□趙亮

（山西省土地整理中心，山西 太原 030024）

淺析土地征收過(guò)程中的收益分配問(wèn)題

□趙亮

（山西省土地整理中心，山西 太原 030024）

我國(guó)的土地征收制度建立于新中國(guó)成立初期，是以土地國(guó)家所有制和集體所有制為基礎(chǔ)、根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制制定的。雖然幾經(jīng)修改，國(guó)家權(quán)利至上的傳統(tǒng)觀念依舊滲透其中，征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征明顯，與當(dāng)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很不協(xié)調(diào)。在土地征收中土地權(quán)屬和土地用途發(fā)生了變更，其過(guò)程涉及到多個(gè)不同利益主體的經(jīng)濟(jì)利益分配。改革我國(guó)的土地征收制度，研究政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、失地農(nóng)民之間最佳的利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)，建立合理的征收補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，將對(duì)加快推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化進(jìn)程、完善土地要素市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

土地征收；收益分配

1.引言

1．1研究背景及意義

我國(guó)的土地征收制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，從建國(guó)后沿用至今，盡管其間在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面作了一些調(diào)整，但沒(méi)有從根本上觸動(dòng)土地征收制度本身，這與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程本身己經(jīng)很不適應(yīng)。多年來(lái)，我國(guó)土地征收制度的實(shí)施，對(duì)保證交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，現(xiàn)代工業(yè)體系建設(shè)，城鎮(zhèn)發(fā)展等各類建設(shè)順利進(jìn)行，推進(jìn)我國(guó)工業(yè)化、城市化，現(xiàn)代化做出了重要貢獻(xiàn)。但由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，原來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的土地征收制度越來(lái)越難以適應(yīng)新的形勢(shì)。土地征收在實(shí)踐中引起的問(wèn)題主要有以下五個(gè)方面：（1）征地范圍過(guò)寬，難以體現(xiàn)征地目的的公共利益性；（2）征地補(bǔ)償普遍較低，被征地農(nóng)民反映強(qiáng)烈；（3）地方政府過(guò)度征地的短期行為現(xiàn)象嚴(yán)重；（4）貨幣安置作為當(dāng)前征地安置主要途徑，難以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)；（5）政府征地行為不規(guī)范，甚至出現(xiàn)違規(guī)操作現(xiàn)象。這些問(wèn)題和矛盾使得現(xiàn)有的土地征收制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾日益突出。

現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償項(xiàng)目為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，由于這些補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)較低，被征收人難以維持其原有的生活水平。但如推行完全補(bǔ)償?shù)姆绞剑貙⒔o國(guó)家和社會(huì)增加經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，從而影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在土地征收過(guò)程中，發(fā)生了一系列土地產(chǎn)權(quán)、土地用途、土地利益關(guān)系的變化，涉及到多個(gè)不同利益主體的經(jīng)濟(jì)利益。研究如何改革我國(guó)的土地征收收益分配制度，尋找政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、失地農(nóng)民之間最佳的利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)，建立合理的征收補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，必將對(duì)加快推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化進(jìn)程、完善土地要素市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

1．2土地征收的概念界定和基礎(chǔ)理論

1．2．1土地征收的概念界定

1．2．1．1土地征收與土地征用

我國(guó)土地征收制度脫胎于建國(guó)后至農(nóng)村土地公有制改革前的征地制度，質(zhì)變于1982年由國(guó)務(wù)院頒行的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，定型于1998年的《土地管理法》，該法對(duì)征地主體、客體、補(bǔ)償原則，征地權(quán)屬變更，征地程序等進(jìn)行了規(guī)范，修訂于2004年8月，將部分條款中的“征用”修改為“征收”。在以前的論述中，習(xí)慣于稱其為“土地征用”，實(shí)際上土地征收與土地征用并非同一概念。兩者的相同點(diǎn)，在于都是國(guó)家以公權(quán)力強(qiáng)制地對(duì)他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。

一般認(rèn)為，土地征收是國(guó)家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國(guó)家的征收而消滅。如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。一般意義上的土地征收，為國(guó)家對(duì)個(gè)人土地所有權(quán)的征收；而我國(guó)的土地征收，則是國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的征收。簡(jiǎn)言之，我國(guó)的土地征收實(shí)質(zhì)上即征收集體土地。

土地征用則是國(guó)家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時(shí)，仍將土地歸還原土地所有人。他人的土地所有權(quán)并不因國(guó)家的征用行為而消滅，無(wú)論是土地征收，還是土地征用，都是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)他人土地權(quán)利或土地他項(xiàng)權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。

1．2．1．2土地征購(gòu)

