范樹(shù)平，周劍鈞，劉友兆，程久苗，張紅梅，鮑 捷

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.安徽省土地勘測(cè)規(guī)劃院，安徽 合肥 230601；3.安徽省土地學(xué)會(huì)，安徽 合肥 230601；4.安徽師范大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)院，安徽 蕪湖 241000；5.中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100044）

中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)剖析及關(guān)鍵技術(shù)設(shè)計(jì)初探

范樹(shù)平1,2，周劍鈞3，劉友兆1，程久苗4，張紅梅2，鮑 捷5

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.安徽省土地勘測(cè)規(guī)劃院，安徽 合肥 230601；3.安徽省土地學(xué)會(huì)，安徽 合肥 230601；4.安徽師范大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)院，安徽 蕪湖 241000；5.中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100044）

研究目的：剖析中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，厘清標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)總體思路，探討設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵技術(shù)，以期為未來(lái)地方標(biāo)準(zhǔn)制修訂提供理論指導(dǎo)及技術(shù)支撐。研究方法：理論研究法，文獻(xiàn)研究法及對(duì)比分析法。研究結(jié)果：中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)存在行業(yè)分類(lèi)依據(jù)有失妥當(dāng)、區(qū)域等級(jí)劃分依據(jù)不足、指標(biāo)合理性有待斟酌、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行部門(mén)單一等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。研究結(jié)論：從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景、土地資源管理職責(zé)的兩大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，探討中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)總體思路，突出用地調(diào)控與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的雙重目標(biāo)導(dǎo)向；緊扣標(biāo)準(zhǔn)存在問(wèn)題，針對(duì)行業(yè)類(lèi)型歸整、區(qū)域等級(jí)劃分、控制指標(biāo)設(shè)置、執(zhí)行部門(mén)聯(lián)動(dòng)4項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)，進(jìn)行了初步框架設(shè)計(jì)。

土地利用；產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)；關(guān)鍵技術(shù)設(shè)計(jì)；產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)

1 引言

近10年，中國(guó)在工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的雙輪驅(qū)動(dòng)下，年均GDP增長(zhǎng)幅度達(dá)到9%以上，成為世界第二經(jīng)濟(jì)體。在資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)等諸多生產(chǎn)要素中，“土地紅利”對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)較為顯著[1-2]。與此同時(shí)，中國(guó)城鎮(zhèn)工礦用地?cái)U(kuò)展更為迅速[3]，部分滿足于城鎮(zhèn)的必要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更多集中于開(kāi)發(fā)園區(qū)、大型工礦等生產(chǎn)建設(shè)；地均產(chǎn)出不及中等發(fā)達(dá)國(guó)家的1/3，可能造成土地資源消耗過(guò)大、增長(zhǎng)方式相對(duì)粗放、土地生態(tài)環(huán)境趨于惡化[4]。為了貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，加強(qiáng)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地管理，促進(jìn)節(jié)約集約用地，國(guó)土資源部在對(duì)2004 年試行版修訂基礎(chǔ)上，于2008年正式頒布《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)標(biāo)”）。加強(qiáng)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變土地資源利用方式，提高用地節(jié)約集約水平，是化解用地矛盾及提高用地效益的必然選擇。因此，諸多地方政府逐漸重視落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，特別是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速及用地矛盾突出的廣東、浙江、上海、深圳等省市，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展及用地實(shí)際，編制實(shí)施地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)有部分學(xué)者研究論證[5-7]，諸多地方標(biāo)準(zhǔn)未能體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及土地利用的區(qū)域差異化，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)合理性缺失，制約標(biāo)準(zhǔn)推廣運(yùn)用，未能有效達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。綜觀當(dāng)前研究動(dòng)態(tài)，產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀剖析及系統(tǒng)研究不多，針對(duì)性地提出完善標(biāo)準(zhǔn)路徑更少，深度研究產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)并提出改進(jìn)措施，顯得十分必要?；诖?，本文旨在梳理中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀，剖析標(biāo)準(zhǔn)特征及存在問(wèn)題；從戰(zhàn)略需求高度，厘清標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)總體思路，突出用地調(diào)控與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的雙重目標(biāo)導(dǎo)向；針對(duì)行業(yè)類(lèi)型歸整、區(qū)域等級(jí)劃分、控制指標(biāo)設(shè)置、執(zhí)行部門(mén)聯(lián)動(dòng)4個(gè)關(guān)鍵技術(shù)，進(jìn)行初步框架設(shè)計(jì)，以期為未來(lái)地方標(biāo)準(zhǔn)制修訂提供理論指導(dǎo)及技術(shù)支撐。

