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        推進拱北口岸通關(guān)便利化可適度有為

        2014-04-29 19:41:18冷鐵勛
        澳門月刊 2014年4期
        關(guān)鍵詞:拱北內(nèi)地資金

        冷鐵勛

        隨著內(nèi)地與澳門人員來往的密切,特別是內(nèi)地來澳旅遊人員的不斷增加,通關(guān)問題一直嚴重困擾著澳門居民與來澳的內(nèi)地居民。每每遇上內(nèi)地春節(jié)、“五一”、“十一”等黃金假期,拱北和關(guān)閘經(jīng)常是人滿為患,人們往往要耗上幾個小時的時間才能完成兩地的通關(guān)過程。這其中,又以拱北口岸的通關(guān)過程最為艱辛。今年春節(jié)期間拱北口岸“逼爆”的情景,澳門居民仍歷歷在目。鑒此,方便通關(guān)、延長通關(guān)時間一直是本澳社會的熱點話題。

        近年來,全國“兩會”、廣東省“兩會”上,延長通關(guān)時間、改善通關(guān)環(huán)境,以實現(xiàn)通關(guān)便利化,成為澳門的人大代表、政協(xié)委員的必修課,有關(guān)的提案年年都有,但真正要實施起來卻又是舉步艱難。澳門要成為世界旅遊休閒中心,除澳門一方的通關(guān)便利化外,拱北口岸的通關(guān)便利化同樣是必須要正視並儘快認真加以解決的一個嚴峻的現(xiàn)實問題。在推進拱北口岸通關(guān)便利化中,澳門可充分利用“一國兩制”的制度優(yōu)勢等有利因素,適度有為。

        協(xié)助珠海爭取人員編制

        拱北口岸作為澳門與內(nèi)地連接的主要通關(guān)口岸,承擔著絕大部分來澳的內(nèi)地居民以及到內(nèi)地的澳門居民的通關(guān)任務(wù)。鑒於原有設(shè)施的通關(guān)設(shè)計能力有限,經(jīng)澳門特區(qū)政府及澳門地區(qū)全國人大代表、政協(xié)委員等多方呼籲,在珠海市政府的努力下,擴建的拱北口岸東西兩冀新聯(lián)檢樓於去年六月底啟用。這樣一來,從硬件上來講,拱北聯(lián)檢通道可增加一倍,最高可應(yīng)付三十五萬人次的日通關(guān)量。如果這一目標能實現(xiàn),將大大拓展拱北口岸的出入境空間,有效緩解拱北口岸的通關(guān)壓力,有利於通關(guān)的便利化。然而,由於珠海方面始終未能成功向中央編制委員會爭取擴大人員編制,使新聯(lián)檢樓投入使用要面對“人手慌”的難題。雖然此前有澳區(qū)全國人大代表再三提請要關(guān)注人員編制問題,並向中央有關(guān)部門反映過相關(guān)意見,惟至新聯(lián)檢樓啟用時未有明顯進展。珠海市政府雖然也高度關(guān)心並支持新聯(lián)檢樓的啟用,但礙於拱北口岸聯(lián)檢單位工作人員未獲增派,珠海邊檢、海關(guān)、檢疫等部門只能通過科學(xué)調(diào)配人手來應(yīng)付“人手慌”的難題。去年清明期間,拱北口岸提前一小時開關(guān)及延後一小時閉關(guān),所需人手大部分是通過向臨近地區(qū)的相關(guān)部門借用來解決的。目前,東西兩冀新聯(lián)檢樓實際上只是處於有限度的啟用狀態(tài),不僅所有的通道沒有全部開啟,就是開啟的部分通道,也只是每天保持五個小時的運作,即出境通道是早上七點到中午十二點啟用,入境通道則在下午四點到晚上九點啟用。這雖然對緩解拱北的通關(guān)壓力有所幫助,但離拱北口岸東西兩冀聯(lián)檢樓落成的設(shè)計目標仍有差距,拱北口岸通關(guān)的便利化仍是需要解決的現(xiàn)實問題。

