龍翔

在我國的政治體制中，黨領(lǐng)導(dǎo)國家政治生活，是各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的意志由各級黨組織貫徹實施，而各級黨委又是各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)決策核心，處于權(quán)力金字塔的頂端，監(jiān)督難度很大。《黨章》規(guī)定：“各級紀(jì)律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨的委員會委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核實，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報同級黨的委員會批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報告同級黨的委員會后報上一級紀(jì)律檢查委員會批準(zhǔn)?！边@體現(xiàn)了紀(jì)委對同級黨委及其常委會成員監(jiān)督的要求。隨著形勢的發(fā)展，中央提出要進(jìn)一步深化紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求“各級紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)，加強(qiáng)對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用”。然而，由于領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制環(huán)境等多方面原因，盡管已有相關(guān)制度授權(quán)和政策支持，但紀(jì)委在監(jiān)督同級黨委及成員中，普遍存在監(jiān)督執(zhí)行困難、監(jiān)督力度不夠和監(jiān)督成效不明顯等問題。黨的十八屆三中全會深入推進(jìn)全面改革，為創(chuàng)新監(jiān)督體制機(jī)制提供了新的契機(jī)。根據(jù)《決定》的思路，結(jié)合以往的實踐，本文就紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督提出以下四個方面的路徑探索。

一、以推行權(quán)力清單為基礎(chǔ)，健全黨委權(quán)力運行機(jī)制

監(jiān)督的前提是規(guī)范，將黨委的權(quán)力運行納入制度化的軌道，是強(qiáng)化紀(jì)委同級監(jiān)督的基礎(chǔ)。紀(jì)委要協(xié)助黨委以科學(xué)合理的程序設(shè)計履行對同級監(jiān)督的職能。按照堅持民主集中制，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，健全黨委權(quán)力運行機(jī)制，完善黨務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運行的思路提高監(jiān)督的有效性。一是科學(xué)配置權(quán)力。依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和“三定”方案，厘清黨委的職責(zé)和權(quán)力，劃清與政府、職能部門之間的權(quán)力關(guān)系，明確權(quán)力的邊界，詳列權(quán)力清單，明確每項權(quán)力的基本內(nèi)容。根據(jù)權(quán)力清單，明確權(quán)力行使的條件、運行步驟、責(zé)任和監(jiān)督，并合理分解權(quán)力和責(zé)任，將黨委權(quán)力配置到具體的常委會成員，確保行使職權(quán)時權(quán)責(zé)分明、各司其職、各負(fù)其責(zé)。明確規(guī)定黨委“一把手”不直接分管人財物等具體事務(wù)，形成“副職分管、正職監(jiān)管”的權(quán)力體系，強(qiáng)化常委會成員內(nèi)部的相互制約和監(jiān)督。二是公開曬權(quán)。以黨務(wù)公開為抓手，著力提高權(quán)力運行的透明度。堅持“公開是原則、不公開是例外”的做法，凡是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大事項、群眾普遍關(guān)注事項、涉及群眾切身利益事項、容易發(fā)生腐敗問題領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的事項，通過固定的平臺和程序及時公開。規(guī)范并公布黨委常委會及其成員的職權(quán)范圍、運行邊界、程序流程、違反情形，推進(jìn)黨務(wù)等各類信息公開，特別要推動黨委“三重一大”事項決策和運行的公開，增強(qiáng)決策的透明度和公眾的參與度，推進(jìn)權(quán)力公開信息化建設(shè)，讓權(quán)力網(wǎng)上透明運行，全程留痕，壓縮權(quán)力濫用、公器私用的空間。三是完善民主集中制。創(chuàng)新執(zhí)行黨內(nèi)民主制度，完善“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運行機(jī)制，對凡屬重大決策、重要人事變動、重大項目安排和大額度資金使用等“三重一大”事項，必須由黨委集體研究做出決定。試行主要領(lǐng)導(dǎo)干部末位發(fā)言制度，常委會“一把手”或參會排名最前的常委會成員在重大決策事項集體討論時不提前表態(tài)和定調(diào)，在其他成員發(fā)表完意見后綜合各方情況，提出自己的意見，經(jīng)會議討論后做出決策。探索實行黨委常委會重大決策現(xiàn)場表決、現(xiàn)場計票、現(xiàn)場決定制度，擠壓暗箱操作的空間。

