●秦紹娟 黃雅琪 謝昆諭

我國地方政府融資渠道創(chuàng)新研究

●秦紹娟 黃雅琪 謝昆諭

地方政府全面職能的發(fā)揮，離不開充足的財(cái)政資金作為后盾保障。土地財(cái)政的不可持續(xù)性、融資平臺的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)、地方政府性債務(wù)不斷發(fā)酵成為制約地方政府發(fā)揮作用的障礙，設(shè)計(jì)新的融資渠道、改善融資環(huán)境顯得十分緊迫。未來，地方政府在引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)深度挖掘新型融資渠道潛力，探索開征房產(chǎn)稅、進(jìn)行資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目融資和發(fā)行社會效益?zhèn)确绞?，尋找新的?cái)富增長點(diǎn)。

土地財(cái)政 地方債務(wù) 融資渠道 融資創(chuàng)新

一、引言

我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展水平差異明顯。為了保證我國各個地區(qū)能夠穩(wěn)定有序的發(fā)展，離不開地方政府的中堅(jiān)作用。黨的十八屆三中全會指出中央政府和地方政府要正確履行各自的職能，地方政府應(yīng)該加強(qiáng)在市場監(jiān)管、公共服務(wù)及社會管理等方面的職責(zé)。地方政府在地方的全局發(fā)展方面起著舉足輕重的引導(dǎo)作用。然而，資金短缺成為了制約地方政府充分發(fā)揮其作用的瓶頸。為了緩解2008年全球金融危機(jī)給我國經(jīng)濟(jì)帶來的創(chuàng)傷，我國政府推出了一系列擴(kuò)大內(nèi)需的措施，地方政府通過各種渠道進(jìn)行大規(guī)模的籌資。這種措施在幫助恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的同時，也使得地方政府債務(wù)大幅度增加，給經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。地方政府融資困難和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為阻礙地方全面健康發(fā)展的兩座大山。如何攻克這兩個難題是地方政府需要解決的首要任務(wù)。暢通的融資渠道是政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的重要保障，地方政府承擔(dān)著提供相關(guān)公共產(chǎn)品、管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)等職能，因此具有進(jìn)行融資的必要性。然而目前我國地方政府主要依靠土地財(cái)政、財(cái)政撥款和舉借外債等較為單一的傳統(tǒng)融資渠道進(jìn)行資金的籌集，不利于地方政府充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的作用。文章通過對地方政府目前的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)融資渠道存在的問題進(jìn)行分析，聚焦地方政府融資難題，研究融資渠道創(chuàng)新如何匹配公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目融資需求，為地方政府提供可借鑒的融資解決方案，使其能夠發(fā)揮應(yīng)有作用，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

二、地方政府融資瓶頸分析

地方政府是地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所需資金的主要提供者，其必須要擁有充足的資金來源才能更好的為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。目前，我國地方政府的資金來源包括出讓土地收入、地方融資平臺和地方財(cái)政收入等。在經(jīng)濟(jì)社會面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展和治理地方政府性債務(wù)的大背景下，現(xiàn)有地方政府融資渠道都存在一定的問題，無法滿足地方經(jīng)濟(jì)日益漸增的發(fā)展需要。

1.融資主體不規(guī)范，融資職能不明晰。我國地方政府進(jìn)行項(xiàng)目投融資通常是由政府或相關(guān)部門主管部門牽頭，負(fù)責(zé)運(yùn)作政府投資項(xiàng)目資金。在風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全的情況下，地方投融資平臺公司主要負(fù)責(zé)人多由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，建設(shè)單位同時承擔(dān)著融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營多種職能，在決策與投融資主體間責(zé)、權(quán)、利界定模糊，融資的決策主體、償還主體和投資失誤責(zé)任主體不明晰。這就不可避免地造成建設(shè)單位為獲取經(jīng)濟(jì)利益而過分?jǐn)U大投資和融資總額。但是，地方政府所投資的項(xiàng)目，絕大多數(shù)是公共品或準(zhǔn)公共品的建設(shè)，是投資周期長、利潤率較低的項(xiàng)目。地方政府融資責(zé)任主體的不規(guī)范，就造成了責(zé)任主體融資職能和融資目的不明晰。

