●李茜

陜西創(chuàng)新社會治理體制的著力點探論

●李茜

加強社會建設(shè)是中國特色社會主義“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略任務(wù)之一。陜西要創(chuàng)新社會治理，必須把握以下五個著力點：把加快推進社會組織與公眾的有效參與作為重中之重，把加快轉(zhuǎn)變政府職能作為突破口，把加強基層社會治理和服務(wù)體系建設(shè)作為基礎(chǔ)性工作，把完善和創(chuàng)新流動人口與特殊人群的管理與服務(wù)作為支撐點，把網(wǎng)絡(luò)虛擬社會服務(wù)管理作為焦點。

社會治理 體制創(chuàng)新 陜西 著力點

在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強社會建設(shè)，是黨的十八大關(guān)于中國特色社會主義五位一體總體布局的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十八屆三中全會進一步提出和強調(diào)要創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式。陜西要實現(xiàn)這一重大戰(zhàn)略任務(wù)，為建設(shè)西部強省營造良好社會環(huán)境，就必須緊緊抓住社會治理創(chuàng)新的重點難點問題，牢牢把握以下幾個著力點。

一、把加快推進社會組織與公眾的有效協(xié)同參與作為創(chuàng)新社會治理體制的重中之重

陜西與全國一樣，盡管已初步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會治理格局，但是現(xiàn)行社會治理體制中仍存在許多問題。

一是政府包攬過多，越位錯位明顯。比較突出的問題是，政府包攬過多，該管的沒有管到位，該放的沒有真正放下去。這種以政府為單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管控為主要目的、自上而下、壓力型的傳統(tǒng)管理模式慣性十分強大，社會力量與公眾參與社會治理難以得到體制的保障，削弱了社會組織的自治功能，影響了公眾參與社會治理的積極主動性。

二是社會組織力量小，管理服務(wù)作用難以發(fā)揮。近年來，陜西省社會組織穩(wěn)步發(fā)展，截至2013年底，依法登記的社會組織達到17360個，其中社會團體9625家，民辦非企業(yè)單位7656家，基金會79家，從業(yè)人員超過50萬人。但是，長期以來，受傳統(tǒng)管理理念、立法相對滯后、政策扶持欠缺等多種因素的影響，社會組織的獨立性、自主性不夠，官辦色彩濃厚，組織力量弱小，社會政治地位不高，無法承擔(dān)自我服務(wù)、自我管理的自治功能，不能有效滿足各群體、各行業(yè)公民、法人表達利益訴求和為社會各界提供公共服務(wù)的需求。

三是公眾參與渠道不暢，利益時常受損。公眾直接參與社會管理主要是通過代表大會、聽證會、論證會、座談會、咨詢會，互聯(lián)網(wǎng)等方式。但我們必須承認，由于少數(shù)政府官員沒有貫徹落實好依法行政、陽光行政和政務(wù)公開，公眾直接參與社會管理實際上沒有效落實，流于形式的多，導(dǎo)致民間的社會力量和群眾連最基本的知情權(quán)都難以保障。致使當(dāng)前反映強烈的征地拆遷補償安置、環(huán)境影響評估等問題，大部分群眾難以通過有效渠道影響政府決策，維護自身利益，從而成為社會矛盾甚至群體事件的高發(fā)領(lǐng)域。

針對上述問題，如何培育和發(fā)展社會組織、拓寬公眾參與渠道，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制？

一方面，要大力培育和發(fā)展社會組織，充分發(fā)揮社會組織參與社會治理和公共服務(wù)的重要作用。中國社會組織促進會副秘書長、研究員張高陵明確指出，“社會組織參與社會治理和公共服務(wù)應(yīng)在九個方面盡快破題：提高社會組織的社會政治地位、把社會組織作為政府購買的參與主體、把聯(lián)合性社會組織作為政府授權(quán)的組織、民辦非企業(yè)單位發(fā)展、非公募基金會作為資助社會組織發(fā)展的重要組成部分、城鄉(xiāng)基層社會組織發(fā)展、規(guī)制異地商會、加強社會組織人才隊伍建設(shè)、加強社會組織管理力量等?！?/p>