征購(gòu)起源于土地私有，是土地私有制的產(chǎn)物，可以理解為一種相對(duì)完全的市場(chǎng)行為。土地征購(gòu)，是指國(guó)家法律規(guī)定，采取強(qiáng)制措施，按照等價(jià)有償?shù)脑瓌t，收購(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)或公民個(gè)人、其他社會(huì)組織的土地使用權(quán)的措施。征，國(guó)家征用土地所有權(quán)；購(gòu)，建設(shè)單位或個(gè)人購(gòu)買土地使用權(quán)。在“征”的同時(shí)發(fā)生“購(gòu)”的行為。兩者最直觀的不同從字面上我們可以理解為征地中安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不同?！罢魇铡辈扇〉氖禽^低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而“征購(gòu)”是將征用和購(gòu)買結(jié)合起來(lái)，根據(jù)實(shí)際情況采取較高的征地費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

2.土地征收流程及收益分配關(guān)系

2．1土地征收流程

2．1．1土地征收的審批

我國(guó)《土地管理法》第四十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”，“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)”。除此以外的建設(shè)項(xiàng)目用地，凡涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。第四十五條規(guī)定：“征用下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：“1.基本農(nóng)田；2.基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；3.其他土地超過(guò)七十公頃的，征用前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案?！?/p>

因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行土地利用總體規(guī)劃制度，新《土地管理法》第三十四條規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域耕地的百分之八十以上?！绷硗獾谑藯l規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)?！闭魇栈巨r(nóng)田必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。能實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化的土地又常常是當(dāng)?shù)厣系鹊霓r(nóng)用地，縣政府沒(méi)有土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的批準(zhǔn)權(quán)，也沒(méi)有征地的審批權(quán)，只能針對(duì)已征收的國(guó)有土地并且必須是國(guó)有建設(shè)用地，在用地單位之間進(jìn)行調(diào)配。在實(shí)際生活中，即使是農(nóng)民的住宅用地涉及非農(nóng)化的土地以及任何建設(shè)用地也必須得到省里的批準(zhǔn)。主管征地的同志曾抱怨他們工作的難處，一方面省里要求必須執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，保證80%以上的耕地是基本農(nóng)田，另一方面縣政府又常常責(zé)怪他們規(guī)劃的基本農(nóng)田太多，影響了縣政府的招商引資工作。

有關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收銜接的規(guī)定是：農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)權(quán)限同屬于省人民政府的，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)；需國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，由省人民政府向國(guó)務(wù)院申報(bào)；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)限屬于省人民政府，土地征收批準(zhǔn)權(quán)限屬國(guó)務(wù)院的，由省人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后，土地征收?qǐng)?bào)國(guó)務(wù)院審批。

2．1．2土地征收的流程

土地本身是自然的物質(zhì)形態(tài)，具有位置的固定性、惟一性的自然特征。在現(xiàn)存的大量集體土地中，特別是位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，一些區(qū)位條件良好適合用于建設(shè)的地塊，隨著城市的擴(kuò)張，大量的單位和個(gè)人在此進(jìn)行土地開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，這里也是常發(fā)生土地征收的地區(qū)。在集體內(nèi)部進(jìn)行的土地用途更替，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)，或?yàn)榇遴l(xiāng)集體公益事業(yè)進(jìn)行建設(shè)等，其土地所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)變；土地所有權(quán)變更的唯一合法形式是土地征收，即土地征收改變了土地的所有權(quán)狀況，集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)，而且只能由集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，這個(gè)方向是不可逆的。

土地征收過(guò)程包括三個(gè)主體、兩道程序，三個(gè)主體即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府、用地單位，兩道程序是指土地征收程序、土地使用權(quán)出讓程序。土地征收是指國(guó)家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國(guó)家的征收而消滅。土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為，通常情況下，用地單位支付的土地出讓金一部分以補(bǔ)償、安置費(fèi)的形式流入集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人手中，另一部分以稅費(fèi)和土地出讓凈收益的形式流入各級(jí)政府手中；補(bǔ)償、安置費(fèi)由用地單位支付給縣級(jí)政府，再由縣級(jí)政府交給集體經(jīng)濟(jì)組織，這部分費(fèi)用在集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人之間分配，具體分配比例由二者商議決定；另一部分之間的分配比例由相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。

2．1．3具體建設(shè)項(xiàng)目征地程序

根據(jù)《山西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》和山西省國(guó)土資源廳《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地的受理、審查、報(bào)批工作，并且把應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院和省政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地的申請(qǐng)、審查、報(bào)批和實(shí)施分為具體建設(shè)單位用地和實(shí)施城市規(guī)劃用地兩大類，兩者的報(bào)批程序基本一致，只是上報(bào)時(shí)所附帶的資料略有差別?，F(xiàn)以建設(shè)用地單位在土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)用地涉及土地征收的程序列示如下：

（1）建設(shè)單位就項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證，并向建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同級(jí)土地行政主管部門提出建設(shè)預(yù)申請(qǐng)。受理預(yù)審請(qǐng)的土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、年度內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃和國(guó)家土地供應(yīng)政策，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)審，出具建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見書。

（2）建設(shè)用地單位向市、縣人民政府土地行政主管部門正式提出建設(shè)用地申請(qǐng)。市、縣人民政府按照土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃擬定四案一書（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用方案、供地方案、建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書），并逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。