2.土地財(cái)政不具可持續(xù)性。地方政府推動土地有償使用制度，通過土地開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動土地升級，再將土地轉(zhuǎn)讓或拍賣，獲得資金，逐步步入到土地財(cái)政型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。土地出讓金一直是地方政府獲得資金的主要來源。近幾年的受房地產(chǎn)調(diào)控政策以及保障性住房政策的影響，土地市場和和房地產(chǎn)市場低迷，土地出讓金收入減少，削弱了財(cái)政創(chuàng)收能力。另一方面，由于宏觀調(diào)控政策的影響，導(dǎo)致與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的主體稅種的稅率增幅偏低或呈現(xiàn)負(fù)增長，減少了政府稅收收入。從我國國情出發(fā)，土地財(cái)政是難以持續(xù)的。從長期來看，將土地收入作為地方政府資金來源并不可靠。隨著財(cái)稅體系的改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，增加包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)稅等將成為未來地方政府收入的重要來源。

3.融資平臺激增加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對金融危機(jī)、刺激經(jīng)濟(jì)增長，恢復(fù)市場活力，我國政府拓寬了地方政府融資平臺的作用。在我國《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》政策出臺背景下，地方政府積極成立具有政府背景的各類國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、開發(fā)投資公司，扮演政府的融資平臺公司角色，來承擔(dān)融資職能，以此促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展；同時，設(shè)立地方商業(yè)銀行或協(xié)調(diào)其它商業(yè)銀行，調(diào)動銀行貸款，做大財(cái)務(wù)杠桿。雖然地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模的高速發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)帶來諸多益處，緩解了財(cái)政緊缺，但是政府投融資平臺的負(fù)債規(guī)模也在急劇膨脹，大規(guī)模的投融資也給地方政府帶來了較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第一，地方政府融資總量難以量化。政府對內(nèi)、對外舉債都分散給地方商業(yè)銀行或信托投資公司運(yùn)作，融資總量無法掌握?？刂苽鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種量化指標(biāo)（如資產(chǎn)負(fù)債率、償債率等）很難操作，也就無法對償債做出統(tǒng)一的安排。第二，地方政府隱形債務(wù)加劇銀行呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投資項(xiàng)目從國家政策性銀行獲取的貸款，往往都以地方政府財(cái)力作擔(dān)保，這種承諾形成了偌大的隱性債務(wù)。銀行在與這些地方政府平臺合作過程中處于弱勢地位，存在嚴(yán)重信息不對稱現(xiàn)象。這些融資平臺可以通過一些不規(guī)范的做法來獲得銀行的貸款，無疑加劇了未來銀行的呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)。

4.地方性財(cái)政現(xiàn)狀不容樂觀。盡管地方政府可以通過各種渠道融通資金彌補(bǔ)財(cái)政不足，一定程度上緩解財(cái)政緊缺，但政府的財(cái)政狀況實(shí)際情況并不樂觀，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。從表中可以看出，在大多數(shù)年度財(cái)政收入的增長速度超過了財(cái)政支出的增長速度，但是財(cái)政收入一般情況下都不能彌補(bǔ)財(cái)政支出，預(yù)計(jì)2014年的財(cái)政赤字水平會維持在一個較高水平。各個地區(qū)的財(cái)政狀況更為復(fù)雜。雖然我國各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，發(fā)展方式各不相同，但都面臨一個困境——財(cái)政入不敷出。財(cái)政收入不能彌補(bǔ)財(cái)政支出一直是各地方政府要解決的難題。

隨著金融業(yè)的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，地方政府性債務(wù)具有了隱蔽性的特點(diǎn)，這就加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新一輪全面審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。面對嚴(yán)峻的債務(wù)壓力形勢，需要對地方政府性債務(wù)進(jìn)行治理。在此背景下地方經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)資金主要來源于土地出讓金、平臺融資的狀況將難以為繼。因此，建立健全多元化、廣渠道、系統(tǒng)性融資創(chuàng)新機(jī)制是地方政府進(jìn)行安全有效融資的必由之路。