2 中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀剖析

為了滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展及用地管理的迫切需求，部分省市地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)運(yùn)而生。以國(guó)標(biāo)作為參照基礎(chǔ)，比較分析廣東、上海、北京、河南、深圳、成都等典型地方標(biāo)準(zhǔn)（表1），剖析現(xiàn)狀特征及存在問(wèn)題，為標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵技術(shù)框架設(shè)計(jì)提供基礎(chǔ)依據(jù)。

2.1 現(xiàn)狀特征

（1）從層次體系分析，國(guó)標(biāo)頒布及實(shí)施已近10年，但地方標(biāo)準(zhǔn)較少，且集中于經(jīng)濟(jì)社會(huì)及工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平較高的東南沿海少數(shù)省市；（2）從執(zhí)行部門(mén)分析，現(xiàn)行地方標(biāo)準(zhǔn)以國(guó)土管理部門(mén)為主，部分涉及發(fā)改委、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃等部門(mén)，其中，上海由市經(jīng)委牽頭，與統(tǒng)計(jì)局、房地資源局、規(guī)劃局等部門(mén)共同編制[8]，但未將執(zhí)行工作明確到具體部門(mén)；（3）從行業(yè)分類(lèi)分析，按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》（2002年版）的大類(lèi)或中類(lèi)居多，僅深圳、成都新增部分行業(yè)類(lèi)型；（4）從指標(biāo)類(lèi)型分析，多數(shù)地方標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)標(biāo)的指標(biāo)體系稍加調(diào)整，僅深圳新增了產(chǎn)值能耗、地均納稅額、成長(zhǎng)率、土地彈性出讓年限，指標(biāo)類(lèi)型變化幅度較大，對(duì)未來(lái)其他地方標(biāo)準(zhǔn)的控制指標(biāo)選取具有很大啟發(fā)；（5）從指標(biāo)數(shù)值分析，很多指標(biāo)數(shù)值未針對(duì)區(qū)域等級(jí)差異而設(shè)置，只在整個(gè)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)定，其中，上海指標(biāo)數(shù)值雖未體現(xiàn)分區(qū)等級(jí)差異，但指標(biāo)數(shù)值分設(shè)均值、控制值、推薦值，有力增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施彈性機(jī)制。

表1 中國(guó)典型地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)一覽表①Tab.1 Typical criteria of industrial land supply at local level in China

(表1續(xù))

2.2 存在問(wèn)題

結(jié)合當(dāng)前中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)特征，考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度[9]及土地資源稟賦[10]的區(qū)域差異化，分析存在以下問(wèn)題。

2.2.1 行業(yè)分類(lèi)依據(jù)有失妥當(dāng) 在土地利用要求及產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展演變方面，不同行業(yè)類(lèi)型之間存在顯著差異，甚至同一個(gè)行業(yè)處于不同產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)，對(duì)應(yīng)各項(xiàng)指標(biāo)參數(shù)也存在差異。國(guó)標(biāo)是基于全國(guó)尺度而沿用《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》（2002年版）大類(lèi)體系，諸多地方標(biāo)準(zhǔn)同樣如此，行業(yè)分類(lèi)顯得過(guò)于粗略，也未能體現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，行業(yè)差異調(diào)控能力受到制約。

2.2.2 區(qū)域等級(jí)劃分依據(jù)不足 國(guó)標(biāo)區(qū)域等級(jí)劃分直接采用全國(guó)土地等別，偏重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、區(qū)位條件及土地價(jià)值。地方標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域等級(jí)劃分若與國(guó)標(biāo)同出一轍，等級(jí)劃分只能考慮土地利用，未能兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的空間分異落實(shí)[7]。

