□郭中卿

（山西中勤測(cè)繪有限責(zé)任公司,山西太原030009）

試論土地利用總體規(guī)劃的公眾參與性

□郭中卿

（山西中勤測(cè)繪有限責(zé)任公司,山西太原030009）

從1986年我國(guó)頒布第一部《中華人民共和國(guó)土地管理法》開(kāi)始，我國(guó)的第一輪土地利用總體規(guī)劃開(kāi)始編制。至今，我國(guó)土地利用規(guī)劃已經(jīng)走過(guò)將近30年，現(xiàn)已完成了三輪的土地總體規(guī)劃編制工作，本文將從公眾參與在土地利用總體規(guī)劃中的現(xiàn)狀及其應(yīng)發(fā)揮的作用分析，提出逐步加強(qiáng)完善土地利用總體規(guī)劃的公眾參與性的一些建議。

土地利用規(guī)劃；公眾參與

土地利用總體規(guī)劃是土地管理工作的綱領(lǐng)性文件，也是實(shí)施土地用途管制的基本依據(jù)。由于在規(guī)劃編制過(guò)程中公眾參與不充分導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃不夠科學(xué)、可行，各方利益主體與公共利益有沖突，使規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)難以執(zhí)行或執(zhí)行不到位的情況。為加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性、可實(shí)施性，在規(guī)劃整個(gè)編制過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)公眾參與性，完善公眾參與的程序。

1.土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展與公眾參與性

土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地用途管制的最重要的依據(jù)，是加強(qiáng)土地管理，充分發(fā)揮土地宏觀調(diào)控作用的一項(xiàng)重要手段，自1986年至今，我國(guó)先后進(jìn)行了三輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作，在土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中公眾參與這一使規(guī)劃成果更客觀、科學(xué)的重要措施逐漸得到重視，同時(shí)也發(fā)揮了其重要的作用。

第一輪土地利用規(guī)劃編制背景在實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)條件下，為“八五”計(jì)劃提供土地保障。第一輪土地規(guī)劃成果初步建立了土地規(guī)劃的功能體系及相關(guān)模型，使土地管理工作邁出了重要一步，將土地管理工作思路由傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)化為規(guī)劃為先、規(guī)劃為綱的管理方式，首次提出了規(guī)劃引領(lǐng)土地管理模式這種思路，并引導(dǎo)了近十年的土地管理利用工作。本次規(guī)劃編制過(guò)程中公眾參與性并沒(méi)有被作為一項(xiàng)重要工作內(nèi)容提出，在編制過(guò)程中忽視了公眾參與性，使規(guī)劃成果在后期土地管理利用工作中與實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目脫節(jié)，未充分發(fā)揮其規(guī)劃為綱的作用。

第二輪土地利用規(guī)劃編制背景是在1997年、1998年出臺(tái)和修訂相關(guān)法律后，明確了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，同時(shí)為配套“九五”計(jì)劃編制的。本輪土地規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，突出土地利用分區(qū)管制，控制建設(shè)用地規(guī)模。第二輪規(guī)劃有利地促進(jìn)了耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的落實(shí)，有效地規(guī)范了城鄉(xiāng)建設(shè)用地。公眾參與性在第二輪規(guī)劃中已體現(xiàn)出其作用，但公眾參與的地位、程序及范圍有很大的局限性，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)未進(jìn)行充分有效地調(diào)查論證，未實(shí)施有效的、深入的公眾參與程序，使規(guī)劃成果在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中缺乏一定的指導(dǎo)性，最終導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地得不到保障，各地未批先建、違法建設(shè)用地?cái)?shù)量增多，很多城市出現(xiàn)有用地指標(biāo)，無(wú)用地空間的現(xiàn)象。

第三輪土地利用規(guī)劃編制工作已完成，在前兩輪的土地利用規(guī)劃中，主要是自上而下的土地規(guī)劃策略，土地利用規(guī)劃的各方利益參與者較少，因此這也是前兩輪土地利用規(guī)劃未得到很好的實(shí)施以及實(shí)施中出現(xiàn)問(wèn)題的重要原因之一，因此在第三輪土體規(guī)劃利用規(guī)劃中，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、各個(gè)行業(yè)、部門(mén)的規(guī)劃相協(xié)調(diào)，通過(guò)土地規(guī)劃解決供需矛盾，合理規(guī)劃布局，加強(qiáng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各行、各業(yè)、各區(qū)的用地。公眾參與性被提到重要位置，逐步完善程序，在規(guī)劃編制過(guò)程中發(fā)揮了其重要作用。

2.發(fā)揮公眾參與在土地利用總體規(guī)劃中的作用

2.1 促進(jìn)土地節(jié)約集約利用

規(guī)劃是綱，科學(xué)的規(guī)劃可以引導(dǎo)土地的節(jié)約集約利用，而深入扎實(shí)做好公眾參與是做好科學(xué)規(guī)劃的重要因素之一，也使節(jié)約集約用地這一政策落到實(shí)處。在規(guī)劃整個(gè)過(guò)程中運(yùn)用好公眾參與這一手段，會(huì)使規(guī)劃更科學(xué)、可行?，F(xiàn)在很多地區(qū)面臨著一個(gè)凸顯的矛盾，平川地區(qū)占土地總面積比例較小，但平川地區(qū)承載著地區(qū)賦予它的功能卻很多，既要保證耕地尤其是基本農(nóng)田的種植功能，還要保證城市、建制鎮(zhèn)和企業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。而要解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)用地保護(hù)，企業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)這些凸顯的矛盾，做好公眾參與是編制科學(xué)規(guī)劃的重要手段之一，科學(xué)的規(guī)劃能更有力地引導(dǎo)土地節(jié)約集約利用。公眾參與有利于兼顧各方利益群體，征求各方意見(jiàn)，集思廣益，在此前提下統(tǒng)籌規(guī)劃，建立不同的規(guī)劃空間調(diào)控體系，合理利用土地資源，落實(shí)用途管制，真正做到節(jié)約集約用地。