表1 我國財(cái)政收支總額及增長速度

表2 2012年中央和地方財(cái)政收入和支出情況對比（單位：億元）

三、新型融資渠道設(shè)計(jì)

鑒于我國地方政府現(xiàn)階段所采用的融資渠道存在的問題，即融資主體職能劃分不明確、土地財(cái)政不具有可持續(xù)性、融資平臺的高風(fēng)險(xiǎn)性及地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的沉重性。解決政府融資瓶頸，需要在規(guī)范融資主體和明確融資職能、分散融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，挖掘新的融資渠道。

1.開征房產(chǎn)稅。除了傳統(tǒng)的地方政府財(cái)稅收入增收以外，開征房產(chǎn)稅可能成為地方政府融資的一個新方式，它是國家正在規(guī)劃的地方主體稅種，預(yù)期房產(chǎn)稅將成為地方稅收中最主要的來源，有助于提升稅收收入保障。

房產(chǎn)稅是國外地方政府的主要稅種。許多發(fā)達(dá)國家不單對城市征稅，農(nóng)村也被納入征稅范圍，稅基是房產(chǎn)估值的一定比例，并建立了較為完善的房產(chǎn)等級管理、價(jià)值評估體系。與依靠土地出讓一次性獲得財(cái)政收入的方式不同，房產(chǎn)稅是建立在土地之上房產(chǎn)的平衡期限的穩(wěn)定收入流，極大地規(guī)避了土地財(cái)政的短視弊端，并隨著城鎮(zhèn)建設(shè)水平的提升而增加收入，這促使地方政府更加重視長遠(yuǎn)收益。因此，房產(chǎn)稅是地方政府融資的可選擇方案之一，并有著巨大的潛力?！段餀?quán)法》、《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵工作的意見》等一系列的法律條規(guī)的頒布為我國進(jìn)行房產(chǎn)稅征收提供了法律基礎(chǔ)。另外，上海、重慶頒布的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的實(shí)施細(xì)則也為地方政府開征房產(chǎn)稅提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)期房產(chǎn)稅將成為地方政府財(cái)政收入的重要來源之一。

2.資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化能夠有效地降低融資主體的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而降低其融資成本。地方政府融資平臺進(jìn)行資產(chǎn)證券化的市場潛力極大。資產(chǎn)證券化解決了分散的民間資本與大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求之間的矛盾。資產(chǎn)證券化可以盤活信貸資源、增強(qiáng)資產(chǎn)流動性、提升資產(chǎn)負(fù)債管理和拓寬應(yīng)用范圍，吸引民間資金投資項(xiàng)目后繼建設(shè)；其二運(yùn)作流程相對簡單。在它的運(yùn)作中只涉及到原始權(quán)益人、特設(shè)信托機(jī)構(gòu)、投資者、證券承銷商等幾個主體，無需政府的許可、授權(quán)及外匯擔(dān)保等環(huán)節(jié)。主要通過民間非政府途徑，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)作的融資方式，它既實(shí)現(xiàn)了操作的簡易化，又最大限度地降低了融資成本。此外，采用ABS方式融資，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與運(yùn)營權(quán)的分離。雖然在債券的發(fā)行期內(nèi)項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)歸特設(shè)信托機(jī)構(gòu)所有，但項(xiàng)目的資產(chǎn)運(yùn)營和決策權(quán)依然歸原始權(quán)益人所有。因此，ABS融資模式具有高安全性的特點(diǎn)。

資產(chǎn)證券化融資包括了信貸資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化和企業(yè)資產(chǎn)支持票據(jù)三種模式。資產(chǎn)證券化融資在改善企業(yè)自身財(cái)務(wù)狀況的同時，也有利于進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)部門籌集資金?？梢宰鳛榈胤秸谫Y的選擇途徑之一。

