●劉華 曹霞

試論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及有效實(shí)施

●劉華 曹霞

內(nèi)部控制在現(xiàn)代行政事業(yè)單位管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，但目前單位內(nèi)控現(xiàn)狀不容樂觀。文章論述了行政事業(yè)單位有效實(shí)施內(nèi)部控制的必要性和目標(biāo)，分析了其缺陷和現(xiàn)狀，并提出了有效實(shí)施內(nèi)部控制管理的措施。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制有效實(shí)施

一、行政事業(yè)單位有效實(shí)施內(nèi)部控制的必要性

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，大多數(shù)行政事業(yè)單位公共服務(wù)社會(huì)職能更加強(qiáng)化，政府的投入不斷增長，重大項(xiàng)目和資金逐年增多，重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理難度逐步增大，工作中的廉政風(fēng)險(xiǎn)日益突出。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，行政事業(yè)單位建立有效的內(nèi)部控制制度，不僅可以規(guī)范單位的管理，促進(jìn)各項(xiàng)工作的順利開展，保護(hù)各類資產(chǎn)的安全性和完整性，對防止財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高管理水平、嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律有著極其重要的作用，而且可以有效地防止各種舞弊和腐敗的發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。①科學(xué)完善的內(nèi)部控制制度可使行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)工作中有章可循，做到收支行為規(guī)范化，財(cái)務(wù)管理科學(xué)化，減少內(nèi)部管理工作的隨意性，避免資產(chǎn)流失。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和缺陷

1.內(nèi)部控制環(huán)境薄弱。內(nèi)控環(huán)境包括單位整體風(fēng)險(xiǎn)意識、管理層的職能發(fā)揮、員工的職業(yè)道德和工作勝任能力、單位組織結(jié)構(gòu)合理設(shè)計(jì)、信息暢通、權(quán)利與責(zé)任的分配等等。②目前，有些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只注重單位工作業(yè)績，對建立健全內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不夠，甚至簡單地將財(cái)政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，還有的單位干脆拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制制度的建設(shè)。③由此單位內(nèi)部控制意識淡薄，組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，運(yùn)行程序不規(guī)范，存在很大的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)隱患。監(jiān)督考核機(jī)制也形同虛設(shè)，內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不夠；內(nèi)審人員的審計(jì)知識、技術(shù)能力參差不齊，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.風(fēng)險(xiǎn)評估執(zhí)行不力。長期以來，由于行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)核算較企業(yè)來說相對簡單，涉及環(huán)節(jié)較少，經(jīng)濟(jì)來源多由國家財(cái)政撥款，缺乏科學(xué)管理理念和風(fēng)險(xiǎn)評估意識，沒有建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評估機(jī)制，對存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏全面、系統(tǒng)和客觀的評估。也不能及時(shí)識別與實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，確定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承受度和確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。風(fēng)險(xiǎn)評估執(zhí)行不力，從而使單位的內(nèi)部控制失效。

3.內(nèi)部控制措施不到位。目前,大多數(shù)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較為薄弱，會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)不高，甚至個(gè)別會(huì)計(jì)人員道德缺失，出現(xiàn)貪污、挪用公款等現(xiàn)象。一些單位的崗位職責(zé)不明確、沒有建立不相容崗位之間相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機(jī)制，授權(quán)審批控制不嚴(yán)，導(dǎo)致職權(quán)重疊或越權(quán)審批，有些關(guān)鍵崗位權(quán)限過于集中，為弄虛作假、隱私舞弊提供了可乘之機(jī)。預(yù)算控制執(zhí)行不嚴(yán)，預(yù)算之外的追加調(diào)整項(xiàng)目很多，隨意性大，權(quán)威性和約束力很差，使得單位預(yù)算執(zhí)行情況失控等。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施措施

1.建立健全內(nèi)部控制制度及關(guān)鍵崗位控制。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位的實(shí)際情況，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，建立適合的內(nèi)部控制制度，并有效實(shí)施。以筆者所在的湖北醫(yī)藥學(xué)院附屬太和醫(yī)院為例，在內(nèi)部控制的制度設(shè)計(jì)上，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等關(guān)鍵崗位實(shí)行有效分離；重點(diǎn)加強(qiáng)了預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、醫(yī)用物資采購、設(shè)備管理、基建項(xiàng)目管理和合同管理等方面的內(nèi)控制度。強(qiáng)化不相容職務(wù)互相分離控制、授權(quán)審批控制等，建立完善的議事決策機(jī)制和崗位責(zé)任制，在重大項(xiàng)目和大額度資金使用決策及執(zhí)行工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置“內(nèi)控點(diǎn)”，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，從而保證了醫(yī)院內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施。