另一方面，要切實發(fā)揮群眾參與社會治理的基礎(chǔ)性作用。積極培養(yǎng)公眾參與意識，提高公眾參與能力，規(guī)范公眾參與行為；健全相關(guān)制度，如聽證會制度中公眾參與的法律依據(jù)、參與代表的選擇程序、聽證會的運作程序等；拓寬公眾參與渠道，如代表大會、聽證會、論證會、座談會、咨詢會，互聯(lián)網(wǎng)等。

二、把加快轉(zhuǎn)變政府職能作為創(chuàng)新社會治理體制的突破口

社會組織、公眾、企業(yè)等社會力量能否積極有序地參與社會治理，形成社會管理的合力，關(guān)鍵在于政府。核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，焦點在于改進政府提供公共服務(wù)的方式。當(dāng)前，在社會治理中，政府作為最重要的主體，要發(fā)揮與自己主導(dǎo)地位相匹配的作用，必須解決好以下幾個問題：

一是要明確自己的責(zé)任，解決好“越位”和“缺位”的問題。一方面，要適應(yīng)全球化和建設(shè)社會主義和諧社會的新要求，加快從“經(jīng)濟管理為主”向“社會治理為主”的轉(zhuǎn)變，從那些不該管也管不好的事務(wù)中退出來，切實做到：凡屬公民、法人和其他社會組織能夠自主解決的，市場機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織、中介組織通過自律能夠解決的事項，政府不再進行過多的行政干預(yù)。另一方面，政府要適應(yīng)新的角色，按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，制定和修正社會政策，建立健全社會管理的法律、法規(guī)，建立健全社會保障制度、社會矛盾調(diào)處機制、利益關(guān)系協(xié)調(diào)機制、社會治安綜合治理機制、社會應(yīng)急機制、生態(tài)環(huán)境保護制度等，不斷完善社會管理的職能，提高社會管理的能力。

二是要準(zhǔn)確把握政府在社會治理體制中的定位。在新的歷史條件下社會治理方式要求做到：在治理理念上，要以人為本，以追求公民的最大福祉為宗旨；在治理職能上，要以向公民、社會提供服務(wù)為基本內(nèi)容；在治理方式上，要以公民參與、公民合作以及說服、指導(dǎo)、協(xié)商為基本方式。應(yīng)做好三個角色的轉(zhuǎn)變：第一，應(yīng)從公共服務(wù)的提供者向公共服務(wù)的組織者轉(zhuǎn)變。即在政府主導(dǎo)下，動員政府、市場、非政府組織、民間力量參與公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，最大限度地調(diào)動社會資源，實現(xiàn)公共治理目標(biāo)。第二，從社會治理的“劃船者”向社會治理的“掌舵者”轉(zhuǎn)變。即政府應(yīng)通過稅費減免、財政轉(zhuǎn)移支付等多種形式，引導(dǎo)和鼓勵社會組織廣泛參與基本公共服務(wù)，盡快把某些公益性、服務(wù)性、社會性的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)給具備一定條件的社會組織。第三，從“人治型”治理向“法制型”治理轉(zhuǎn)變。即推進政府實現(xiàn)由權(quán)力型政府向責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變、由封閉型政府向透明型政府轉(zhuǎn)變。

三是要明確政府在社會治理體制中的內(nèi)容。要按照建設(shè)“服務(wù)型、法制型、責(zé)任型、高效型”政府的要求，在建設(shè)服務(wù)政府方面，要以公民、社會為本位，把滿足社會和公民不斷增長的多元需要作為地方政府的基本責(zé)任，下放一切可以下放的權(quán)力，取消一切可以取消的收費，把可以下放的社會具體事務(wù)，逐漸移交給各類社會組織去處理，促進社會組織功能的恢復(fù)和加強。在建設(shè)法治型政府方面，要重視法制建設(shè)，特別是要把一些重要的區(qū)域法律列入立法日程，通過法制對權(quán)力進行界定、規(guī)范、約束和控制，明確各級行政機關(guān)的職責(zé)，保證公共權(quán)力的高效規(guī)范運行。在責(zé)任型政府建設(shè)方面，關(guān)鍵是要建立科學(xué)的績效評估制度和責(zé)任追究制度。要改變那種“數(shù)字出官”的傳統(tǒng)，以爭取到多少項目、引來多少資金、建設(shè)好多少工程等數(shù)量擴張為標(biāo)準(zhǔn)的評估模式，應(yīng)該將廣泛的行政責(zé)任的履行程度納入政府考核官員業(yè)績的指標(biāo)中，評價時主要看他們所承擔(dān)職能的實現(xiàn)程度，看企業(yè)、社會、公眾對政府所提供的公共服務(wù)的需要滿足程度和認可程度。在透明型政府建設(shè)方面，為了謀求政府在社會治理的各個層面上取得廣泛支持、諒解和合作，必須加快推行“陽光行政”，加快電子政務(wù)建設(shè)，實現(xiàn)政府辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化和信息化，以提高公眾參與程度，建立起政府與公眾之間的互動溝通機制。