二、以改革紀(jì)檢體制為契機(jī)，保障紀(jì)委監(jiān)督權(quán)相對獨立

同級監(jiān)督的本質(zhì)，是權(quán)力對權(quán)力的制衡，因此，通過紀(jì)檢體制的改革，拓展紀(jì)委的權(quán)力資源，是強(qiáng)化同級監(jiān)督的有效途徑?！稕Q定》明確指出，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級反腐敗協(xié)調(diào)小組職能。紀(jì)檢體制的改革，進(jìn)一步強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，為同級監(jiān)督提供有效的組織架構(gòu)和工作機(jī)制。一是強(qiáng)化雙重領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)《決定》制定黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化的實施意見，落實“兩個為主”、“雙報告”和“派駐機(jī)構(gòu)改革”等創(chuàng)新舉措，增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督力。在案件查辦、干部任用、信訪核查等方面下管一級，發(fā)揮上級紀(jì)委的協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，定期向上級紀(jì)委述職和匯報工作，探索與上級紀(jì)委共享本級黨委特別是常委會成員涉案線索查辦機(jī)制，暢通與上級巡視組的聯(lián)系，及時反饋掌握的情況，克服紀(jì)委對同級黨委及其常委會成員的監(jiān)督難題，提升紀(jì)委監(jiān)督同級黨委的地位和權(quán)威性。加強(qiáng)對下級紀(jì)委和派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，明確紀(jì)委書記和紀(jì)檢組長不分管業(yè)務(wù)工作，減少對黨委監(jiān)督的顧慮。二是健全紀(jì)委對黨委決策干預(yù)機(jī)制。明確紀(jì)委書記例行參加黨委人事小組會議和黨委主要領(lǐng)導(dǎo)重要議題會議，紀(jì)委副書記列席常委會會議，黨委做出重要決策或出臺重要政策，應(yīng)事前與紀(jì)委通氣，紀(jì)委認(rèn)為存在重大紀(jì)律或廉政風(fēng)險時，可按程序提出修正意見或建議，黨委應(yīng)認(rèn)真研究，如有必要，可暫緩表決。黨委擬提拔任用的干部人選，組織部門在考察醞釀之初，應(yīng)同步征求紀(jì)委意見，紀(jì)委有確鑿證據(jù)認(rèn)為不應(yīng)提拔使用的可行使一票否決權(quán)。三是建立紀(jì)委對同級黨委常委會成員涉案初步調(diào)查處理機(jī)制。探索改革紀(jì)委依據(jù)干部管理權(quán)限進(jìn)行監(jiān)督和案件查辦的模式，建立對同級黨委常委會成員涉案線索核查處理機(jī)制。試行黨委常委會成員個人重大事項在向上級報告的同時，向同級紀(jì)委備案，紀(jì)委可按程序進(jìn)行核查。紀(jì)委根據(jù)相關(guān)線索發(fā)現(xiàn)同級黨委常委會成員有違反黨紀(jì)情形的，有權(quán)進(jìn)行初步核實，并可約談相關(guān)常委會成員，保障紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性和相對獨立性；涉及同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的，可不經(jīng)過本人直接報告上級紀(jì)委。

三、以監(jiān)督重大事項為重點，加強(qiáng)程序性監(jiān)督

監(jiān)督與管理相區(qū)別，不是簡單的全覆蓋，必須把握住監(jiān)督重點，尤其是對同級黨委的重大決策事項以及決策程序的合法性、民主性進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)針對性。一是抓重大決策事項監(jiān)督。從規(guī)范權(quán)力運行入手，明確界定黨委“三重一大”決策事項的范圍，重點圍繞貫徹執(zhí)行民主集中制、干部選拔任用工作、重大項目安排和大額資金使用事項、執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況以及廉潔自律有關(guān)制度等重大決策事項進(jìn)行監(jiān)督，細(xì)化相關(guān)議事規(guī)則，規(guī)范流程，對重點監(jiān)督事項實施全方位的監(jiān)督。二是抓監(jiān)督程序建設(shè)。制定黨委常委會議事決策規(guī)則和程序，明確常委會議事決策事項的會前準(zhǔn)備、會中討論和會后檢查程序，不搞臨時動議；健全完善領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾“三位一體”的科學(xué)決策機(jī)制。制定監(jiān)督黨委重大事項決策相關(guān)制度，明確重大決策事項范圍、決策程序和紀(jì)委介入監(jiān)督的程序，如紀(jì)委介入監(jiān)督的時間節(jié)點，紀(jì)委對常委會議題的暫緩權(quán)、否決權(quán)及相關(guān)程序。制定紀(jì)委對涉案黨委常委會成員處置規(guī)則，最大限度賦予紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督權(quán)，使紀(jì)委能夠相對獨立地監(jiān)督同級黨委。制定違反程序性規(guī)定的紀(jì)律處分規(guī)定，確保黨委及其常委會成員都能按照程序行使權(quán)力。三是抓執(zhí)行中的監(jiān)督。將紀(jì)委的同級監(jiān)督貫穿常委會決策的全過程，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督和過程監(jiān)督。針對行政審批、土地出讓、工程招投標(biāo)、公共資源交易等腐敗高發(fā)領(lǐng)域，紀(jì)委按照有關(guān)監(jiān)督程序和規(guī)定，對黨委常委會的重大決策在執(zhí)行過程中存在的問題提出質(zhì)詢和詢問，具體分管的黨委成員必須進(jìn)行答復(fù)和解釋。紀(jì)委通過一定形式，跟蹤參與常委會決策前調(diào)研、咨詢、論證、聽證、評估等程序，強(qiáng)化對掌握審批權(quán)、市場監(jiān)管權(quán)、項目資金分配權(quán)等權(quán)力高“含金量”職務(wù)和崗位的監(jiān)督制約，在權(quán)力運行高風(fēng)險節(jié)點上設(shè)防布控，建立源頭治理的有效管控機(jī)制。