3.項(xiàng)目融資PPP模式。項(xiàng)目融資是國際上流行的一種融資方式，多用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資，這為政府和私人企業(yè)創(chuàng)造了廣闊的合作空間，可以應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域的合作方面。項(xiàng)目融資模式在制度安排和利益的驅(qū)動下有利于整合民間資金、外資資金，化解資金供需矛盾，甚至引入私營企業(yè)參與運(yùn)營管理。在項(xiàng)目融資的模式中，PPP模式最為典型。PPP （Public-Private-Partnership）是公共部門與私人企業(yè)合作模式，在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)方面，政府給予私人企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，這樣可以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可以提高運(yùn)營速率，不僅能發(fā)揮政府信用的作用，而且能克服政府管理主體缺位的不足，是一種利用私人企業(yè)優(yōu)化項(xiàng)目融資與實(shí)施的高效模式。

PPP模式帶動了大量私人企業(yè)投資，20世紀(jì)90年代后在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這種模式被多數(shù)歐洲國家所采用。目前，我國大量民間資本缺少合適的投資渠道，如果政府能夠在私人企業(yè)投資的準(zhǔn)入和退出方面做出合理安排，將極大刺激民間資本在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮巨大作用。在我國地方政府融資中，PPP模式可以在政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程大有作為。

4.發(fā)行社會效益?zhèn)Ｉ鐣б鎮(zhèn)⊿IB）興起于英國，隨著不斷的發(fā)展完善，擴(kuò)展到了澳大利亞和美國。這一新型融資工具是為特定的社會公共服務(wù)項(xiàng)目籌資而產(chǎn)生的，通過政府與一個或者多個非政府實(shí)體簽訂相應(yīng)的協(xié)議，設(shè)計(jì)一個有效的運(yùn)行機(jī)制，把政府提供公共服務(wù)項(xiàng)目的責(zé)任部分轉(zhuǎn)移到投資者身上，當(dāng)公共服務(wù)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的效果時，投資者能夠在規(guī)定年限獲得一定回報(bào)的同時，政府也有效地履行了職能，最終實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。社會效益?zhèn)谶\(yùn)行階段一般涉及政府機(jī)構(gòu)、社會組織、投資者和第三方評估人四個方面的當(dāng)事人。在各方簽訂了相應(yīng)的項(xiàng)目協(xié)議和條款的基礎(chǔ)上，社會效益?zhèn)薪闄C(jī)構(gòu)在提取投資者一定的資金后將剩余資金傳遞到項(xiàng)目組織者手中，項(xiàng)目組織者將資金運(yùn)用到項(xiàng)目建設(shè)中，在此期間，第三方評估人要對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督和評估。

社會效益?zhèn)闹饕繕?biāo)是改善人民生活環(huán)境、解決社會問題，這一目標(biāo)的設(shè)定意味著效益?zhèn)某晒δ軌蚴拐玫胤?wù)于人民。社會效益?zhèn)瘜⑺饺送顿Y引入公共服務(wù)建設(shè)，合理的利用了私人資本，使政府增加了一條可利用的融資渠道。

四、結(jié)語

十八屆三中全會明確指出要深化行政體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型的政府。表明了地方政府在地方發(fā)展中的重要職責(zé)。富足的資金是地方政府行使權(quán)力和履行職能的前提，因此就需要暢通有效的資金來源渠道。由于現(xiàn)在所采用的融資渠道各有各的缺陷，我們將融資的視角鎖定在融資渠道創(chuàng)新上，并提出了通過開征房產(chǎn)稅、進(jìn)行資產(chǎn)證券化、進(jìn)行項(xiàng)目融資PPP模式和發(fā)行社會效益?zhèn)瘉頂U(kuò)展地方政府融資的渠道。

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（作者單位：云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 云南昆明 650091；作者簡介：秦紹娟，碩士研究生，研究方向財(cái)政學(xué)；黃雅琪，碩士研究生，研究方向國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易；謝昆諭，碩士研究生，研究方向財(cái)政學(xué)）

F812.7文獻(xiàn)識別碼：A

1004-4914（2014）09-037-03