摘要：由于認識差異、體制障礙以及改革程度的不同，各地在流動人口服務管理體制機制創(chuàng)新、流動人口公共服務體系的建立等方面進展不一，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間缺乏協(xié)調統(tǒng)籌，致使工作發(fā)展不平衡，影響了流動人口計劃生育公共服務均等化的實現(xiàn)。從公共管理的視角看，流動人口計劃生育服務管理體系的建設是整個社會建設和管理的一部分，不能脫離社會管理的“大盤”單打獨斗，不僅要有20字方針為綱領和原則，還要將流動人口計劃生育服務管理作為政府基本公共服務的重要組成部分，在城鄉(xiāng)一體化的大框架下，以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標，從制度、組織和機制三個層面自上而下地統(tǒng)一制定可操作性規(guī)劃，全面推進流動人口的社會融入。

關鍵詞：流動人口管理 流動人口服務 體制 機制

從總體上看，近年來各地流動人口服務管理體系的構建和完善取得了積極成效，但目前這一工作仍處于摸索和起步階段。各地現(xiàn)有的流動人口服務管理體系還很不成熟和完善，仍有極大的改進和提升空間。根本性缺陷在于政府社會管理的缺位，即“村民”到“農民工”或“單位人”到“社會人”身份的轉變以后，城鄉(xiāng)一體化的社會管理體制尚未建立健全，在政府與流動人口之間，政策供給和需求錯位、不對應。

一、流動人口服務管理體系的缺陷

（一）體制性缺陷——服務管理體制滯后

現(xiàn)行的流動人口管理模式是一種以屬地化為主要特征的靜態(tài)管理工作體制，基點定位于“單位人”。但隨著人口的流動性不斷增加，人戶分離現(xiàn)象日趨增多，原有管理戶籍人口的制度設計對“社會人”逐漸失去調控力度。靜態(tài)管理體制已經顯示出強烈的不適應性和滯后性，行政控制能力弱化。主要表現(xiàn)在，由于流動人口數(shù)量大、流動頻率快，政府相關部門在信息采集、跟蹤管理和引導監(jiān)督等方面的投入十分巨大，服務管理成本不斷加大，致使流動人口服務管理績效呈下降趨勢。①調查表明，雖然多數(shù)現(xiàn)居住地已設置專門的流動人口服務管理機構，但其體制百花齊放、多樣無章，基本處于摸索和試行階段，亟待規(guī)范和完善。

（二）機制性缺陷——服務管理機制不健全

雖然流動人口服務管理的模式多種多樣，但是由于重管理、輕服務，或者服務管理手段缺失，使服務管理機制的運轉不完整。具體表現(xiàn)在，以房管人、以業(yè)管人、以證管人的流動人口管理模式在全國成為主流，許多地方落實了網格化管理的責任機制，在流動人口的信息搜集、管理部門對流動人口的區(qū)域控制等方面得到了加強。但不可否認的是，這種管理方式過于強調對流動人口的治安防范，信息難以統(tǒng)籌，更難以與公共服務部門協(xié)調。而且，這種管理模式的實施要求服務對象具有基本穩(wěn)定的住所，對工作生活不固定或流動空間較大的流動人口，這種管理模式鞭長莫及。對流動人口基本公共服務均等化不到位，使流動人口的城市融入受限，造成整個流動人口服務管理機制的運轉不閉合、不嚴密，有效的流動人口服務管理機制亟待完善。

（三）信息性缺陷——信息采集和共享手段缺失

由于人口流動的廣泛性和不確定性，使各地對實有流動人口數(shù)據(jù)的掌握成為做好流動人口服務管理工作的瓶頸。據(jù)聯(lián)合國人口基金第六周期項目縣流動人口調查，在流動人口服務管理的各項工作中，摸清流動人口底數(shù)是各地投入人力、精力、財力最多的一項工作。這充分反映出這項工作的難度，也說明我們的工作還處于“四處找人”的被動階段。而且，由于各地信息化建設發(fā)展不平衡，責任不明確，流動人口信息交換平臺的實效性較差，流動人口信息采集難的突出問題并沒有從根本上解決，很多網上查詢信息得不到及時回復，使得流動人口服務管理對象不清，落不到實處。人口計生與公安、工商、民政等部門之間的流動人口信息共享渠道不夠暢通，導致各部門流動人口信息重復收集且不對接。

（四）資源性缺陷——服務管理經費投入不足

目前尚未建立財政專款保障制度，一些現(xiàn)居住地在勞動就業(yè)、教育培訓、子女入學、生殖健康等方面，無論是公共財政預算安排還是服務內容，都缺乏對流動人口需求的滿足。在城鄉(xiāng)二元結構下，城市體系對農民工的制度安排喪失，或者說是極端薄弱。盡管2003年財政部、勞保部、公安部、教育部和人口計生委五部委聯(lián)合下發(fā)《關于將農民工管理等有關經費納入財政預算支出范圍有關問題的通知》，但有些地方沒有合理核定用于流動人口服務管理的支出成本，沒有將涉及流動人口服務管理經費足額納入地方正常的財政預算支出范圍，有的地方盡管納入但其標準不足戶籍人口的50%。流動人口服務管理經費的欠缺，將直接影響流動人口基本公共服務均等化的推進。