（3）有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門對(duì)四案一書及有關(guān)資料進(jìn)行審查，并組織進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，提出審查意見，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。

（4）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用經(jīng)省人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，由同級(jí)土地行政主管部門下發(fā)批復(fù)。同時(shí)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用的在同一文中一并批復(fù)。

（5）四案經(jīng)批準(zhǔn)后，市、縣人民政府自收到批準(zhǔn)文件之日起 10日內(nèi)，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)范圍內(nèi)予以公告。

（6）公告期滿，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)征用土地方案和征地補(bǔ)償?shù)怯浨闆r，擬定征地補(bǔ)償、安置方案并在被征用土地所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)范圍內(nèi)公告，并組織實(shí)施征地方案。

（7）以有償使用方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，市、縣土地行政主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設(shè)單位頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》；以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向建設(shè)單位頒發(fā)《國(guó)有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。

根據(jù)國(guó)土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》和山西省國(guó)土資源廳《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》，建設(shè)用地單位在申請(qǐng)建設(shè)用地時(shí)，除了四案一書外還應(yīng)向有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門提供下列文件及資料：（1）建設(shè)單位資質(zhì)證明及建設(shè)用地申請(qǐng)表；（2）市、縣土地管理部門審查卡片；（3）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)證明文件；（4）地籍資料或者其他土地權(quán)屬證明材料；（5）以有償方式供地的提供草簽的土地有償使用合同；（6）項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)；（7）項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批復(fù)；（8）以有償使用方式供地的提供土地估價(jià)報(bào)告和備案表；（9）項(xiàng)目地理位置圖及平面布置圖；（10）市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和項(xiàng)目所處分幅土地利用現(xiàn)狀圖，占用基本農(nóng)田的提供鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃圖及說(shuō)明和補(bǔ)充耕地方案；（12）項(xiàng)目位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的提供地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告；（13）有關(guān)部門（如林業(yè)、環(huán)保、消防、地礦等）的意見；（14）勘測(cè)定界圖及技術(shù)報(bào)告。另外，圈內(nèi)用地的還要附加城市總體規(guī)劃圖或村鎮(zhèn)規(guī)劃圖及有關(guān)說(shuō)明。

2．2土地征收過(guò)程中的收益主體和分配關(guān)系

2．2．1土地征收過(guò)程中的收益主體

用地單位要獲得土地使用權(quán)，必須支付征地費(fèi)用，付出的征地費(fèi)用轉(zhuǎn)化為對(duì)土地原所有權(quán)人和使用權(quán)人的補(bǔ)償，這部分補(bǔ)償還包括用地單位支付的用于解決被征地農(nóng)民安置的安置補(bǔ)助費(fèi)?，F(xiàn)階段，土地征收在法律關(guān)系要素上存在的主體有三個(gè)：各級(jí)政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人。

（1）各級(jí)政府。各級(jí)政府可分為縣級(jí)政府和縣級(jí)以上政府。城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，國(guó)家土地所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，但是國(guó)務(wù)院不可能親自管理所有的國(guó)有土地，國(guó)務(wù)院不得不把許多對(duì)土地的管理事務(wù)交給地方政府機(jī)關(guān)來(lái)管理，這樣就形成了委托代理的關(guān)系。為了在經(jīng)濟(jì)上體現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)，國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府對(duì)市、縣級(jí)政府新增建設(shè)用地征收新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（采用從量定額方法），作為他們的平均土地收益。這樣，在征地過(guò)程中國(guó)家（由國(guó)務(wù)院代表）就為地方政府規(guī)定了一個(gè)最低的出讓土地價(jià)格，同時(shí)也賦予了地方政府土地收益的剩余索取權(quán)。在實(shí)踐中由于國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府對(duì)市縣級(jí)政府的監(jiān)督成本很高，縣級(jí)政府就具有了相對(duì)較大的獨(dú)立性和較大的經(jīng)濟(jì)利益?？h級(jí)土地管理部門，受同級(jí)政府的委托來(lái)管理土地事務(wù)，在同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督下工作，經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有獨(dú)立性，因而可以認(rèn)為它們是一個(gè)整體。所以，在這里我們根據(jù)工作性質(zhì)把政府部門分為縣級(jí)政府和縣級(jí)以上政府兩大類。

（2）集體經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。農(nóng)村土地的村本位制決定了土地制度的運(yùn)作實(shí)際上是村莊集體決策過(guò)程的結(jié)果。作為集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)人，他們?cè)谕恋卣魇者^(guò)程中獲得的是對(duì)失去的所有權(quán)的補(bǔ)償，這部分的補(bǔ)償是土地補(bǔ)償費(fèi)（構(gòu)成征地補(bǔ)償費(fèi)的一部分），這部分的費(fèi)用一般為補(bǔ)償總費(fèi)用的30%左右，有關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)與總費(fèi)用情況，可見表4－5。