2.2 構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)群眾權(quán)益

土地規(guī)劃是對(duì)未來(lái)土地利用的一個(gè)綱領(lǐng)，各方利益主體均需按照規(guī)劃進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)，若規(guī)劃在編制期間未充分征求各方利益主體意見(jiàn)，夯實(shí)民眾意志，規(guī)劃在后期實(shí)施過(guò)程中會(huì)激發(fā)矛盾，使規(guī)劃難以實(shí)施。在規(guī)劃編制中要積極調(diào)動(dòng)民眾的參與積極性，不僅能夠平衡各利益主體利益，還可以平衡公共利益與個(gè)體利益，使規(guī)劃成果具有科學(xué)性、前瞻性，符合民眾意志，有利于公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)同感，使規(guī)劃更好地實(shí)施，為構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造良好環(huán)境。

3.加強(qiáng)和完善土地利用總體規(guī)劃中的公眾參與

3.1 加強(qiáng)公眾參與地位，完善公眾參與程序

土地利用總體規(guī)劃編制就其級(jí)別分析，縣級(jí)以上土地規(guī)劃對(duì)民眾影響是整體利益的影響，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃對(duì)民眾影響是個(gè)體利益的影響。所以在編制不同級(jí)別規(guī)劃時(shí)應(yīng)該關(guān)注不同利益主體的需求。

在土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中公眾參與包括三個(gè)階段：征求意見(jiàn)階段：通過(guò)向各政府部門(mén)、各行、各業(yè)以發(fā)函形式征求意見(jiàn)，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中各利益主體對(duì)規(guī)劃不重視或理解不到位導(dǎo)致在實(shí)施中流于形式；規(guī)劃聽(tīng)證階段：向各部門(mén)、各行、各業(yè)送達(dá)規(guī)劃，各相關(guān)單位召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)并將意見(jiàn)以回函的形式反饋，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中各相關(guān)單位注重各自的用地需求，對(duì)公共利益相對(duì)考慮較少，導(dǎo)致各方利益主體矛盾凸顯，而公共利益未被重視；規(guī)劃論證階段：規(guī)劃成果提交相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)及專(zhuān)家進(jìn)行論證。

為使規(guī)劃編制更加科學(xué)、公眾認(rèn)同、方便實(shí)施。首先應(yīng)提高公眾參與在規(guī)劃中的地位，將其制度化，加強(qiáng)其在規(guī)劃編制中的重要性；其次完善公眾參與在規(guī)劃編制中的程序。公眾參與制度化需要相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范與約束，才能將其很好地貫徹執(zhí)行。完善公眾參與的程序可在規(guī)劃過(guò)程的不同階段運(yùn)用不同方式加以完善，在規(guī)劃開(kāi)展前期應(yīng)在報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體上公布宣傳，使公眾了解并理解規(guī)劃的重要性，為規(guī)劃工作的開(kāi)展奠定民眾基礎(chǔ)；規(guī)劃征求意見(jiàn)及聽(tīng)證階段，應(yīng)盡可能擴(kuò)大征求意見(jiàn)群體，充分考慮公共利益，通過(guò)座談會(huì)、專(zhuān)家分析會(huì)等多種形式征求各方意見(jiàn)。尤其在鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃編制過(guò)程中一定要深入到居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、村民小組等基層組織中，應(yīng)和這些基層組織充分溝通，深入了解他們對(duì)土地利用的需求，并相應(yīng)地為他們提供各種信息資源，就規(guī)劃中的主要議題及人們所關(guān)心熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行充分的討論，使公眾真正認(rèn)識(shí)到規(guī)劃與切身利益息息相關(guān)，認(rèn)同土地利用規(guī)劃的編制就是對(duì)他們未來(lái)發(fā)展的規(guī)劃，從而讓公眾的被動(dòng)參與變?yōu)橹鲃?dòng)參與。

3.2 注重公眾參與方式

公眾參與的方式方法關(guān)系著公眾參與的效果，要針對(duì)不同的公眾群體或不同的討論議題，采取不同的公眾參與形式，這主要取決于各種方法能促成的交流信息量，以及是否能充分反映出參與人員或集體的價(jià)值觀、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)以及判斷。目前常用的方法是通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙新聞媒介及公告等宣傳手段達(dá)到宣傳動(dòng)員的目的；通過(guò)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等較正式的方法達(dá)到征求意見(jiàn)的目的。不論采用什么方法及手段，必須保證信息傳達(dá)及回饋的及時(shí)性和渠道的暢通便捷。其中聽(tīng)證會(huì)是一種公眾參與的重要手段，但聽(tīng)證會(huì)應(yīng)該逐步貫穿于整個(gè)規(guī)劃的編制過(guò)程，對(duì)于聽(tīng)證會(huì)代表的選擇，必須保證其具有公正的代表性，能充分反應(yīng)各方利益，這樣會(huì)提高公眾參與的積極性，準(zhǔn)確掌握民意，為規(guī)劃編制提供準(zhǔn)確、全面的公眾信息。

S289

C

2095-7319（2014）05-0070-04

郭中卿（1977—），女，于1997年畢業(yè)于山西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政金融專(zhuān)業(yè)，現(xiàn)任職于山西中勤測(cè)繪有限責(zé)任公司，職務(wù)副總經(jīng)理，主要從事土地規(guī)劃及復(fù)墾技術(shù)工作。