顧漢龍，馮淑怡，曲福田

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇 南京 210095）

重慶市兩類城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式的比較

顧漢龍，馮淑怡，曲福田

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇 南京 210095）

研究目的：通過(guò)對(duì)比重慶市指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式和地票交易模式，分析兩種模式的共性及差異，以期更深入地了解重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施情況，并為全國(guó)其他試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行模式創(chuàng)新提供參考。研究方法：文獻(xiàn)研究和對(duì)比分析法。研究結(jié)果：兩種“掛鉤”模式的設(shè)計(jì)機(jī)理相同，但具體運(yùn)作形式和實(shí)施效果卻存在顯著差異。研究結(jié)論：兩種模式是在重慶市積極推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的背景下出現(xiàn)的，并均圍繞著“掛鉤”指標(biāo)的產(chǎn)生、使用和農(nóng)民補(bǔ)償三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行模式設(shè)計(jì)。在指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，政府主導(dǎo)整個(gè)模式的運(yùn)作，是一種趨于層級(jí)制的治理結(jié)構(gòu)，而在地票交易模式中，市場(chǎng)則起主導(dǎo)作用，是一種趨于市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)。指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，“掛鉤”指標(biāo)具有較高的利用效率，但伴隨著較高的耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)并容易造成農(nóng)民權(quán)益受損，而地票交易模式則在耕地保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益保障方面具有更好的表現(xiàn)，但受限于城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，“掛鉤”指標(biāo)利用效率較低。

土地制度；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；周轉(zhuǎn)指標(biāo)；地票；模式

1 引言

隨著改革開(kāi)放的逐漸深化及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)建成區(qū)面積由2001年的2.4×106hm2增加到2012年的4.5×106hm2，增幅89.65%[1]?？焖俚某鞘袛U(kuò)張導(dǎo)致城市周邊耕地大量流失，1997—2010年間全國(guó)新增建設(shè)用地占用耕地多達(dá)1.8×106hm2[2]。與此同時(shí)，中國(guó)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，農(nóng)村大量勞動(dòng)力進(jìn)入城市，農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置，存在巨大的整理和再開(kāi)發(fā)利用潛力。

為緩解城市化發(fā)展過(guò)程中的土地供需矛盾，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和耕地保護(hù)的雙重目標(biāo)，2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（簡(jiǎn)稱“掛鉤”）政策，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做出了制度創(chuàng)新。截至2010年，掛鉤政策已經(jīng)在全國(guó)27個(gè)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)廣泛實(shí)施。

重慶市作為中國(guó)西部地區(qū)惟一的直轄市，集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體，城鄉(xiāng)二元矛盾突出。為緩解城鄉(xiāng)間巨大的建設(shè)用地供需矛盾，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，重慶市積極推行“掛鉤”政策。自2008年被納入“掛鉤”試點(diǎn)區(qū)域以來(lái)，重慶市形成了兩種各具特色的“掛鉤”模式，一種是以周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用為主要特色的指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式，一種則是以指標(biāo)交易為主要特色的地票交易模式。截至2013年底，重慶市累計(jì)通過(guò)兩種掛鉤模式復(fù)墾耕地1.21×104hm2[3]，并為城市發(fā)展提供了大量的建設(shè)用地指標(biāo)，在保護(hù)耕地的前提下，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

已有的研究中，有些集中對(duì)指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式進(jìn)行探究[4-6]，有些則對(duì)地票交易模式進(jìn)行分析[7-10]，缺乏對(duì)這兩種模式的比較研究。本文選取重慶市兩種典型的“掛鉤”模式，在對(duì)兩種模式各自的內(nèi)涵以及運(yùn)作流程進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合威廉姆森（Williamson）提出的“社會(huì)基礎(chǔ)——制度環(huán)境——治理結(jié)構(gòu)——資源配置”分析框架[11]，著重從治理結(jié)構(gòu)和資源配置角度對(duì)兩種模式進(jìn)行比較，以期更全面地了解“掛鉤”政策在重慶的實(shí)施情況，并為全國(guó)其他試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行“掛鉤”模式的創(chuàng)新提供參考。

