存在許多缺陷。

一、聽(tīng)證制度缺乏統(tǒng)一的立法

（一）我國(guó)的聽(tīng)證制度尚缺乏統(tǒng)一的立法

對(duì)于聽(tīng)證制度，我國(guó)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》分別作出了一些規(guī)定。而且，針對(duì)不同的行政行為設(shè)置了不同的聽(tīng)證法律條文。但是，從這一現(xiàn)狀中我們可以看出，我國(guó)聽(tīng)證制度的立法模式屬于分散型的，沒(méi)有統(tǒng)一的立法。這種立法模式使聽(tīng)證制度難以成為一個(gè)嚴(yán)格有序的程序制度，使聽(tīng)證制度的法律精神難以得到統(tǒng)一。

（二）我國(guó)行政聽(tīng)證制度缺乏具體實(shí)施細(xì)則

從我國(guó)各地舉行聽(tīng)證會(huì)的實(shí)踐情況看，我國(guó)的聽(tīng)證制度還沒(méi)有可供操作的具體細(xì)則，沒(méi)有規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的程序。這樣在一定程度上既影響了聽(tīng)證會(huì)的效率，也影響了聽(tīng)證的效果。

二、聽(tīng)證制度的適用范圍過(guò)窄

在我國(guó)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)行政許可法》中，對(duì)行政聽(tīng)證的范圍規(guī)定過(guò)窄許多應(yīng)該被規(guī)定在聽(tīng)證范圍中的事項(xiàng)卻被排除在外。

第一，限制人身自由的行政處罰被排除在行政聽(tīng)證范圍之外，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照《治安管理處罰條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但我國(guó)《治安管理處罰條例》頒布非常早，沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證程序，根據(jù)其規(guī)定，被裁決行政拘留的公民不服公安機(jī)關(guān)的裁決，只能向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴。由此可見(jiàn)，限制人身自由的行政處罰不適用聽(tīng)證程序。但是，這一規(guī)定明顯與《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的立法目的相違背，從法理上說(shuō)，處罰越重就越應(yīng)當(dāng)給予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機(jī)會(huì)。將限制人身自由的行政處罰被排除在聽(tīng)證范圍之外，不符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》“保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益”的宗旨的。

第二，未將抽象行政行為全面納入到行政聽(tīng)證范圍內(nèi)。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制訂具有普遍約束力的規(guī)定性文件的活動(dòng)，包括兩大類(lèi)即行政立法行為和行政規(guī)定的制訂行為。當(dāng)前，《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定了我國(guó)行政立法即行政法規(guī)、行政規(guī)章的制訂過(guò)程的聽(tīng)證，而對(duì)于除行政立法以外的行政決定的制定的其他抽象性行政行為，則沒(méi)有現(xiàn)行法律、法規(guī)將其納入聽(tīng)證范圍。這一規(guī)定使得抽象行政行為的聽(tīng)證范圍不全面，聽(tīng)證流于形式。

第三，對(duì)具體行政行為的聽(tīng)證范圍僅限于行政處罰和行政許可領(lǐng)域，并且在行政處罰和行政許可范圍內(nèi)，聽(tīng)證的范圍依然狹小。具體行政行為除了行政處罰和行政許可外，還包括行政強(qiáng)制措施、行政征收、行政裁決等，這些行政行為的實(shí)施都會(huì)影響到相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，將這些行政行為排除在行政聽(tīng)證的范圍之外，顯然不利于公平正義的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在行政許可法這一相對(duì)先進(jìn)的法律中，對(duì)聽(tīng)證適用范圍的規(guī)定僅限于：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)以及直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的行政許可事項(xiàng)。由此規(guī)定可以得出，不涉及重大利益關(guān)系的事項(xiàng)，不允許進(jìn)行聽(tīng)證。

三、聽(tīng)證參與人范圍小，選擇范圍不明確

目前，我國(guó)的聽(tīng)證參與人范圍較窄，僅指行政相對(duì)人，具體指被行政機(jī)關(guān)認(rèn)為與作出的具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，即在行政關(guān)系中的直接利害關(guān)系人。這一規(guī)定將第三人排除在外，使得第三人無(wú)法參與聽(tīng)證中來(lái)。這樣既不利于保護(hù)第三人的合法權(quán)益，也不利于案件的調(diào)查。

另外，在聽(tīng)證程序中，聽(tīng)證會(huì)的參加主體更是不科學(xué)，聽(tīng)證會(huì)代表的產(chǎn)生目前是推薦與選拔相結(jié)合，對(duì)各地、各部門(mén)推薦的代表要由組織者審核后聘請(qǐng)。結(jié)果，很多的學(xué)者、教授、工程師等等一系列收入不菲的人出現(xiàn)在聽(tīng)證會(huì)上，代表全體利益的身影很難尋覓，即使有，由于知識(shí)、見(jiàn)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的差別，出現(xiàn)了也無(wú)濟(jì)于事，使得他們完全沒(méi)有聽(tīng)證參與的積極性。

四、聽(tīng)證主持人資格不明，相對(duì)獨(dú)立地位沒(méi)有確立

我國(guó)法律對(duì)行政聽(tīng)證主持人制度做出了一些規(guī)定，但是過(guò)于原則，沒(méi)有落實(shí)到具體規(guī)定上，相比于國(guó)外的行政聽(tīng)證主持人制度，我國(guó)的聽(tīng)證主持人制度還存在著明顯的不足：1、沒(méi)有明確規(guī)定聽(tīng)證主持人的性質(zhì)和法律地位；2、聽(tīng)證主持人的權(quán)限不明；3、關(guān)于回避的規(guī)定過(guò)于原則；4、缺乏禁止單方面接觸的規(guī)定。

五、對(duì)聽(tīng)證筆錄約束力的規(guī)定不明確

聽(tīng)證筆錄一般是聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證過(guò)程中對(duì)調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見(jiàn)和提供的證據(jù)所作的一種書(shū)面記載。它在聽(tīng)證程序中有極其重要的意義。雖然目前我國(guó)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》中明確了應(yīng)該把聽(tīng)證筆錄作為行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定的依據(jù)。但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，行政行為豈止行政許可這一種？對(duì)于其他進(jìn)行聽(tīng)證的行政行為也都應(yīng)該在聽(tīng)證上制作筆錄，并將聽(tīng)證筆錄作為行政行為作出的重要依據(jù)。而且，我國(guó)目前的法律規(guī)定中，對(duì)于聽(tīng)證筆錄的約束力規(guī)定不明確，這樣容易導(dǎo)致聽(tīng)證會(huì)“聽(tīng)了白聽(tīng)”的結(jié)果。

六、行政聽(tīng)證程序缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制

一種法律程序的進(jìn)行，必須要有健全的監(jiān)督和救濟(jì)體制，只有建立健全相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制，才能在權(quán)利人的權(quán)利受到侵害時(shí)，尋找到一條有效的解決途徑，從而真正保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。而現(xiàn)有的有關(guān)聽(tīng)證的法律法規(guī)對(duì)聽(tīng)證的程序、聽(tīng)證方式等的規(guī)定都比較含糊，對(duì)聽(tīng)證程序監(jiān)督和救濟(jì)的規(guī)定幾乎沒(méi)有。使得行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行聽(tīng)證時(shí)無(wú)據(jù)可依，具有較大的隨意性，極易造成行政效率低下，又可能對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益造成侵害而使之無(wú)從得到救濟(jì)，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證的最終目的。

（作者單位：河北省委黨校）