2.2.3 指標(biāo)合理性有待斟酌 綜觀現(xiàn)行地方標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)設(shè)置僅在國(guó)標(biāo)基礎(chǔ)上稍微改動(dòng)，合理性有待斟酌：（1）關(guān)于指標(biāo)類(lèi)型，主要反映產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入階段，未對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地后的發(fā)展過(guò)程追蹤評(píng)價(jià)，未能構(gòu)建產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入—退出機(jī)制，且體現(xiàn)地方特色的指標(biāo)種類(lèi)也不多見(jiàn)，失去地方產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控內(nèi)在動(dòng)力；（2）關(guān)于指標(biāo)數(shù)值，監(jiān)測(cè)收集難度較大，特別是行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、建筑系數(shù)等指標(biāo)數(shù)值在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)行階段難以獲得，制約標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)執(zhí)行。

2.2.4 標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行部門(mén)單一 從國(guó)家到地方，國(guó)土資源管理部門(mén)均作為主要執(zhí)行部門(mén)，其他部門(mén)參與較少。產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)不僅涉及土地利用，還有產(chǎn)業(yè)、建筑、經(jīng)濟(jì)等諸多方面，僅以國(guó)土部門(mén)執(zhí)行落實(shí)，顯得力不從心。特別是所有標(biāo)準(zhǔn)均規(guī)定在特殊要求或特殊規(guī)定條件下可以突破標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，實(shí)際是設(shè)立產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目未按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的“綠色通道”，雖提高了標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的彈性，卻加大了單一部門(mén)執(zhí)行的難度。

3 中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略需求及總體思路

3.1 戰(zhàn)略需求分析

3.1.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景轉(zhuǎn)變的需求 產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)立足于一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)的歷史背景，服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)須緊跟時(shí)代背景轉(zhuǎn)變，適時(shí)修訂或滾動(dòng)調(diào)整。

3.1.2 土地資源管理職責(zé)轉(zhuǎn)變的需求 中國(guó)實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地用途管制，注重耕地資源保護(hù)及節(jié)約集約用地[11]。土地資源管理職責(zé)重點(diǎn)應(yīng)放在科學(xué)配置土地資源上。產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)作為土地資源管理的一種手段，在制定思路、制定內(nèi)容、實(shí)施策略等方面要適應(yīng)土地資源管理職能轉(zhuǎn)變的需要。

3.2 總體思路探討

立足中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的特征及存在問(wèn)題，緊扣兩大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，探究標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)技術(shù)路徑。從內(nèi)容框架及各項(xiàng)規(guī)定要求，挖掘標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)內(nèi)涵，兼有用地調(diào)控和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的雙重目標(biāo)。從用地調(diào)控角度，工作重點(diǎn)是合理配置土地資源，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)良性循環(huán)；手段側(cè)重于政府宏觀管理與市場(chǎng)機(jī)制的相互交接，加強(qiáng)土地市場(chǎng)調(diào)控力度，積極引入市場(chǎng)機(jī)制以彌補(bǔ)政府調(diào)控不足。從產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)角度，需對(duì)產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)提出更高要求，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)水平、要素稟賦、政策傾向三個(gè)方面引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展，提高引導(dǎo)發(fā)展的潛在能力。積極完善政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用機(jī)理，以用地調(diào)控為手段，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“用地得到調(diào)控、產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展”的雙優(yōu)化模式。

3.3 編制基本要求

3.3.1 地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)標(biāo)的銜接關(guān)系 按照標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，可分為國(guó)家、行業(yè)、地方和企業(yè)4個(gè)級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)，地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)以省市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)較為常見(jiàn)。國(guó)標(biāo)是從國(guó)家宏觀高度，統(tǒng)籌考慮全國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)用地，具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性及政策性；省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)是以省域尺度，明確國(guó)家總體戰(zhàn)略導(dǎo)向，中觀層面細(xì)化技術(shù)要點(diǎn)，進(jìn)一步調(diào)控落實(shí)國(guó)標(biāo)；市縣級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)以國(guó)家及省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)框架，緊密結(jié)合地方實(shí)際情況，具體落實(shí)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地配置及產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向。國(guó)標(biāo)與地方標(biāo)準(zhǔn)必須緊密銜接、各有側(cè)重及逐級(jí)落實(shí)，國(guó)標(biāo)作為地方標(biāo)準(zhǔn)建立依據(jù)，地方標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)標(biāo)的基礎(chǔ)和落實(shí)。當(dāng)前，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)地方標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)施，構(gòu)建形成“金字塔”式的中國(guó)產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)層次結(jié)構(gòu)。