（3）集體中的農(nóng)民個(gè)人。他們獲得的主要是安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。安置補(bǔ)助費(fèi)根據(jù)不同的安置途徑支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個(gè)人，需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，是對(duì)原土地長(zhǎng)期使用權(quán)補(bǔ)償，這部分費(fèi)用構(gòu)成征地補(bǔ)償費(fèi)的一部分，這部分費(fèi)用一般占補(bǔ)償總費(fèi)用的10%左右。

2．2．2土地征收過(guò)程中的收益分配關(guān)系

（1）各級(jí)政府之間的收益分配關(guān)系

國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，委托當(dāng)?shù)卣畞?lái)行使管理的權(quán)限。為了鼓勵(lì)地方政府積極工作，降低監(jiān)督成本，賦予縣級(jí)政府土地收益的剩余索取權(quán)，并要求縣級(jí)政府組織土地的招標(biāo)、拍賣工作。縣級(jí)以上政府向縣級(jí)政府收取新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，并且通過(guò)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的價(jià)格，約束了非農(nóng)土地的最低出讓價(jià)格?？h級(jí)以上政府還通過(guò)各項(xiàng)稅費(fèi)和土地出讓凈收益，如耕地占用稅，耕地開墾費(fèi)，征地管理費(fèi)，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，前期開發(fā)費(fèi)等，參與了利益分配過(guò)程。

（2）政府和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的收益分配關(guān)系

我國(guó)《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“ 征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”第四十四條規(guī)定：“ 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！?/p>

（3）集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人之間的雖然農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，但是土地已承包到農(nóng)民個(gè)人手中。每一個(gè)在村社地域內(nèi)合法出生的成員，都有權(quán)分享與原有成員相等的土地使用權(quán)利，他們?cè)谕恋財(cái)?shù)量、質(zhì)量以及土地的稅賦負(fù)擔(dān)上也是均等的。只有本村或本組的農(nóng)民才能享有均分土地上所承載的相關(guān)權(quán)益，對(duì)于擁有合法的農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是不能轉(zhuǎn)讓、出賣和抵押的。

3.土地征收過(guò)程中的收益分配分析

3.1土地市場(chǎng)呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：

（1）政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。土地市場(chǎng)是伴隨著城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的，在上世紀(jì)90年代后期，土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)界限模糊，用地單位協(xié)議從政府手中拿生地，并全程參與拆遷、征地、市政建設(shè)等幾乎全部前期過(guò)程，然后直接進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)或上建設(shè)項(xiàng)目，企業(yè)代替政府拆遷激化了很多矛盾。2004以來(lái)，縣級(jí)政府嚴(yán)格按照國(guó)家和省政府的統(tǒng)一政策規(guī)定執(zhí)行征地過(guò)程，并出讓國(guó)有土地使用權(quán)?？h政府從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，對(duì)城市土地市場(chǎng)進(jìn)行控制，可以達(dá)到抑制土地投機(jī)，維護(hù)土地市場(chǎng)穩(wěn)定，優(yōu)化土地資源配置，分享土地收益的目的。土地一級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行狀況決定了二級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行狀況，政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷決定了整個(gè)土地市場(chǎng)的供需和運(yùn)行狀況。

（2）土地市場(chǎng)不太發(fā)達(dá)。土地市場(chǎng)的發(fā)展與縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，受到總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的約束，土地市場(chǎng)很難一下變得發(fā)達(dá)。

（3）土地供需矛盾突出。舊的規(guī)劃已過(guò)時(shí)，新的規(guī)劃未出臺(tái)，極大的影響了簽約項(xiàng)目的快速落地，而征地審批又需要較長(zhǎng)時(shí)間，上級(jí)土地部門往往會(huì)核減用地?cái)?shù)量或不予批準(zhǔn)，極大地影響了企業(yè)投資的積極性，土地供需矛盾十分突出。

3．2土地征收補(bǔ)償政策

3．2．1山西省土地征收地上物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《土地管理法》第四十七條規(guī)定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定?！?/p>

山西省根據(jù)《土地管理法》制定了《山西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》，規(guī)定了本省范圍內(nèi)的土地征收地上物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。（表3-1）

被征收土地上的附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)按照下列標(biāo)準(zhǔn)支付：

（1）建筑物、構(gòu)筑物等附著物，可按照有關(guān)規(guī)定給予折價(jià)補(bǔ)償，也可給予同等數(shù)量和質(zhì)量的附著物；（2）青苗按照不超過(guò)一季作物的產(chǎn)值計(jì)算；（3）對(duì)有條件移栽的樹木，付給移栽的人工費(fèi)和樹苗損失費(fèi)。不能移栽的，按照有關(guān)規(guī)定作價(jià)補(bǔ)償；（4）魚、藕和牧草等，按照有關(guān)規(guī)定作價(jià)補(bǔ)償。征地補(bǔ)償方案公告后，突擊栽種的樹木和突擊搶建的附著物不予補(bǔ)償。非法占用的土地上的建筑物和其他設(shè)施，不予補(bǔ)償。