2 重慶市指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式與地票交易模式的內(nèi)涵與運(yùn)作流程

根據(jù)國(guó)土資源部出臺(tái)的相關(guān)文件，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的內(nèi)涵可以理解為：在符合土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上將若干拆舊地塊（擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊）和相等面積建新地塊（擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊）進(jìn)行置換，實(shí)現(xiàn)耕地總量不減少、建設(shè)用地總量不增加、城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局更加合理的目標(biāo)。不同的“掛鉤”模式通過(guò)不同的運(yùn)作形式（如組織體系、作業(yè)方式和資金籌措方式等）進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

2.1 重慶市指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式的內(nèi)涵及運(yùn)作流程

指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式，是指區(qū)縣政府將符合條件的農(nóng)村建設(shè)用地和城市周邊的農(nóng)用地共同組建為“掛鉤”項(xiàng)目區(qū)，項(xiàng)目區(qū)由建新區(qū)（安置區(qū)和留用區(qū)）和拆舊區(qū)組成，區(qū)縣政府通過(guò)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用和歸還，在保障農(nóng)民利益不受損的前提下，推進(jìn)建新區(qū)和拆舊區(qū)的土地置換（圖1）。

圖1 指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式操作示意圖Fig.1 Diagram of the index-turnover mode

指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式的具體運(yùn)作流程可以總結(jié)為三個(gè)階段：第一階段是周轉(zhuǎn)指標(biāo)的獲取，第二階段是周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用與農(nóng)民安置，最后一個(gè)階段是周轉(zhuǎn)指標(biāo)的歸還。

第一階段，各區(qū)縣國(guó)土部門首先以本地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力和城市建設(shè)用地需求為基礎(chǔ)，結(jié)合本區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，編制“掛鉤”專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，并確定項(xiàng)目區(qū)（拆舊區(qū)、建新區(qū)和安置區(qū)）的規(guī)模和布局以及農(nóng)民的補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)。之后，重慶市國(guó)土部門根據(jù)全市總體情況向國(guó)土資源部申請(qǐng)“掛鉤”周轉(zhuǎn)指標(biāo)，申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)后，由國(guó)土資源部下發(fā)“掛鉤”周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

第二階段，在獲得周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，區(qū)縣國(guó)土部門首先需要籌措資金對(duì)拆舊區(qū)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置，并將周轉(zhuǎn)指標(biāo)優(yōu)先用于農(nóng)民安置房和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)用于建新區(qū)工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)使用。

第三階段，區(qū)縣國(guó)土部門需要在三年內(nèi)完成對(duì)拆舊區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的復(fù)墾工作以歸還先期使用的周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

2.2 地票交易模式的內(nèi)涵及運(yùn)作流程

所謂地票，就是將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，產(chǎn)生的一種有償用地指標(biāo)。這種指標(biāo)可以在重慶市農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易，交易成功后就實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地的城鄉(xiāng)置換（圖2）。

圖2 地票交易模式操作示意圖Fig.2 Diagram of the land ticket trading mode

地票交易模式的運(yùn)作流程也可以總結(jié)為三個(gè)階段：第一階段是地票的產(chǎn)生，第二階段是地票的交易與農(nóng)民補(bǔ)償，最后一個(gè)階段是地票的落地。

第一階段，區(qū)縣國(guó)土部門首先對(duì)本區(qū)域的農(nóng)民進(jìn)行地票相關(guān)知識(shí)的宣傳，符合條件的農(nóng)村土地權(quán)利人（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民家庭及擁有土地權(quán)屬的其他組織）可以根據(jù)自身需求，將閑置的農(nóng)村建設(shè)用地向區(qū)縣國(guó)土部門提出復(fù)墾申請(qǐng)；其次，區(qū)縣國(guó)土部門對(duì)申請(qǐng)復(fù)墾的地塊和農(nóng)村土地權(quán)利人的資格進(jìn)行審核，并對(duì)符合復(fù)墾條件的土地予以批準(zhǔn)并進(jìn)行復(fù)墾；最后，由市級(jí)國(guó)土部門進(jìn)行驗(yàn)收，并對(duì)驗(yàn)收合格的地塊下發(fā)“掛鉤”指標(biāo)憑證，即地票。