3.3.2 地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)建立的依據(jù)及原則 地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)制定工作要符合地方標(biāo)準(zhǔn)制定的一般法定程序，制定規(guī)范要符合國(guó)家及地方的土地管理、產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)部門(mén)法律法規(guī)，制定內(nèi)容要符合地方土地利用方式及產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向。地方標(biāo)準(zhǔn)建立應(yīng)符合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向、提高產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約水平、體現(xiàn)區(qū)域及產(chǎn)業(yè)的雙重差別指導(dǎo)的3大原則條件，構(gòu)建供應(yīng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地的差別化機(jī)制，落實(shí)土地要素參與產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控。具體來(lái)講：（1）標(biāo)準(zhǔn)建立應(yīng)符合國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)空間布局及產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展，落實(shí)體現(xiàn)鼓勵(lì)、限制、禁止等不同類(lèi)型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的用地管理；（2）執(zhí)行用地調(diào)控指標(biāo)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地節(jié)約集約，充分利用并合理配置土地資源，努力提高產(chǎn)業(yè)用地效率，破解產(chǎn)業(yè)用地供需矛盾，保障民生及重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地需求；（3）按照不同地區(qū)的土地利用方式及產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，因地制宜、因時(shí)制宜，針對(duì)不同的區(qū)域等級(jí)及產(chǎn)業(yè)類(lèi)型而實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)調(diào)控，促進(jìn)整個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

4 中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵技術(shù)設(shè)計(jì)

4.1 行業(yè)類(lèi)型歸整

根據(jù)行業(yè)類(lèi)型落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地差別化調(diào)控，是產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的重要特征，因此，科學(xué)劃分行業(yè)類(lèi)型十分重要。參照切實(shí)、合理、可行的相關(guān)依據(jù)，歸整現(xiàn)有行業(yè)類(lèi)型體系，是劃分行業(yè)類(lèi)型的有效路徑。（1）為便于獲取指標(biāo)對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)資料及區(qū)域之間相互比較，應(yīng)以國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)的大類(lèi)、中類(lèi)甚至小類(lèi)作為行業(yè)類(lèi)型歸整基礎(chǔ)；（2）收集整理標(biāo)準(zhǔn)適用范圍的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，采用定性或定量的處理方法，分析得出區(qū)域主要產(chǎn)業(yè)及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；（3）根據(jù)行業(yè)關(guān)聯(lián)性及相似性，初步歸整國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)，稍加歸整主要產(chǎn)業(yè)及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的涉及行業(yè)類(lèi)型，但是針對(duì)非主要或未有的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，可以較大幅度歸整或直接剔除，歸整過(guò)程雖具有很強(qiáng)的主觀化，但充分體現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際；（4）收集梳理產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，逐條提取涉及歸整行業(yè)類(lèi)型的有效信息，重點(diǎn)查核并確保未來(lái)政府引導(dǎo)或扶持的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型歸整幅度不能太大，且可適當(dāng)增設(shè)體現(xiàn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展形成的產(chǎn)業(yè)鏈及產(chǎn)業(yè)集群的新行業(yè)類(lèi)型，整合形成最終行業(yè)類(lèi)型歸整成果。

4.2 區(qū)域等級(jí)劃分

區(qū)域等級(jí)體現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)部的空間差異，是推進(jìn)差別化管理產(chǎn)業(yè)用地的需要。為了滿足標(biāo)準(zhǔn)對(duì)區(qū)域等級(jí)劃分的本質(zhì)要求，劃分依據(jù)兼具土地利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，兩者缺一不可。首先，將側(cè)重社會(huì)經(jīng)濟(jì)及土地區(qū)位的土地等別更新成果作為劃分基礎(chǔ)，初步得出標(biāo)準(zhǔn)適用范圍的對(duì)應(yīng)土地等別；其次，結(jié)合區(qū)域現(xiàn)狀主要產(chǎn)業(yè)及未來(lái)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)發(fā)展適宜性，劃分區(qū)域產(chǎn)業(yè)適宜等級(jí)，將其與區(qū)域等級(jí)劃分初步成果疊加分析，區(qū)域等級(jí)隨產(chǎn)業(yè)適宜等級(jí)而相應(yīng)調(diào)整，便于各區(qū)域產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)及發(fā)展，因地制宜形成有利于政府招商引資的良好產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；最后，從標(biāo)準(zhǔn)適用范圍的整個(gè)區(qū)域所形成或未來(lái)打造的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈及產(chǎn)業(yè)層次梯度，定性化再次調(diào)整初步區(qū)域等級(jí)，適當(dāng)歸并等級(jí)相同或接近等級(jí)區(qū)，避免區(qū)域等別劃分過(guò)多或過(guò)細(xì)。