表3-1 山西省土地征收地上物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)表

另外，《山西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第三十條規(guī)定：“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！?/p>

3．2．2土地征收統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)

制定與公布土地征收統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，是政府土地管理部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是規(guī)范土地征收行為，調(diào)控土地市場(chǎng)運(yùn)作，審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，優(yōu)化配置土地資源，加強(qiáng)政府對(duì)地價(jià)進(jìn)行管理的重要措施。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，會(huì)同縣統(tǒng)計(jì)局、縣物價(jià)局、縣農(nóng)業(yè)局、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等有關(guān)部門制定本縣的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)市、縣國(guó)土資源局批準(zhǔn)，作為土地征收補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。

耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值，按照下列辦法計(jì)算：

（1）被征地者向村民委員會(huì)申報(bào)該耕地前三年種植情況；（2）被征地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村民委員會(huì)對(duì)被征地者申報(bào)的種植情況在被征地村進(jìn)行公布，聽取農(nóng)民群眾的意見；（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村民委員會(huì)根據(jù)農(nóng)民群眾的意見對(duì)申報(bào)情況進(jìn)行核實(shí)；（4）被征地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門根據(jù)核實(shí)的種植情況、同級(jí)統(tǒng)計(jì)部門的同期統(tǒng)計(jì)報(bào)表和同期作物價(jià)格計(jì)算該耕地被征用前三年的產(chǎn)量、產(chǎn)值和前三年的平均年產(chǎn)值。其他土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的計(jì)算辦法參照耕地征收。

3．3土地征收過(guò)程中的收益分配狀況

每年土地征收數(shù)量不均，各批次土地征收數(shù)量不等。

3．3．1土地征收補(bǔ)償性費(fèi)用在集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民個(gè)人之間的分配

土地征收補(bǔ)償性費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)等。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。土地征收補(bǔ)償性費(fèi)用是對(duì)被征地農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和地上附著物產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償。下面依次對(duì)其說(shuō)明，并對(duì)土地征收補(bǔ)償性費(fèi)用在集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民個(gè)人之間的分配作以統(tǒng)計(jì)。

土地補(bǔ)償費(fèi)按照規(guī)定，主要用于補(bǔ)償被征地農(nóng)戶失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的損失。留給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的土地補(bǔ)償費(fèi)屬于集體資產(chǎn) 。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)土地補(bǔ)償費(fèi)大多數(shù)大部分都留在集體經(jīng)濟(jì)組織中，由村委會(huì)管理。

安置補(bǔ)助費(fèi)是為了解決農(nóng)戶的失地之后的生存問(wèn)題。按照規(guī)定，可以根據(jù)不同的安置方式支付：由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的人員，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)本區(qū)域的安置補(bǔ)助費(fèi)、大多都以貨幣形式支付給被征地農(nóng)戶。

地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)原土地長(zhǎng)期使用權(quán)補(bǔ)償，這部分費(fèi)用構(gòu)成征地補(bǔ)償費(fèi)的10%左右?！渡轿魇?shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》規(guī)定：“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)?！?/p>

3．3．2土地征收出讓過(guò)程中的各項(xiàng)稅費(fèi)在各級(jí)政府之間的分配

土地征收出讓中的稅費(fèi)項(xiàng)目，包括耕地占用稅，耕地開墾費(fèi)，土地管理費(fèi)，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，其他中介費(fèi)等。

按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，耕地占用稅全部留給地方（省、市、縣）。按照山西省政府的規(guī)定，耕地占用稅20%上交省財(cái)政，10%上交市財(cái)政，70%留縣財(cái)政。

按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，耕地開墾費(fèi)全部留給地方（省、市、縣）。按照山西省政府的規(guī)定，耕地開墾費(fèi)20%上交省財(cái)政，10%上交地、市財(cái)政，70%留縣財(cái)政。

土地管理費(fèi)全部留給縣級(jí)財(cái)政，按征地補(bǔ)償費(fèi)用總額的3%征收。

按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償30%上繳中央財(cái)政，70%留給地方財(cái)政。按照山西省政府的規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償留給地方財(cái)政部分20%上交省財(cái)政，10%上交地、市財(cái)政，70%留縣財(cái)政。

3．4土地征收過(guò)程中的收益分配問(wèn)題分析

土地出讓收益表現(xiàn)為土地出讓金。土地出讓金由成本、稅費(fèi)和出讓凈收入組成。成本費(fèi)用是指土地統(tǒng)征、預(yù)征和出讓過(guò)程中所必需發(fā)生的支出。出讓凈收入是土地出讓價(jià)款扣除成本、稅費(fèi)后的余額。集體土地被征收后變?yōu)閲?guó)有土地，國(guó)有土地有償出讓凈收入的分配比例：省財(cái)政20%，地（市）財(cái)政10%，70%留歸取得收入的縣級(jí)財(cái)政。