第二階段，獲得地票的土地權(quán)利人首先會(huì)將地票委托給區(qū)縣國(guó)土部門進(jìn)行操作，區(qū)縣國(guó)土部門定期將本區(qū)域的地票投放到重慶市農(nóng)村土地交易所；其次，重慶市農(nóng)村土地交易所的工作人員將投入到本所的零散地票進(jìn)行打包，并定期組織公開(kāi)拍賣。最后，通過(guò)拍賣，出價(jià)高者購(gòu)得地票，成交后的地票價(jià)款在扣除復(fù)墾成本、融資成本和管理成本后全部返還給農(nóng)村土地權(quán)利人作為補(bǔ)償。目前重慶市規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性用地不允許使用國(guó)家下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)，必須通過(guò)購(gòu)買地票指標(biāo)進(jìn)行落地，因此，如果想要獲取土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)，購(gòu)得地票是首要前提。

在第三階段，購(gòu)得地票的土地權(quán)利人首先在全市規(guī)劃區(qū)內(nèi)（建設(shè)留用地）選擇擬落地地塊；其次，對(duì)于擬落地地塊，政府按照征地流程對(duì)其進(jìn)行征收，并通過(guò)招、拍、掛方式出讓土地，購(gòu)得地票的權(quán)利人還需在此輪競(jìng)購(gòu)中獲勝，地票指標(biāo)才可以最終落地，如果購(gòu)得地票的權(quán)利人沒(méi)能在此輪競(jìng)購(gòu)中獲勝，那么地票由政府原價(jià)收回；最后，當(dāng)?shù)仄甭涞睾?，地票可沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)。

3 分析框架

威廉姆森在對(duì)社會(huì)問(wèn)題的研究過(guò)程中提出了“社會(huì)基礎(chǔ)——制度環(huán)境——治理結(jié)構(gòu)——資源配置”4層次理論，該理論為社會(huì)分析提供了一個(gè)清晰的框架（圖3）。中國(guó)“掛鉤”政策作為一項(xiàng)正式制度，是在一定的社會(huì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境下演化出現(xiàn)的，不同的“掛鉤”模式代表了“掛鉤”政策不同的治理結(jié)構(gòu)，每種治理結(jié)構(gòu)又對(duì)應(yīng)著不同的實(shí)施效果。因此，對(duì)于指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式和地票交易模式的比較，應(yīng)主要從治理結(jié)構(gòu)和資源配置層面入手。

3.1 治理結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)可以看作是人類在第二層次的游戲規(guī)則下自發(fā)選擇的各種競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，或者可以看作是游戲的過(guò)程，是在一定的社會(huì)基礎(chǔ)下政策的具體實(shí)現(xiàn)形式。交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)將治理結(jié)構(gòu)歸納為一條光譜，光譜的左端是完全的市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu)即市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用的運(yùn)作模式，光譜的右端是完全的層級(jí)治理結(jié)構(gòu)即政府主導(dǎo)的運(yùn)作模式，中間是混合型的治理結(jié)構(gòu)。因此，在治理結(jié)構(gòu)層面筆者將對(duì)兩種模式的具體運(yùn)作形式進(jìn)行分析，并對(duì)兩種模式所屬的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行歸納。

3.2 資源配置

社會(huì)分析的最后一個(gè)層次為資源配置，資源配置是指在既定制度環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)下，政策實(shí)施所取得的效果，也可以看作是游戲的結(jié)果 。因此，在資源配置層面，筆者將對(duì)兩種模式的具體實(shí)施效果進(jìn)行對(duì)比分析。