        要有效利用拱北口岸東西兩翼新聯(lián)檢樓,長期來講離不開增加必要的人手,依靠內(nèi)部挖潛或借用等來解決人手不夠的問題,只是臨時措施,不是長久之計。雖然利用科技手段來解決通關(guān)便利化也是考慮的方向,如對內(nèi)地居民往來港澳通行證實行電子化改革,縮短內(nèi)地居民通關(guān)的時間等,但面對通關(guān)人數(shù)有增無減的趨勢,特別是內(nèi)地與港澳的交流合作呈現(xiàn)出全方位發(fā)展的態(tài)勢,適當增加邊檢、海關(guān)、檢疫等口岸部門的人手仍是當務(wù)之急。由於內(nèi)地對納入國家行政編制和事業(yè)編制的單位編制實行嚴格的管理,統(tǒng)一由中央編制委員會來負責安排,要對珠海邊檢、海關(guān)、檢疫等單位進行擴編增員,並非易事。因為人員編制的根源問題是財政,要增加人員編制,相關(guān)的財政支出會隨之增加,而中央財政支出方面有限,加上新一屆的中央政府嚴格控制並壓縮行政經(jīng)費開支,要增加人員編制自然是有難度的。珠海方面雖經(jīng)努力爭取,澳門地區(qū)的全國人大代表也曾向中央反映過相關(guān)意見,希望在拱北口岸擴建工程完成有期的情況下,各聯(lián)檢單位尤其是邊檢的人力資源部署應(yīng)同步跟上,以利拱北口岸擴建後的通關(guān)能力和效率得到顯著提高,但人員編制的問題始終沒有得到妥善解決。今年全國“兩會”期間,澳門地區(qū)12位全國人大代表更是罕有地全體聯(lián)署建議,建議中央有關(guān)部門組成調(diào)研組,儘快到珠海有關(guān)口岸聯(lián)檢單位進行調(diào)研,以客觀瞭解澳門的發(fā)展需要、珠??诎栋l(fā)展現(xiàn)狀及口岸聯(lián)檢單位人員編制情況;並針對拱北口岸東西兩翼改擴建工程啟用後的使用情況,以及橫琴口岸及綜合交通樞紐、粵澳新通道、港珠澳大橋等工程進度,及早對有關(guān)口岸聯(lián)檢單位人員編制的需要作出統(tǒng)籌規(guī)劃和安排,適時滿足相關(guān)需要。聯(lián)署建議還特別提到,增加口岸聯(lián)檢單位人員編制與行政編制不同,因為口岸關(guān)乎國家形象、對外開放和國際交流交往,珠海有關(guān)口岸對於加強澳門與內(nèi)地交流與合作、推動澳門經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義,國家有關(guān)部門在核定人員編制時,應(yīng)予以適當傾斜。

        由此看來,增加珠??诎堵?lián)檢單位的人員編制,尤其是拱北口岸聯(lián)檢單位的人員編制,以緩解當前巨大的通關(guān)壓力,具有非常緊急的迫切性。在這種情形下,澳門特區(qū)政府是否可利用自身直轄於中央人民政府的特殊地位,協(xié)助珠海方面,專門就增加邊檢、海關(guān)、檢疫等部門的工作人員一事,直接請求中央人民政府給予支持?從法律地位來講,特別行政區(qū)政府受中央人民政府領(lǐng)導(dǎo),特區(qū)政府就涉及澳門發(fā)展利益的事務(wù)請求中央政府加以解決,既符合情理,也符合法理。從請求解決的事項來看,珠海的通關(guān)壓力直接影響到內(nèi)地與澳門之間的人員交流,與澳門居民的日常生活及澳門的經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。因此,珠海的通關(guān)壓力已不完全是珠海方面的事情。由特區(qū)政府請求中央政府解決珠海方面的人員編制,以緩解通關(guān)壓力,並沒有什麼不妥,只是表明問題的解決對於澳門也具有同樣的急迫性和緊要性而已。對於特區(qū)政府這樣的請求,相信中央政府不僅不會責怪,反而會在瞭解情況後給予大力支持的。因為中央對澳門實行“一國兩制”方針的根本宗旨就是要在維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的同時,保持澳門的長期繁榮穩(wěn)定,只要是有利於增進澳門居民的福祉,有利於推動澳門和國家共同發(fā)展的事,中央政府都會去積極做的。其實,按照這次澳門地區(qū)12位全國人大代表的聯(lián)署建議,中央要是派工作組來調(diào)研的話,也有必要找澳門方面瞭解相關(guān)情況。