2.嚴(yán)格預(yù)算管理控制。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度。單位預(yù)算一經(jīng)確定，應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)的額度和開支范圍執(zhí)行，并建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，發(fā)揮預(yù)算對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。規(guī)范預(yù)算追加調(diào)整程序，對于無預(yù)算、超預(yù)算支出等特殊情況嚴(yán)格把關(guān)，一般可半年集中調(diào)整一次，上報(bào)單位預(yù)算管理機(jī)構(gòu)審批后實(shí)施?？傊姓聵I(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。④同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，確保單位預(yù)算的貫徹落實(shí)。

3.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估控制。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)設(shè)定的內(nèi)控目標(biāo)，全面系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，準(zhǔn)確識別內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合實(shí)際情況，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，并選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，實(shí)現(xiàn)有效內(nèi)部控制。以我們醫(yī)院為例，分析單位各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，對財(cái)務(wù)管理、基建維修及藥品、設(shè)備、醫(yī)用物資采購等重點(diǎn)權(quán)力和關(guān)鍵崗位，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估控制，形成有效監(jiān)管。在基建項(xiàng)目管理方面：建立完善基建項(xiàng)目臺(tái)賬管理制度，強(qiáng)化對“工程招投標(biāo)制”、“工程監(jiān)理制”落實(shí)情況的監(jiān)控，實(shí)行工程造價(jià)跟蹤審計(jì)。實(shí)施基建項(xiàng)目公示制度，重點(diǎn)防范在招投標(biāo)、施工監(jiān)管和資金管理使用等工作中的風(fēng)險(xiǎn)控制。在醫(yī)用物資設(shè)備采購管理方面：結(jié)合工作實(shí)際，建立健全藥品、乙類大型醫(yī)用設(shè)備、試劑及高值耗材等醫(yī)用物資招標(biāo)采購制度，完善采購決策、采購實(shí)施、采購監(jiān)督相互獨(dú)立、相互制約的工作機(jī)制等，定期對資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，明確了資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權(quán)限，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)控制。

4.加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)控制。行政事業(yè)單位的各項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)由財(cái)會(huì)部門歸口管理并進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬。按照不相容崗位相互分離的內(nèi)控原則，明確付款審批和執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會(huì)計(jì)核算等相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，重點(diǎn)加強(qiáng)支出審批控制，不得越權(quán)審批，嚴(yán)格審核各類憑據(jù)的真實(shí)性、合法性，是否存在使用虛假票據(jù)套取資金的情形等。引入注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)制度，加強(qiáng)資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范。加大基建項(xiàng)目、大額購置、專項(xiàng)資金支出的監(jiān)控。規(guī)范內(nèi)部科室財(cái)務(wù)管理行為。重點(diǎn)防控科室和下屬單位私存私放資金、設(shè)置“賬外賬”和“小金庫”等違規(guī)行為，堵塞管理漏洞。

5.切實(shí)提高人員整體素質(zhì)。管理層應(yīng)強(qiáng)化建立健全內(nèi)部控制制度的意識，塑造單位文化氛圍并影響員工的內(nèi)部控制意識，強(qiáng)化單位風(fēng)險(xiǎn)意識和風(fēng)險(xiǎn)管理理念，以及誠信和道德價(jià)值觀、法制觀念等。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員應(yīng)當(dāng)具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升綜合素質(zhì)。同時(shí)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)具備相應(yīng)的獨(dú)立性和專業(yè)勝任能力。會(huì)計(jì)崗位人員要具備良好的會(huì)計(jì)職業(yè)道德，要有較強(qiáng)的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和技能，熟悉計(jì)算機(jī)操作能力等。

總之，有效實(shí)施內(nèi)部控制，是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的重要手段，能夠促進(jìn)單位經(jīng)營管理合法合規(guī)，維護(hù)國有資產(chǎn)的安全與完整，堵塞管理漏洞，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，減少經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，對于促進(jìn)行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理有著極為重要的意義。

注釋：

①財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）.財(cái)會(huì)〔2012〕21號

②財(cái)政部.企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范[S]．財(cái)會(huì)，[2008]7號

③周圓，宗新穎.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題及對策.會(huì)計(jì)之友，2006（7）下

④內(nèi)部控制．高級會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)．企業(yè)管理出版社，2008

（作者單位：湖北醫(yī)藥學(xué)院附屬太和醫(yī)院 湖北十堰 442000）

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1004-4914（2014）07-105-02