圖3 社會(huì)科學(xué)分析的4個(gè)層次Fig.3 The four levels of social studies

4 模式比較

4.1 治理結(jié)構(gòu)層面的比較

對(duì)比指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式和地票交易模式的運(yùn)作流程，可以發(fā)現(xiàn)兩種模式均是圍繞著“掛鉤”指標(biāo)的產(chǎn)生、使用和農(nóng)民的安置補(bǔ)償三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行具體設(shè)計(jì)的。指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，區(qū)縣國(guó)土部門通過(guò)統(tǒng)籌使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了建新區(qū)和拆舊區(qū)土地的置換，而在地票交易模式中，地票則替代周轉(zhuǎn)指標(biāo)作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的紐帶，通過(guò)地票指標(biāo)產(chǎn)生、交易并落地，推動(dòng)了城鄉(xiāng)土地要素的流動(dòng)。雖然兩種模式的實(shí)施流程均是圍繞著相同的三個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)的，但在這三個(gè)環(huán)節(jié)具體運(yùn)作形式的設(shè)計(jì)上，兩種模式還是存在很大差異的。

首先，在“掛鉤”指標(biāo)產(chǎn)生環(huán)節(jié)上，指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式是一種“政府主導(dǎo)，自上而下”的運(yùn)作形式，而地票交易模式則是一種“市場(chǎng)主導(dǎo)，自下而上”的運(yùn)作形式。在指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，“掛鉤”指標(biāo)的獲取是通過(guò)基層國(guó)土部門發(fā)起并申報(bào)，國(guó)土資源部審批，并逐級(jí)分解產(chǎn)生的，項(xiàng)目區(qū)的規(guī)模和布局均由政府決定。而在地票交易模式中，地票是否產(chǎn)生，產(chǎn)生的規(guī)模均是由農(nóng)村土地權(quán)利人根據(jù)自身的需求決定的，基層國(guó)土部門在地票產(chǎn)生環(huán)節(jié)僅作為農(nóng)村土地權(quán)利人的代理人對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾。

其次，在“掛鉤”指標(biāo)使用環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)上，指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式是一種“先用后補(bǔ)，封閉流動(dòng)”的運(yùn)作形式，而地票交易模式則采用“先補(bǔ)后用，跨區(qū)流動(dòng)”的運(yùn)作形式。在指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，為便于政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行安置，周轉(zhuǎn)指標(biāo)優(yōu)先用于安置區(qū)的建設(shè)，剩余指標(biāo)則可用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新區(qū)的建設(shè)使用，區(qū)縣國(guó)土部門則需要在三年內(nèi)完成對(duì)拆舊區(qū)的復(fù)墾以歸還預(yù)先使用的周轉(zhuǎn)指標(biāo)。在地票交易模式中，獲得地票指標(biāo)的先決條件是完成復(fù)墾并且驗(yàn)收通過(guò)，也就是說(shuō)，在地票交易前，拆舊區(qū)的復(fù)墾工作已經(jīng)完成。另外，地票在交易完成后，購(gòu)得地票的權(quán)利人可以在全市符合規(guī)劃的區(qū)域選擇落地，并不僅限于某個(gè)區(qū)縣。

最后，在農(nóng)民安置和補(bǔ)償環(huán)節(jié)，指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式采用的是“統(tǒng)一補(bǔ)償，集中安置”的運(yùn)作形式，而地票交易模式則采用的是“市場(chǎng)化補(bǔ)償，自行安置”的運(yùn)作形式。在指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，目前重慶市對(duì)拆舊區(qū)農(nóng)民實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)安置，或按180 ×104元/hm2進(jìn)行貨幣補(bǔ)償或選擇置換等價(jià)安置區(qū)新居。在地票交易模式中，由于復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地是權(quán)利人閑置的土地，所以政府不需要對(duì)其進(jìn)行安置。至于地票交易模式中給予農(nóng)民的補(bǔ)償，則是全部的地票價(jià)款在扣除復(fù)墾成本、政府融資成本和管理成本后的剩余價(jià)款。