        當然,由澳門特區(qū)政府向中央提出請求解決珠海邊檢、海關(guān)、檢疫等部門的人員編制,並不排斥珠海方面也同時向中央爭取,珠海和澳門同時向中央反映爭取,表明這一問題能否得到妥善解決事關(guān)內(nèi)地與澳門兩地居民來往的便利,珠海和澳門兩地作為利益相關(guān)方,都負有重大的責任。此外,由澳門特區(qū)政府向中央政府請求增加珠海方面的人員編制,也不存在違反“一國兩制”方針的情形,因為內(nèi)地與澳門通關(guān)便利化,符合澳門居民的福祉,也符合澳門的長期繁榮穩(wěn)定。而且由澳門特區(qū)政府提出時,還意味著這一問題的處理正正事關(guān)“一國兩制”方針的貫徹執(zhí)行。雖然澳門地區(qū)的全國人大代表、政協(xié)委員履職時向中央提出過相關(guān)意見,但如果澳門特區(qū)政府也正式向中央人民政府提出相關(guān)請求的話,表明推進內(nèi)地與澳門通關(guān)便利化同時是特區(qū)政府施政的重要內(nèi)容之一,相信一定有利於問題的及早解決,特區(qū)政府值得去做,而且要做的話就抓緊去做。

        幫助珠海解決資金困難

        延長拱北口岸的通關(guān)時間,爭取24小時通關(guān),早在2011年的《粵澳合作框架協(xié)議》中就被明確提出來了,但真正要落實時卻不盡人意。這其中雖有因24小時通關(guān)涉及各方面的利益關(guān)係,甚至産生一定的利益調(diào)整而使問題複雜化的因素外,珠海方面財政不夠充裕,難以保障到延關(guān)的成本,也是主要原因之一。

        其實,拱北口岸擴建工程的竣工日期一再延期,就與珠海的財政吃緊密切相關(guān)。拱北口岸擴建工程涉及通道建設(shè),所需資金龐大。在珠三角九個城市中,珠海的人均GDP雖位居前列,但經(jīng)濟總量排名中卻經(jīng)常維持著“珠(海)8肇(慶)9”的局面。2013年,珠海的GDP為1662億多元人民幣,只比肇慶多2億左右。2013年,珠海市的財政收入也只有194億多元。為減輕珠海市籌集資金的壓力,使拱北口岸擴建工程能按質(zhì)按期完工,澳門地區(qū)的全國人大代表曾建議中央加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。澳門也有不少政界人士呼籲,珠澳之間珠海的口岸建設(shè)不夠錢,澳門的財政可用於珠澳有關(guān)的口岸建設(shè),特區(qū)政府可以通過合法的途徑給錢。事實上,在興建內(nèi)地和澳門之間的口岸工程建設(shè)中,澳門準備出資金的例子也是有的,如規(guī)劃中的粵澳新通道,已由附屬於拱北口岸升格為獨立的口岸,其中的聯(lián)檢大樓的建設(shè)費用便是計劃由澳門來負責,這有點相當於珠海出地、澳門出錢的形式。