政府在土地征收過(guò)程中獲得了額外的可觀收益，而集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人的土地權(quán)益受到侵害，他們本應(yīng)擁有完全的土地權(quán)益?，F(xiàn)行的土地征收收益分配狀況存在許多不合理之處，土地征收收益分配問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面：政府主導(dǎo)土地征收過(guò)程、政府在土地征收過(guò)程中獲益可觀、被征地農(nóng)民未享有土地增值收益、被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置方式單一、被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度不健全等問(wèn)題，使得被征地農(nóng)民未能充分分享全社會(huì)改革發(fā)展成果。

3．4．1政府主導(dǎo)土地征收過(guò)程

在土地的征收過(guò)程中，政府既是土地資源的宏觀管理者，又是國(guó)有土地所有權(quán)的行使者，同時(shí)兼有將時(shí)兼有將集體土地征收為國(guó)有土地的具體操作權(quán)力。集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人在土地征收過(guò)程中處于被動(dòng)地位。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。由于征地是政府強(qiáng)制行為，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，所以從法律的角度就剝奪了農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，農(nóng)民只是被動(dòng)的接受或不接受基層政府的分配政策。由于法律和制度上的強(qiáng)制規(guī)定，農(nóng)民和政府在利益分配上沒(méi)有達(dá)成完備的契約，沒(méi)有形成均衡的利益分配制度安排。農(nóng)民的往往是以較小的經(jīng)濟(jì)支出（如人為增加附屬物的量增加補(bǔ)償，通過(guò)拖延附屬物的拆遷給施工造成麻煩）來(lái)維護(hù)自身利益，這種維權(quán)行為所得到的補(bǔ)償也極為有限。

3．4．2政府在土地征收過(guò)程中獲益可觀

某些農(nóng)業(yè)大縣，財(cái)政收入相對(duì)其他縣比較少，而政府的土地收益可觀，導(dǎo)致政府有強(qiáng)烈的土地征收傾向。隨著利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，地方政府在促進(jìn)公共利益增長(zhǎng)的同時(shí)，也產(chǎn)生了不可忽視的地方政府特殊利益。政府在很多時(shí)候往往以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)，從而直接參與市場(chǎng)，獲取收益，他們往往依靠征收更多的土地來(lái)保證其自身的利益訴求。土地征收和出讓行為不僅可以取得較為可觀的土地收益，而且可以加快項(xiàng)目迅速落地，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)人民充分就業(yè)，所以作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的政府，有強(qiáng)烈的土地征收傾向，以盡快獲得地方的有形實(shí)績(jī)（道路、橋梁、工程、大廈）和無(wú)形實(shí)績(jī)（就業(yè)率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率）。

3．4．3被征地農(nóng)民未享有土地增值收益

土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我國(guó)土地征收法定補(bǔ)償倍數(shù)最高為所征土地前三年的平均產(chǎn)值的30倍，即補(bǔ)償安置30年。這種規(guī)定的不合理表現(xiàn)在：一是國(guó)家負(fù)責(zé)補(bǔ)償安置農(nóng)民生活的期限最長(zhǎng)為30年，沒(méi)有考慮農(nóng)民子孫后代生活問(wèn)題，同時(shí)有悖于土地承包期滿可以延包的原則；二是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行30年，農(nóng)民生活水平停滯30年，不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；三是未考慮農(nóng)民集體在經(jīng)營(yíng)管理土地和農(nóng)民使用土地中調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的處分權(quán)和土地收益最大化；四是所謂“前三年平均產(chǎn)值”，并不能體現(xiàn)土地的最佳用途。同樣的土地種小麥等糧食作物和種果樹、中藥材等經(jīng)濟(jì)作物，其收益差別是相當(dāng)大的?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償額度是與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性價(jià)格，嚴(yán)重偏離土地的市場(chǎng)價(jià)值和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)到城市后各種生活成本提高，難以維持其原有的生活水平。征地法定補(bǔ)償范圍僅包括了直接損失，沒(méi)有包括被征地農(nóng)民的間接損失和土地的預(yù)增值收益。

按照政府制定的土地征收統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，即使補(bǔ)償安置費(fèi)全部歸農(nóng)民所有，扣除物價(jià)上漲因素和農(nóng)民生活水平提高因素，也達(dá)不到10年的農(nóng)民收入，農(nóng)民再精打細(xì)算，節(jié)約使用，充其量也維持不了15年的生計(jì)。雖然這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)失地農(nóng)民的當(dāng)前效用而言無(wú)疑是一大筆收入，但對(duì)農(nóng)民的長(zhǎng)期效益來(lái)看就成了負(fù)數(shù)。