表1 指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式和地票交易模式的運(yùn)作形式Tab.1 The operation of the two modes

表1清晰地反映了兩種模式在運(yùn)作形式上的差異。通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，在指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，政府作為整個(gè)模式的參與主體，在各個(gè)環(huán)節(jié)均發(fā)揮重要作用，主導(dǎo)著整個(gè)模式的運(yùn)作。如區(qū)縣國(guó)土部門不僅要負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制和周轉(zhuǎn)指標(biāo)的統(tǒng)籌使用，同時(shí)還需要負(fù)責(zé)對(duì)拆舊區(qū)土地進(jìn)行復(fù)墾，但在地票交易模式中，政府通過(guò)構(gòu)建重慶市農(nóng)村土地交易所這個(gè)市場(chǎng)平臺(tái)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，讓市場(chǎng)決定指標(biāo)是否產(chǎn)生、指標(biāo)的價(jià)格以及指標(biāo)的流向。而在指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中占有主導(dǎo)地位的政府機(jī)構(gòu)，其職能則從“主導(dǎo)”向“引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，如重慶市農(nóng)村土地交易所的主要職責(zé)是為地票的供需主體搭建市場(chǎng)交易平臺(tái)，而區(qū)縣國(guó)土部門則主要負(fù)責(zé)地票相關(guān)知識(shí)的宣傳并以代理人的角色為農(nóng)村土地權(quán)利人進(jìn)行服務(wù)。由此可見(jiàn)，在指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，是一種趨于層級(jí)制的治理結(jié)構(gòu)，而在地票交易模式中，市場(chǎng)則發(fā)揮了重要的作用，是一種趨于市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)（圖4）。

圖4 治理結(jié)構(gòu)類型劃分示意圖Fig.4 Scheme of governance structures

4.2 資源配置層面的比較

自“掛鉤”政策在重慶市實(shí)施以來(lái)，兩種模式均實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換，但兩種模式在“掛鉤”指標(biāo)利用效率、耕地保護(hù)效果及農(nóng)民滿意度方面卻存在顯著的差異。

首先，指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式相對(duì)于地票交易模式具有更高的指標(biāo)利用效率。雖然地票交易模式從理論上可以實(shí)現(xiàn)指標(biāo)“跨區(qū)域、大范圍”的流動(dòng)，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于受限于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，指標(biāo)無(wú)處可落的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年4月，重慶市農(nóng)村土地交易所累計(jì)交易地票0.92×104hm2，但僅有62%左右的地票指標(biāo)成功落地①數(shù)據(jù)來(lái)源于重慶市農(nóng)村土地交易所網(wǎng)站。。而在指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，由于地方政府統(tǒng)籌安排周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用，并且指標(biāo)的流動(dòng)僅限于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，使得“掛鉤”指標(biāo)具有非常高的利用效率。其次，由于“先補(bǔ)后用”的模式設(shè)計(jì)，地票交易模式相對(duì)于指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式具有更好的耕地保護(hù)效果。最后，由于獲得的補(bǔ)償較高，參與地票交易模式的農(nóng)民對(duì)于政策的滿意度更高。截至2014年4月，重慶市累計(jì)交易地票0.92×104hm2，涉及30個(gè)區(qū)縣，成交均價(jià)300.6×104元/hm2，農(nóng)民最低可獲得每公頃180×104元的補(bǔ)償，而指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償則統(tǒng)一為180×104元/hm2，并且在個(gè)別項(xiàng)目中，由于地方政府財(cái)政壓力較大，出現(xiàn)了農(nóng)民補(bǔ)償安置不到位的情況，嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)民的利益。根據(jù)筆者于2013年6月進(jìn)行的調(diào)查，在參與地票交易模式的農(nóng)民中，有73%的參與者表示對(duì)自己獲得的補(bǔ)償滿意，而這一指標(biāo)在指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式的參與者中僅為36%。