（五）服務性缺陷——保障性服務措施的覆蓋面有限

為流動人口提供均等化的基本公共服務，是保障流動人口基本權益，促進流動人口城市融入的重要舉措。盡管政府多方努力為流動人口在城市的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件，但總體來看，向流動人口提供的保障性服務措施的覆蓋面依然有限。

近年來北京市某區(qū)流動人口調查發(fā)現(xiàn)，從流動人口的角度看目前他們所面臨的主要困難，排在第一位的是“收入太低”，其次是“居住困難”，第三是“沒有社會保障”。其他困難還包括“子女入學困難”、“沒有固定的經營場所”、“辦事手續(xù)復雜”等。綜合起來，經濟、住房和社會保障是困擾流動人口的三大難題，也是政府改進和完善流動人口服務管理的著力點所在。

從基本公共服務角度看，在政府提供的各類服務中（詳見表1），流動人口所獲得服務排在第一位的是國家政策法規(guī)的宣傳，其次是衛(wèi)生防疫服務，再次是就業(yè)信息，其他獲得過諸如生殖健康服務和房屋出租信息等服務的流動人口比重均未超過20%。 值得關注的是，有27.7%的被調查流動人口表示自己從未獲得過政府的任何服務，這表明在國家大力提倡加強對流動人口服務的同時，基層工作仍存在薄弱環(huán)節(jié)、甚至死角，政府以常住人口為對象提供的公共服務覆蓋面有待進一步拓寬。

從人口計生工作角度看，雖然政府努力采取多種措施，保障流動人口享有與戶籍人口同等的計劃生育/生殖健康服務，但從實際情況看，流動人口中接觸并享有計劃生育和生殖健康服務的并不多。仍以北京市某區(qū)流動人口調查數(shù)據(jù)為例，在未婚被調查者中，沒獲得過該類服務的占絕大多數(shù)，為93.2%，其中44.4%的被調查者表示“不知道怎么獲得服務”；當詢問已婚者獲得過何種服務時，選擇“未得到任何服務”的被調查者所占比例仍最大，為32.6%，選擇獲得“免費提供避孕藥具”的被調查者比例為14.2%，在所提供的各項服務中居首位，其次為“政策咨詢”和“免費孕檢”，分別占被調查者的11.5%和10.1%（詳見圖1）。

二、完善流動人口服務管理體系的對策建議

從公共管理學的角度看，“體制”首先是一個系統(tǒng)的概念。管理體制是制度規(guī)則體系、組織機構體系及其運行機制三個系統(tǒng)相互作用的有機統(tǒng)一體。管理體制所涉及的三個層面的內容是：一是制度（規(guī)則）層面上對管理職權劃分和職能配置的規(guī)定，管理對象及領域的設定，作為管理基本依據(jù)的法律法規(guī)及政策的制定等，所規(guī)劃的是管理體制的框架基礎和運行空間；二是組織機構層面上管理機構系統(tǒng)的設立，管理組織內部結構的劃分和角色定位等，其性質是管理職能的履行者和能動載體；三是機制層面上管理系統(tǒng)模式化運行的過程、程序和方式，管理系統(tǒng)各子系統(tǒng)或要素之間模式化的相互作用等，是在制度和組織基礎上管理體制具體運行的機理、模式和工作方式，它是體制之中最活躍、運動性最強的部分。②

以創(chuàng)新為導向，完善流動人口服務管理體系，需要從制度、組織和機制三個層面突破：

（一）制度層面的突破

一是統(tǒng)籌社會經濟協(xié)調發(fā)展，切實推進社會事業(yè)發(fā)展，將人口宏觀政策制定及人口服務管理作為服務型政府最重要的職能加以強化。

二是統(tǒng)籌本地人與外地人的共同發(fā)展，強化實有人口的概念，將流動人口服務管理納入本地人口服務管理總體規(guī)劃。一要轉變將流動人口管理等同于治安管理的觀念，促進防范式管理向綜合性服務轉變。二要轉變將流動人口服務管理當作負擔的觀念，把人口遷移的壓力變?yōu)槿丝诎l(fā)展的優(yōu)勢。通過對流動人口的服務管理，促進本地人與外地人的融合，提升人口整體素質，為本地社會經濟的和諧發(fā)展提供持久動力。

三是建立有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動態(tài)管理體制，使其適應流動人口規(guī)模、構成發(fā)生巨大變化的社會現(xiàn)實。針對城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、省區(qū)之間相關政策存在較大差異的現(xiàn)狀，出臺全國性流動人口相關政策執(zhí)行的制度規(guī)范，進行“一盤棋”制度設計。制定現(xiàn)居住地與戶籍地流動人口管理的責任追究辦法，解決“兩地共管、兩地都不管”等現(xiàn)象。