4.3 控制指標(biāo)設(shè)置

控制指標(biāo)是產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的直接抓手，從指標(biāo)種類(lèi)、數(shù)值類(lèi)型、指標(biāo)數(shù)值3個(gè)方面設(shè)置控制指標(biāo)，合理與否直接關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果?？傮w來(lái)說(shuō)，針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)適用范圍的不同層次，設(shè)置過(guò)程及依據(jù)有所差異?，F(xiàn)僅對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一般化設(shè)計(jì)。指標(biāo)種類(lèi)：（1）梳理國(guó)標(biāo)及上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，建議適當(dāng)減少指標(biāo)數(shù)量，提取適合本標(biāo)準(zhǔn)范圍的指標(biāo)種類(lèi)，不能完全照搬上級(jí)指標(biāo)體系；（2）結(jié)合地方土地利用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，參考類(lèi)似區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)準(zhǔn)適用范圍內(nèi)相關(guān)部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)新增指標(biāo)種類(lèi)，豐富指標(biāo)結(jié)構(gòu)體系，達(dá)到緊密結(jié)合地方實(shí)際的宗旨。數(shù)值類(lèi)型：（1）結(jié)合指標(biāo)種類(lèi)的內(nèi)涵及作用，選擇需要設(shè)置數(shù)值類(lèi)型的指標(biāo)種類(lèi)，設(shè)置諸如均值、推薦值、上限值、下限值等數(shù)值類(lèi)型；（2）結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展及招商引資，加之行業(yè)發(fā)展多樣化特征，增減不同行業(yè)類(lèi)型對(duì)應(yīng)數(shù)值類(lèi)型。指標(biāo)數(shù)值，根據(jù)指標(biāo)種類(lèi)對(duì)應(yīng)數(shù)值類(lèi)型，結(jié)合不同類(lèi)型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在初期建設(shè)，中期發(fā)展，后期穩(wěn)定等運(yùn)行階段，度量區(qū)域土地利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀情況及預(yù)估未來(lái)趨勢(shì)，參照其他類(lèi)似區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)數(shù)值加以綜合確定。

4.4 執(zhí)行部門(mén)聯(lián)動(dòng)

編制及實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，不僅涉及國(guó)土、產(chǎn)業(yè)等直接部門(mén)，特別是基于用地調(diào)控與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)下的地方標(biāo)準(zhǔn)，牽涉相關(guān)部門(mén)較多?！叭志幹?，七分實(shí)施”形象概括了標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的重要性。為了提高執(zhí)行力度，應(yīng)由標(biāo)準(zhǔn)適用范圍的人民政府牽頭頒布并實(shí)施，以國(guó)土管理、發(fā)改委、產(chǎn)業(yè)等三個(gè)行政部門(mén)為主導(dǎo)，聯(lián)動(dòng)城建、環(huán)保、稅務(wù)部門(mén)，協(xié)調(diào)工商、招商、監(jiān)察部門(mén)，探索建立標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、上下聯(lián)動(dòng)、機(jī)動(dòng)快速、信息暢通的執(zhí)行工作新機(jī)制。在標(biāo)準(zhǔn)修訂階段，將標(biāo)準(zhǔn)的每項(xiàng)執(zhí)行內(nèi)容明確落實(shí)到具體部門(mén)，加大部門(mén)協(xié)調(diào)力度，明確各自職責(zé)，形成部門(mén)合力，避免多頭管理，形成高效、合理的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行部門(mén)結(jié)構(gòu)。