5 結(jié)論與討論

本文以威廉姆森的4層次分析框架（社會(huì)基礎(chǔ)——制度環(huán)境——治理結(jié)構(gòu)——資源配置）為基礎(chǔ)，著重從治理結(jié)構(gòu)和資源配置層面對(duì)重慶市指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式和地票交易模式進(jìn)行了詳細(xì)的比較。通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，兩種模式是在重慶市積極推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的背景下出現(xiàn)的，并均圍繞著“掛鉤”指標(biāo)的產(chǎn)生、使用和農(nóng)民補(bǔ)償三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行模式設(shè)計(jì)。在指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，政府主導(dǎo)整個(gè)模式的運(yùn)作，是一種趨于層級(jí)制的治理結(jié)構(gòu)，而在地票交易模式中，市場(chǎng)則起主導(dǎo)作用，是一種趨于市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)。指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中，“掛鉤”指標(biāo)具有較高的利用效率，但伴隨著較高的耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)并容易造成農(nóng)民權(quán)益受損，而地票交易模式則在耕地保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益保障方面具有更好地表現(xiàn)，但受限于城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，“掛鉤”指標(biāo)利用效率較低。

總的來(lái)說(shuō)，作為“掛鉤”政策兩種不同的實(shí)現(xiàn)形式，重慶市指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式和地票交易模式分別代表了兩種不同的治理結(jié)構(gòu)，兩種治理結(jié)構(gòu)各具優(yōu)勢(shì)，但也都存在一定的問(wèn)題，如何在未來(lái)進(jìn)一步的實(shí)踐中更好地處理市場(chǎng)和政府的關(guān)系，在保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，不斷提高土地資源的利用效率，是進(jìn)一步完善兩種“掛鉤”模式的關(guān)鍵。

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［9］楊慶媛，魯春陽(yáng).重慶地票制度的功能及問(wèn)題探析［J］.中國(guó)行政管理，2011，（12）：68-71.

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（本文責(zé)編：陳美景）

Comparison of the Two Modes of the Linkage Between Urban Construction Land Increase and Rural Residential Land Decrease in Chongqing

GU Han-long, FENG Shu-yi, QU Fu-tian
（China Centre for Land Policy Research, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China）

The objective of this paper is to understand the implementation of the linkage policy in Chongqing by comparing the similarities and differences between the Index-Turnover mode and the Land Ticket Trading mode and to provide references for the other pilot areas in China. Literature analysis and comparative analysis methods are used in this research. Results show that these two modes have the same design mechanisms, but the detailed operation form and the implementation effects are significantly different. This paper concludes that the Index-Turnover mode and the Land Ticket Trading mode both appeared under the background of the active implementation of the linkage policy in Chongqing. These two modes both include three steps, the formation of linkage index, the use of linkage index and the compensation of farmers. Overall, the Index-Turnover mode that is driven by the government is a hierarchical type ofgovernance structure, while the land ticket-trading mode that is mainly driven by the market is a market type governance structure. The advantage of the Index-Turnover mode is the high utilization efficiency of the linkage index, while the disadvantages are the high risks of protecting cultivated land as well as farmers' land rights and benefits. On the contrary, the Land Ticket Trading mode has better performance in the protection of cultivated land and farmers' land rights and benefits, but limited to urban planning and land use planning, the linkage index has low utilization efficiency.

land institution; linkage of urban construction land increase and rural residential land decrease; turnover index; trading ticket; mode

F301.1

A

1001-8158（2014）09-0011-06

2014-05-07

2014-08-07

國(guó)家自然科學(xué)基金優(yōu)秀青年科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地制度與資源配置”（71322301）；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（KJYQ201401）；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國(guó)土地出讓制度改革及收益共享機(jī)制研究”（13JZD014），“我國(guó)建設(shè)用地總量控制和差別化管理政策研究”（11JZD031）。

顧漢龍（1988-），男，遼寧盤錦人，博士研究生。主要研究方向土地經(jīng)濟(jì)與政策。E-mail: allenguhan@126.com

馮淑怡（1973-），女，江蘇鹽城人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與制度。E-mail: shuyifeng@njau.edu.cn