三、把改革基層社會治理體制作為創(chuàng)新社會治理體制的基礎(chǔ)工作

基層社會治理的水平和效果直接關(guān)系到社會治理的好壞。當(dāng)前，陜西省基層社會治理存在的突出矛盾和問題是：

一是基層治理不力，社會矛盾增多。上級政府給了居委會和村委會很多事務(wù)，但是沒有給予相應(yīng)的權(quán)利和財力，其自治功能和服務(wù)能力不強，一些社會糾紛和社會矛盾無法解決在基層，形成民怨，導(dǎo)致上訪案件增多，并容易引發(fā)群體性事件。

二是基層干部感覺工作壓力太大。基層干部認為，中央和省市對地方政府的要求多，配套措施少，責(zé)權(quán)不清晰，一些國家項目，諸如鐵路、高速公路、大型工程等經(jīng)過地區(qū)實行屬地管理，涉及到賠償?shù)壤鎲栴}，基層無能為力。地方和基層政府可支配財力少，需要解決的問題多，信訪維穩(wěn)成本與壓力與日俱增。

三是農(nóng)村自治組織獨立運行艱難。問題在于：從政權(quán)意義上，政府并沒有把權(quán)力讓渡給居委會，只是下放了一些公共服務(wù)職能；從自治意義上，居民不支持，所以居委會和村委會在基層的治理作用非常有限。同時，還存在著社區(qū)干部專業(yè)化水平也亟待提高的問題。

提升基層社會治理能力是創(chuàng)新社會治理體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)性工作。一是強化村委會、居委會在社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、文化建設(shè)、社會保障、環(huán)境治理、社會治安、糾紛調(diào)處等社會管理與服務(wù)中的責(zé)任。二是加強政府對社區(qū)治理的引導(dǎo)，建設(shè)社會服務(wù)管理工作平臺。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社會服務(wù)管理中心，在村居建立社會服務(wù)管理工作站，形成方便群眾和各方參與的服務(wù)管理平臺，加快社區(qū)工作、社會工作、社會組織“三社互動”，社工、志愿者（義工）“兩工聯(lián)動”的平臺建設(shè)，加大對基層社區(qū)的財政投入、人力資源保障和技術(shù)支持，為社區(qū)自治提供堅強后盾。三是全面加強基層組織建設(shè)。借鑒河北省肅寧縣經(jīng)驗，積極推行農(nóng)村社會管理“四個全覆蓋”工作模式，即基層黨組織全覆蓋、基層民主組織全覆蓋、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織全覆蓋，農(nóng)村維穩(wěn)組織全覆蓋，就是以基層黨組織為核心、以村代會為平臺、以農(nóng)村經(jīng)合組織和維穩(wěn)組織為骨架，以服務(wù)群眾和協(xié)調(diào)、整合農(nóng)村各方利益為職能，打造一張覆蓋整個農(nóng)村和廣大農(nóng)民的管理服務(wù)平臺。

四、把流動人口與特殊人群的管理與服務(wù)作為創(chuàng)新社會治理體制的支撐點

當(dāng)前我國社會治理正在由靜態(tài)封閉向動態(tài)開放轉(zhuǎn)變、由現(xiàn)實社會向虛擬社會延伸、由常態(tài)管理向危機管理拓展，問題增多、難度加大。

一是人口管理服務(wù)的難題亟待破解。目前我國有2.6億流動人口，1億多農(nóng)村留守婦女兒童和空巢老人，其中，2013年底，陜西省流動人口超過600萬，面臨著城鄉(xiāng)管理“雙重”難題。在城市形成了“城中村”等治安亂點，給城市治安管理帶來巨大壓力，在農(nóng)村形成了“空心化”等管理盲點，給農(nóng)村管理服務(wù)帶來新的難題，極易滋生各類犯罪及其他社會問題。