四、以嚴(yán)肅問責(zé)追究為手段，強(qiáng)化監(jiān)督實效

沒有責(zé)任的監(jiān)督，就是無效的監(jiān)督。責(zé)任追究是同級監(jiān)督的難點，也是強(qiáng)化監(jiān)督的著力點。要確保同級監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，必須建立健全問責(zé)機(jī)制?！稕Q定》明確規(guī)定，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，要求制定實施切實可行的責(zé)任追究制度。但目前存在相關(guān)制度規(guī)定缺失或有規(guī)定得不到落實的現(xiàn)象，鮮有哪個地方、哪個部門的黨委或紀(jì)委因黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作而被追究責(zé)任的。要強(qiáng)化同級監(jiān)督，必須樹立正確的問責(zé)導(dǎo)向，構(gòu)建剛性問責(zé)機(jī)制，做到有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要統(tǒng)一。如果哪個地方、哪個部門在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在嚴(yán)重問題，或者發(fā)生普遍性、區(qū)域性的腐敗問題而不制止、不查處、不報告，無論是黨委還是紀(jì)委，都要被倒查、被追責(zé)。一是嚴(yán)肅追究黨委的主體責(zé)任。各級黨委全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，負(fù)有主體責(zé)任，各級黨委要對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨委主要負(fù)責(zé)人要認(rèn)真履行好第一責(zé)任人的職責(zé)，常委會其他成員要根據(jù)工作分工，對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)起主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如果本地區(qū)本部門出現(xiàn)嚴(yán)重黨風(fēng)廉政問題，包括本級黨委常委會成員出現(xiàn)了嚴(yán)重的黨風(fēng)廉政問題，黨委都要承擔(dān)主體責(zé)任，最后還要落實到黨委主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)主體責(zé)任。二是嚴(yán)格落實紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，必須認(rèn)真履行好監(jiān)督責(zé)任。要在上級紀(jì)委和本級黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，制定切實可行的黨委主體責(zé)任追究和常委會成員問責(zé)制度，嚴(yán)肅責(zé)任追究。根據(jù)同級黨委及其常委會成員涉案線索核實情況，該請示的請示，該上報的上報，需要問責(zé)的，可向黨委和上級紀(jì)委提出問責(zé)建議。如果紀(jì)委履行監(jiān)督責(zé)任不力的，也要倒查被追究責(zé)任，問責(zé)紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人。三是有序?qū)肷鐣O(jiān)督。紀(jì)委的同級監(jiān)督，仍然是體制內(nèi)的監(jiān)督，難以徹底擺脫同體監(jiān)督的局限性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要搭建開放的監(jiān)督平臺，既要借用整合人大、政協(xié)等體制內(nèi)的監(jiān)督力量，也要積極引導(dǎo)群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等社會監(jiān)督資源，培育公共監(jiān)督的客觀精神和理性表達(dá)，建立暢通的監(jiān)督渠道，擴(kuò)大監(jiān)督的公信力。要確立社會監(jiān)督的結(jié)果導(dǎo)向，將群眾的監(jiān)督訴求，與黨政機(jī)關(guān)的治理績效相銜接，通過公開問責(zé)夯實紀(jì)委對同級監(jiān)督的社會基礎(chǔ)。

（作者系中共南京市委常委、市紀(jì)委書記）

責(zé)任編輯：黃杰endprint