5 結(jié)論與討論

（1）本文系統(tǒng)梳理了中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀，剖析標(biāo)準(zhǔn)特征，探究現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在的行業(yè)分類(lèi)依據(jù)有失妥當(dāng)、分區(qū)等級(jí)劃分依據(jù)不足、指標(biāo)合理性有待斟酌、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行部門(mén)單一等問(wèn)題。（2）分析提出社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景、土地資源管理職責(zé)的轉(zhuǎn)變可作為標(biāo)準(zhǔn)兩大戰(zhàn)略需求，進(jìn)一步厘清地方標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)的總體思路，提煉用地調(diào)控和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作為標(biāo)準(zhǔn)的雙重目標(biāo)導(dǎo)向。（3）結(jié)合當(dāng)前中國(guó)地方產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，針對(duì)行業(yè)類(lèi)型歸整、區(qū)域等級(jí)劃分、控制指標(biāo)設(shè)置、執(zhí)行部門(mén)聯(lián)動(dòng)4項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)，進(jìn)行初步框架設(shè)計(jì)，為未來(lái)標(biāo)準(zhǔn)制修訂提供理論指導(dǎo)及技術(shù)支撐。

中國(guó)產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)起步較晚，需要加大產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)研究力度，夯實(shí)編制及實(shí)施的基礎(chǔ)理論：（1）重新梳理定位國(guó)家、省、市、縣等不同層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，研究如何形成上下兼顧、錯(cuò)位協(xié)調(diào)的有機(jī)銜接機(jī)制；（2）制定地方標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范、指南或規(guī)程，重點(diǎn)研究行業(yè)類(lèi)型歸整、區(qū)域等級(jí)劃分、控制指標(biāo)設(shè)置等關(guān)鍵技術(shù)的具體操作流程，規(guī)范指導(dǎo)地方標(biāo)準(zhǔn)編制；（3）研究建立完善的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行部門(mén)運(yùn)行機(jī)制，研究指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容落實(shí)到具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，真正做到標(biāo)準(zhǔn)有部門(mén)可執(zhí)行、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)。

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［11］黨國(guó)英. 土地制度改革要堅(jiān)持用途管制［J］. 中國(guó)土地，2010，（6）：18-21.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Criteria of Industrial Land Supply at Local Level in China and Preliminary Study on Its Key Techniques

FAN Shu-ping1,2, ZHOU Jian-jun3, LIU You-zhao1, CHENG Jiu-miao4, ZHANG Hong-mei2, BAO Jie5
（1. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. Anhui Provincial Institute of Land Surveying and Planning, Hefei 230601, China; 3. Land Society of Anhui, Hefei 230601, China; 4. College of Territorial Resources and Tourism，Anhui Normal University，Wuhu 241000，China; 5. China Academy of Urban Planning and Design, Beijing 100044，China）

The purpose of this paper is to analyze the criteria of supplying industrial land at local level in China, design the overall framework of ameliorating the current criteria, and preliminarily study the key technical design. The study may provide theoretical guidance and technical support for the practical need. Research methods include theoretical analysis, literature exploring and comparative analysis. The results show that the existing criteria for industrial land supply at local level have some problems, such as classification basis is inappropriate, regional hierarchies are insufficient, indexes are unreasonable, and monitoring and enforcement are too narrow. The paperconcludes that four key technologies of the criteria of industrial land supply, including industry type attribute, regional hierarchy, control index set, and enforcement are discussed in the paper. The discussion may serve as the reference for the amelioration of the criteria at local level, emphasizing the two governmental goals of land use control and industrial selection.

land use; criteria of industrial land supply; key technical design; industry selection

F301.24

A

1001-8158（2014）08-0017-07

2013-07-12

2014-07-26

國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)子課題“承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域土地利用空間分析技術(shù)研究”（201111010-02）。

范樹(shù)平（1984-），男，安徽蕪湖人，博士研究生，工程師。主要研究方向?yàn)橥恋乩门c管理、區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地分析與評(píng)價(jià)。E-mail: fansh-upingnm@126.com

周劍鈞（1972-），男，安徽淮北人，碩士，工程師。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理、土地利用與規(guī)劃。E-mail: 392773711@qq.com