二是社會治安管理的壓力空前加大。隨著人流、物流、資金流、信息流加快流動，犯罪的動態(tài)化、智能化、組織化程度明顯增強，跨區(qū)域犯罪、流動犯罪日趨突出，犯罪分子甲地作案、乙地銷贓、丙地逃竄的趨勢明顯，有的甚至喪心病狂、連續(xù)作案，增加了社會治安管控難度。

三是外來人口與本地人口的社會融合亟待創(chuàng)新。隨著城鎮(zhèn)化進程加速，外來人口與本地人口之間的利益關(guān)系復(fù)雜，外來居民如何享受基本公共服務(wù)，外來人口的基本公共服務(wù)涉及到財政來源、事權(quán)和財力。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部問：上級要求屬地解決農(nóng)民工的基本公共服務(wù)問題，錢從哪里來？如何讓他們分享發(fā)展改革和開放的成果，如何維護他們的合法權(quán)益，正確處理勞資之間的關(guān)系等。

進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務(wù)，切實保障其基本權(quán)益應(yīng)從以下幾個方面入手：

一是堅持以人為本，深入推進居住證制度建設(shè)。積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，推動居住證制度建設(shè)工作進程，謀劃建立陜西省居住證制證系統(tǒng)，籌備在全省范圍內(nèi)普及發(fā)放居住證工作。與此同時，從地方立法的層面，將流動人口和特殊人群管理相關(guān)問題納入立法內(nèi)容，為流動人口和特殊人群提供城鄉(xiāng)法律平等、政策平等、基本權(quán)益平等的立法保障。

二是強化管理創(chuàng)新，完善流動人口動態(tài)管控機制。按照“以證管人、以房管人、以業(yè)管人、以人管人、以網(wǎng)管人”等治理新模式，積極探索流動人口和出租房屋分層次管理新模式。首先，按照流動人口的穩(wěn)定程度和現(xiàn)實表現(xiàn)將流動人口分為穩(wěn)定人員、一般管理人員、重點防控人員進行分層次管理。其次，按照出租房屋特點及規(guī)律將出租房屋分為放心戶、一般戶、重點戶進行分類管理。最后，建立健全“以網(wǎng)管人”的信息協(xié)作機制，充分利用旅館住宿、網(wǎng)吧上網(wǎng)、出租房屋、行業(yè)場所、流動人口等信息采集系統(tǒng)，與政府相關(guān)職能部門溝通，建立信息交換制度，拓寬信息渠道，提高信息質(zhì)量，努力實現(xiàn)信息共享。

三是制定政策，提升流動人口服務(wù)水平。抓緊出臺日常管理、就業(yè)務(wù)工、子女就學(xué)、住房、醫(yī)療、社保等與居住證制度配套銜接的意見和辦法，加大對流動人口和特殊人群的公共財政投入，將涉及流動人口和特殊人群管理的有關(guān)經(jīng)費，納入正常的財政預(yù)算，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍地向常住人口全覆蓋。

五、把網(wǎng)絡(luò)虛擬社會服務(wù)管理作為創(chuàng)新社會治理體制的焦點問題

虛擬社會管理是網(wǎng)絡(luò)時代賦予政府互聯(lián)網(wǎng)社會治理的新命題。陜西面對新形勢新要求，各級黨委、政府已經(jīng)加強了對虛擬社會的管理，并取得了一定的成效，但是在虛擬社會管理中仍舊存在諸多的不足與缺陷。

一是管理理念落后。主要表現(xiàn)為：重現(xiàn)實社會管理、輕虛擬社會管理；重管理控制、輕服務(wù)溝通；重行政手段、輕法律道德等手段；重政府管理、輕社會參與等等。

二是管理方式陳舊。主要表現(xiàn)為：網(wǎng)絡(luò)輿情管理重“捂、蓋、刪”等封堵管控手段，輕互動、溝通等引導(dǎo)方式；過于偏重行政手段，輕社會參與，單純依靠傳統(tǒng)的行政手段和沿用以往大包大攬的思路和單向發(fā)令式的方式方法進行管理，已很難有效完成社會管理的目標(biāo)。