土地征收前后存在差價(jià)問(wèn)題。征收前后的巨大差價(jià)以及農(nóng)民到底是否應(yīng)享有土地增值的收益分成，是當(dāng)前農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)償分配方式產(chǎn)生意見較多的焦點(diǎn)。農(nóng)民希望在征地過(guò)程中能分享增值收益，受土地產(chǎn)權(quán)制度的限制，在土地征收過(guò)程中，農(nóng)民集體很難得到土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)、商服業(yè)的土地增值收益，其獲得的補(bǔ)償費(fèi)在征地成本地價(jià)構(gòu)成中一般不到總價(jià)格的50%，加上征地補(bǔ)償費(fèi)在賠付過(guò)程中可能沒(méi)有及時(shí)兌現(xiàn)，使補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)數(shù)量更為有限。近幾年，隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民集體所有土地征收為非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量越來(lái)越多，縣城周邊部分農(nóng)用地的地理位置相應(yīng)起了變化，原來(lái)的遠(yuǎn)郊成了近郊，近郊的鄉(xiāng)村成了城區(qū)，土地價(jià)值隨之迅速飚升。于是，由于土地地理位置變化形成的級(jí)差地租，即土地增值的收益，歸誰(shuí)所有及如何分配，成了城郊農(nóng)民關(guān)心的問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)組織既是集體土地的所有者，又是使用者和經(jīng)營(yíng)者，在土地被征收前，他們是級(jí)差地租的所有者。因城市化建設(shè)需要農(nóng)地改為非農(nóng)建設(shè)用地后，由于地理位置變化，地價(jià)提高，形成的額外收入應(yīng)歸農(nóng)民集體所有，他們對(duì)土地因高效利用增加的收益，理應(yīng)擁有共享的權(quán)利。部分政府對(duì)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了統(tǒng)一規(guī)定，用較低成本從農(nóng)民手中征地后，在土地出讓中可以得到較為可觀的土地凈收益，而被征地農(nóng)民未享有土地增值收益。

3．4．4被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置方式單一

被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置方式單一。對(duì)被征地農(nóng)民，我國(guó)法律和現(xiàn)實(shí)中上大都采取“一次性貨幣補(bǔ)償”方式，而對(duì)失地農(nóng)民的居住安頓、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療保障等問(wèn)題，卻未予以考慮，這種被農(nóng)民稱為“一腳踢”的貨幣安置辦法，已嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，使失地農(nóng)民成為城市化的犧牲品，成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素。單一貨幣補(bǔ)償安置引發(fā)的突出問(wèn)題是：被征地農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償費(fèi)后，絕大部分農(nóng)民將費(fèi)用轉(zhuǎn)為消費(fèi)資金，很少用于再生產(chǎn)，加之有的在就業(yè)上沒(méi)有門路，只能坐吃山空，長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存失去了保障。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，企業(yè)的用人方式也有了很大的改變，已完全市場(chǎng)化，對(duì)勞動(dòng)者的素質(zhì)提出了更高的要求，被征地農(nóng)民文化層次低，勞動(dòng)技能單一是造成就業(yè)困難的重要原因。勞動(dòng)技能貧乏導(dǎo)致被征地農(nóng)民在激烈的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于劣勢(shì)，再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不暢等因素，嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，已被安置工作的失地農(nóng)民面臨下崗和失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)比一般工人要大得多。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)行單一的補(bǔ)償安置方式并不能有效解決被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題。

3．4．5被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度不健全

土地收益分配涉及被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。被征地農(nóng)民除了關(guān)心補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)外，還關(guān)心他們以后的生存保障問(wèn)題。在土地征收的補(bǔ)償性費(fèi)用中，只考慮耕地的年產(chǎn)值水平是不夠的，還應(yīng)考慮土地承載的社會(huì)保障功能。為保障被征地農(nóng)民生活水平不降低和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，根據(jù)山西省省勞動(dòng)保障廳《關(guān)于做好全省被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的實(shí)施意見》，建設(shè)用地報(bào)批資料要出具市、縣（市、區(qū)）人民政府將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)的承諾。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，被征地農(nóng)民大多沒(méi)有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，也未繳納醫(yī)療保險(xiǎn)，國(guó)土局把補(bǔ)償、安置費(fèi)交由村集體經(jīng)濟(jì)組織后，在集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間進(jìn)行分配，由縣農(nóng)業(yè)局監(jiān)督這部分費(fèi)用的分配使用，這主要是因?yàn)槭小⒖h勞動(dòng)保障部門還沒(méi)有制定出被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施細(xì)則，將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)將對(duì)被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)產(chǎn)生保障作用，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長(zhǎng)治久安和農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

4.影響土地征收過(guò)程中收益分配的原因分析

我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度建立于新中國(guó)成立初期，是以土地國(guó)家所有制和集體所有制為基礎(chǔ)、根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制制定的。雖然幾經(jīng)修改，仍然帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，國(guó)家權(quán)利至上的傳統(tǒng)觀念依舊滲透其中，征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征明顯，與當(dāng)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很不協(xié)調(diào)，由此形成了土地征收制度的不公平。影響土地收益分配格局的真正原因是我國(guó)的土地征收制度，土地征收制度問(wèn)題主要表現(xiàn)為集體土地產(chǎn)權(quán)不完整，使得農(nóng)民難以有效維護(hù)其土地權(quán)益；政府對(duì)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等做出了嚴(yán)格的規(guī)定，限制了農(nóng)民參與談判的權(quán)利；政府角色不清，與民爭(zhēng)利。下面對(duì)影響土地征收過(guò)程中收益分配的原因進(jìn)行分析。