        如今,拱北口岸的擴建工程完成了,但要充分利用起來,特別是要實行二十四小時通關(guān)的話,珠海的財政支出也會隨之增加。一是口岸通關(guān)設(shè)備的維護需要資金支持;二是口岸治安和設(shè)施管理需要資金支持;三是完善拱北口岸交通配套和口岸周邊環(huán)境等需要資金支持;四是夜間值班人員的上下班交通等也需資金支持。此外,珠海邊檢、海關(guān)、檢疫等單位人員的增加,意味著珠海戶籍人口的增加,政府在這方面的資源投放自然也要增加。所有這些資金的需求,對於珠海的財政來說同樣吃緊,特別是在新一屆的中央政府嚴明預(yù)算紀律、嚴控行政費用的情形下,珠海財政吃緊的窘境更是明顯,而且短期內(nèi)難有根本性的改善。

        既然拱北口岸各聯(lián)檢單位增加人員編制和實行二十四小時通關(guān)不能到位的根源都在於財政的支持能力有限,特別是珠海市財政的支持能力非常有限,那澳門特區(qū)是否可以通過適當?shù)姆绞綇馁Y金上為珠海提供幫助呢?從得益的情況來說,拱北口岸的通關(guān)便利化,最大的受益方應(yīng)該就是澳門了。雖然澳門也有一個旅客承載力的問題,但通關(guān)便利後,來澳門的人會多起來,這對澳門經(jīng)濟的拉動作用是十分明顯的。今年春節(jié)期間來澳的旅客創(chuàng)新高,與珠海拱北口岸相連的關(guān)閘口岸春節(jié)期間出入境人次超過201.8萬,約佔整個出入境人流的64.8%。與此相適應(yīng),澳門2月份的博彩收入按年升40.3%至380.07億澳門元,創(chuàng)下了單月收入的新高。這還是在通關(guān)環(huán)境沒有完全改善的情形下取得的業(yè)績,如果口岸聯(lián)檢單位的人員編制增加,或者延長通關(guān)時間的話,去澳門的內(nèi)地居民還會更多,澳門的博彩收入還會增加,政府的財政收入也會水漲船高。

        鑒此,澳門幫助珠海解決通關(guān)便利化方面的資金困難,實際上也是在幫助自己。從財政的負擔能力來說,澳門完全可以負擔得起。這幾年,澳門特區(qū)政府的財政收入年年都有很大比例的盈餘,以致庫房水浸。對於拱北口岸各聯(lián)檢單位增加人員編制以及延長通關(guān)後給珠海市財政所産生的支出,澳門特區(qū)政府可在與珠海方面協(xié)商後適當負擔一部分,以減輕珠海的財政壓力。從法律上來說,特區(qū)政府的財政收入表面上看是用於珠海,但它解決的是拱北口岸的通關(guān)便利化,既便利了澳門居民,也便利了內(nèi)地來澳的居民,同時還有利於澳門經(jīng)濟的發(fā)展以及促進兩地居民的交流,這符合澳門特別行政區(qū)的整體利益。在程序上,可考慮由特區(qū)政府將這筆開支納入財政預(yù)算,並由立法會審核、通過。然後,再按照特別行政區(qū)的相關(guān)法律來管理、使用這筆資金。這樣一來,就解決了開支的合法性問題。當然,如果可行的話,具體實施時有關(guān)的細節(jié)等還有待與珠海方面進行溝通協(xié)調(diào),方式和方法都可多樣化??傊瑢χ楹T诮鉀Q拱北口岸通關(guān)便利化方面面臨的財政壓力,澳門特區(qū)伸出幫助之手,在遵守澳門的法律的前提下,從資金上給予支持,同樣值得去做。