三是管理體制機制不健全。主要表現(xiàn)為：在體制上，參與互聯(lián)網(wǎng)管理的機構(gòu)眾多，管理邊界不清，在法規(guī)尚不完善的現(xiàn)實情況下，勢必造成政出多門，部門政策相互掣肘的局面；在機制上，缺乏各方共同參與虛擬社會管理的機制，不能充分發(fā)揮網(wǎng)民群眾和非政府組織參與虛擬社會管理的作用；缺乏有效的網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)機制，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)謠言肆虐，群體性突發(fā)性事件增多；缺乏健全的網(wǎng)絡(luò)問政問責(zé)機制，致使公民網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督流于形式，損害了政府部門公信力等等。

切實加強對虛擬社會的管理，需要在管理理念、管理制度、管理手段、管理方法等方面進行全面的改革創(chuàng)新。

一是創(chuàng)新虛擬社會管理理念。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部必須樹立全新的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)政觀，重視、善待、善用和善管網(wǎng)絡(luò)媒體；其次，樹立以人為本、服務(wù)為先的理念，要著眼于發(fā)揮新興媒體的積極作用，建立一批“網(wǎng)上發(fā)言人”、“網(wǎng)上政府”等網(wǎng)上信息公開和便民服務(wù)平臺，主動接受網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，認真聽取網(wǎng)民的意見和建議，及時處理網(wǎng)民訴求；第三，樹立超前防范的理念，應(yīng)具備超前防范意識，將職責(zé)重心前移至對網(wǎng)絡(luò)社會問題的預(yù)防上。

二是加快轉(zhuǎn)變改進虛擬社會管理方式。首先，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)。即虛擬社會管理方式必須實現(xiàn)從重管理控制、輕協(xié)調(diào)協(xié)商向統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。即要改變過去主要靠行政手段通過管、控、壓、罰的方式，更多地學(xué)會運用群眾路線的方式、民主的方式、服務(wù)的方式，盡可能通過平等地對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等辦法，來解決網(wǎng)絡(luò)社會問題，化解社會矛盾。其次，多方參與、共同治理。即虛擬社會管理要從重政府作用、輕多方參與向政府主導(dǎo)型的社會協(xié)同、公眾參與式社會共同治理方式轉(zhuǎn)變。

三是建立健全虛擬社會管理體制機制。首先，及時出臺陜西網(wǎng)絡(luò)虛擬社會管理的相關(guān)法律法規(guī)，建立一個跨部門綜合、獨立、高層次的管理機構(gòu)，提高各級黨委政府網(wǎng)絡(luò)虛擬社會管理能力。其次，建立健全虛擬社會管理體制機制。應(yīng)構(gòu)建構(gòu)政府主導(dǎo)、多方參與的虛擬社會管理機制，形成政府自上而下的管理和社會公眾自下而上的參與相結(jié)合的虛擬社會管理模式，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、企業(yè)依法運營、行業(yè)加強自律、全社會共同監(jiān)督的虛擬社會綜合管理格局；建立一套協(xié)調(diào)、靈活、高效的運行機制。如突發(fā)事件信息公開機制、網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)機制和網(wǎng)絡(luò)問政問責(zé)機制等。

［1］艾醫(yī)衛(wèi)，朱雄君.湖南加強與創(chuàng)新社會管理亟待解決的幾個重點難點問題［J］.湖南行政學(xué)院學(xué)報，2011（5）

［2］王勇.試論中國社會管理的主體構(gòu)成［J］.社科縱橫，2011（5）

［3］丁元竹.當(dāng)前加強和創(chuàng)新社會管理面臨的十大問題［J］.行政管理改革.人民網(wǎng)，2012.1

［4］李耀新.準(zhǔn)確把握政府社會管理創(chuàng)新中的定位［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2012（3）

［5］陶國根.虛擬社會管理的困境及其治理策略.http://www.doc.com/

［6］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗（十八大報告）［M］.人民出版社，2012.11

（責(zé)編：若佳）

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A

1004-4914（2014）07-172-03

李茜，中共西安市委黨?？粕缃萄胁扛敝魅?，研究方向：經(jīng)濟與社會管理陜西西安710054）