（二）組織層面的突破

這一層面的主要任務就是整合社會管理資源，健全社會管理體系，形成社會管理的合力。緣于社會生活的豐富多樣性和社會系統(tǒng)的復雜性，社會管理體系必然是一個多元主體共同治理的網絡。隨著市場經濟的不斷發(fā)展和公民社會的不斷發(fā)育，社會各類利益單元（個人、家庭、社會組織、社區(qū)、利益集團、階層階級等等）自主追求和實現(xiàn)自身利益的意識和能力不斷增強，他們越來越廣泛和主動地介入到各類社會管理和服務的事務中，既是社會管理的客體，同時又是社會管理的主體。因此，社會管理體制在組織層面上的突破需要以正確處理政府與社會的關系為準則，發(fā)揮好各類社會組織的作用，形成多元管理。

要加強流動人口自治組織的自治能力建設，使之在協(xié)調群眾利益、化解基層矛盾、為群眾排憂解難和自主治理社區(qū)事務方面發(fā)揮應有作用。積極引導并鼓勵流動人口參與社區(qū)自治，以鄉(xiāng)緣為紐帶，建立企業(yè)和社區(qū)流動人口協(xié)會組織，發(fā)動流動人口參與管理，形成自我管理、自我教育與自我服務的良性循環(huán)，不僅可以減輕本地政府管理的人員負擔，而且可以充分激發(fā)流動人口參與本地社會管理的積極性。通過建立“流動人口之家”、“流動人口計生協(xié)”、“新居民聯(lián)誼會”等途徑，依托社區(qū)開展各種活動，吸引流動人口參加，增強流動人口的社會參與感和融入感，把對流動人口的各項服務管理融入社區(qū)的各項活動。

（三）機制層面的突破

一是建立健全黨政領導、部門負責、社區(qū)服務、群眾參與的流動人口工作綜合治理機制，從社會系統(tǒng)工程的視野構建高效、及時、便捷的流動人口服務管理機制，建立全國統(tǒng)一的目標考評和監(jiān)督制約機制，對戶籍所在地和現(xiàn)居住地的流動人口服務管理職責做出剛性規(guī)定，增強權威性和可操作性，督促現(xiàn)居住地與戶籍所在地政府履行職責。

二是構建順暢的利益表達與溝通機制，使流動人口及其各類組織、群體以及各方面利益及力量，都能夠向黨和政府合理合法而又充分地表達利益，同時，黨和政府也能夠及時全面地與之進行溝通、磋商和對話，通過綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協(xié)調、調解等方法，以及完善信訪工作責任制等途徑，及時有效地處理流動人口反映的問題，化解各類矛盾。

三是優(yōu)化流動人口工作機制，將流動人口關心的熱點和難點問題納入黨和政府工作的重點，通過綜合運用說服教育、示范引導、提供服務等方法，做好流動人口工作，凝聚和激勵流動人口共同服務和管理社會，提高流動人口社會經濟地位及對現(xiàn)居住地的認同感和歸屬感，消除二元體制的分割狀態(tài)。

總之，從公共管理的視角看，流動人口服務管理體系的建設是整個社會建設和管理的一部分，不能脫離社會管理的“大盤”單打獨斗，要加強頂層設計，轉變發(fā)展思路，調整發(fā)展格局，逐步改善中國區(qū)域、城市發(fā)展極不平衡的狀況，在城鄉(xiāng)一體化的大框架下，將流動人口服務管理作為政府基本公共服務的重要組成部分，以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標，由中央統(tǒng)籌，從制度、組織和機制三個層面自上而下地統(tǒng)一制定可操作性規(guī)劃，全面推進流動人口的社會融入。

注釋：

①蘇建明. 流動人口計劃生育管理服務體系的缺陷與對策[J].人口學刊，2009（1）。

②李程偉.社會管理體制創(chuàng)新：公共管理學視角的解讀[J].中國行政管理，2005（5）。

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[3]王培安.解放思想大膽探索推動流動人口服務管理體制機制創(chuàng)新[J].人口與計劃生育，2009（2）

[4]蘇建明.流動人口計劃生育管理服務體系的缺陷與對策[J].人口學刊，2009（1）

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[6]孫玲.創(chuàng)新流動人口計劃生育管理與服務機制[J].勝利油田黨校學報，2008，21（2）。

[7]尹志剛，洪小良. 北京市流動人口移民傾向和行為研究[M]. 北京：北京出版社，2008

[8]李程偉.社會管理體制創(chuàng)新：公共管理學視角的解讀[J].中國行政管理，2005（5）

〔本文獲“十二五”國家科技支撐計劃“人口與發(fā)展數(shù)學模型與綜合決策支持系統(tǒng)”項目資助（項目編號：2012BAI40B01）〕

（郭維明，1956年生，北京人，中國人口與發(fā)展研究中心研究員。研究方向：人口和計劃生育服務管理研究）