        平等相待善用協(xié)商機制

        澳門與珠海的地理位置使得兩地的合作對兩地來講都非常重要。粵港澳區(qū)域合作中,珠海為澳門的近鄰,珠澳合作已成為澳門保持繁榮發(fā)展的重中之重,故有人很早就提出了“珠澳同城”的發(fā)展理念。近些年來,珠澳之間的人流、物流更加頻繁,但珠海與澳門之間的通關(guān)壓力卻一直成為兩地深化人流、物流的“瓶頸”。如何化解這一“瓶頸”,除前面所說的協(xié)助珠海爭取人員編制、幫助珠海解決資金困難可以大膽嘗試外,澳門特區(qū)還應(yīng)抱著合作共贏的精神,與珠海平等相待,充分利用已有的協(xié)商機制,強化與珠海的溝通聯(lián)繫。

        根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定,澳門特別行政區(qū)直轄於中央人民政府,加之實行“一國兩制”的方針政策,並享有自由港的地位,這使得澳門在處理與內(nèi)地的關(guān)係時確實有便利之處。澳門向中央要什麼政策,只要有利於澳門的繁榮穩(wěn)定和發(fā)展,中央都是全力支持的,這從澳門大學(xué)橫琴校區(qū)的建設(shè)就可見一斑。但這也可能會使得特區(qū)政府的少數(shù)官員滋生一種優(yōu)越感,尤其是在與珠海方面進行聯(lián)繫時,自覺不自覺地會表現(xiàn)出一種高人一等的感覺。特區(qū)政府相關(guān)部門及官員可能既不願放下身段主動與珠海聯(lián)繫,也可能在與珠海的聯(lián)繫過程中,對對方的利益或訴求等不予重視或考慮不周。雖然珠海只是內(nèi)地的一個地級市,澳門特別行政區(qū)在中國的行政區(qū)域中相當於省一級的區(qū)劃,但這只是國家出於行政管理的需要而作出的劃分,不能因此而影響珠澳兩地的平等溝通聯(lián)繫。合作的雙方需要大家都平等相待,一方不尊重另一方,並考慮對方的利益和訴求,雙方的合作很難達到成效,甚至合作下去都會困難。合作的過程中相互要尊重,合作的最終結(jié)果應(yīng)是互利的。若只是本位主義,只看到自己的需求和利益,那合作就只能停留在口頭上,難有實質(zhì)意義。澳門要真心幫助珠海緩解拱北口岸的通關(guān)壓力,有關(guān)的部門及官員要以平等的心態(tài)來對待珠海,善用已有的協(xié)商機制,如聯(lián)席會議、高層會晤、政府部門公務(wù)人員之間來往和座談等,密切與珠海方面的聯(lián)繫,認真傾聽珠海方面的心聲,與珠海方面一起想辦法解決問題,切不可一味責備,那不僅無助問題的解決,反而會影響兩地的合作關(guān)係。

        例如,就拱北口岸的通關(guān)便利化,今年全國“兩會”期間,澳門地區(qū)的部分政協(xié)委員就聯(lián)署提案,提議優(yōu)化及增加長者、傷殘、孕婦通道,同時希望在廣場內(nèi)另開通道進入出境大廳,以免從內(nèi)地回澳的澳門居民及到澳門的外勞和來澳的旅客擠在一起,不能進入到大廳內(nèi)使用自助查驗通道。此外,提案還建議在節(jié)假日期間視乎這些弱勢群體的多少而臨時改變通道的用途,並在廣場上設(shè)立資訊平臺,讓旅客盡可能避開通關(guān)的人潮等。應(yīng)該說,這些建議對於緩解拱北口岸的通關(guān)壓力是有針對性的,也是可行的。這個時候,特區(qū)政府的相關(guān)部門可主動與珠海方面進行聯(lián)繫溝通,出主意、提建議。這樣一來,珠海方面也會認真對待,共同努力。如果能形成如此的局面,雙方的合作就會很好地堅持下去,並取得成效,拱北口岸的通關(guān)便利化就會水到渠成。總之,澳珠雙方應(yīng)高瞻遠矚,平等相待,為實現(xiàn)包括拱北口岸在內(nèi)的兩地通關(guān)便利化一起努力。

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