4．1集體土地產(chǎn)權(quán)缺陷

（1）集體土地所有權(quán)主體不清晰導(dǎo)致地方政府乘虛而入，主導(dǎo)征地過(guò)程。

從所有權(quán)主體來(lái)看，村委會(huì)既不是經(jīng)濟(jì)法人，也不是一級(jí)政府，村集體不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格意義的集合群體。在1998年國(guó)家《土地管理法》規(guī)定：“‘農(nóng)民集體’是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)延續(xù)下來(lái)的經(jīng)濟(jì)組織?！痹摲ㄔ谝欢ǖ囊饬x上將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”，這種模糊不明確的規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的混亂。絕大部分村是由村民委員會(huì)履行土地產(chǎn)權(quán)的職能；有的雖然規(guī)定土地由其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可是政府征收土地卻仍需經(jīng)村委會(huì)同意，征地補(bǔ)償款仍由村委會(huì)支配；有些村則由于無(wú)法確定“農(nóng)民集體”的法律性質(zhì)，虛設(shè)產(chǎn)權(quán)主體，以至失去土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權(quán)混亂現(xiàn)象。由于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的具體歸屬不明晰，導(dǎo)致在集體所有制下，“誰(shuí)”真正擁有土地，實(shí)際上是不明晰的，土地集體所有制實(shí)質(zhì)上是一種所有權(quán)主體缺位的所有制。模糊的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系實(shí)際上強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)土地權(quán)益的處分權(quán)，弱化了村民和村民自治組織的土地所有者權(quán)益。地方政府往往會(huì)以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)這一全局性的公共理由，名正言順地介入土地的開發(fā)與征用，并且在這一過(guò)程中取代村級(jí)組織，成為介于開發(fā)商和農(nóng)民之間的賣方的真正主角。

（2）集體土地產(chǎn)權(quán)不完整導(dǎo)致農(nóng)民在征地過(guò)程中沒(méi)有自主權(quán)。

在我國(guó)，對(duì)農(nóng)民而言最為重要的是能夠享有明確且完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，由于土地承包經(jīng)營(yíng)改革只是一種“半截子”產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)民相對(duì)完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)至今不能確立。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民基本上只有土地所有權(quán)中的使用權(quán)，而實(shí)際上沒(méi)有租讓權(quán)、交易權(quán)和抵押權(quán)，集體不可能將土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)賣給另一集體組織和公司，更不能將土地出賣給個(gè)人。農(nóng)民沒(méi)有決定土地非農(nóng)使用的權(quán)利，《土地承包法》規(guī)定農(nóng)民有“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”的義務(wù)。由于不能有效地將農(nóng)村集體土地所有權(quán)用嚴(yán)格的法律形式確定下來(lái)，不能利用法律保護(hù)制止各利益集團(tuán)以“國(guó)家”的名義對(duì)“農(nóng)民集體”土地所有權(quán)的侵犯，農(nóng)民的土地所有權(quán)在事實(shí)上是不可能和極不充分的，表現(xiàn)為有限所有權(quán)，國(guó)家才是農(nóng)村土地的終極所有者。《土地管理法》規(guī)定：國(guó)家建設(shè)征收土地，被征地單位應(yīng)服從國(guó)家需要，不得阻撓。這條規(guī)定表明我國(guó)土地征收的范圍擴(kuò)大到了國(guó)家的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，農(nóng)民無(wú)法與政府進(jìn)行談判和對(duì)抗，土地是否征收、征收后的用途和征地價(jià)格等問(wèn)題，只能服從政府的意志。所以，農(nóng)民沒(méi)有對(duì)土地的明確的最終產(chǎn)權(quán)歸屬，呼聲得不到響應(yīng)，使得被征地農(nóng)民缺失與政府以國(guó)家名義對(duì)集體土地征為國(guó)有時(shí)進(jìn)行市場(chǎng)買賣的談判力。

（3）集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的殘缺導(dǎo)致農(nóng)民分享土地增值收益極少。根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為適應(yīng)土地用途管制，將農(nóng)地改為建設(shè)用地的權(quán)利界定為農(nóng)地發(fā)展權(quán)。它是一種內(nèi)生于集體土地所有權(quán)而又可從集體土地所有權(quán)中分離出來(lái)的用益物權(quán)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的多方面原因，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵、主體歸屬不明確，造成集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失，造成農(nóng)地發(fā)展權(quán)增值收益分配混亂，集體和農(nóng)民分享較少。地方政府代表國(guó)家壟斷建設(shè)用地使用權(quán)的供應(yīng)，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，農(nóng)民集體無(wú)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓其所擁有的土地，只能征為國(guó)有土地后，由國(guó)家出讓和轉(zhuǎn)讓。這樣，由國(guó)家法律規(guī)定引致的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)受限的結(jié)果是土地所有者集體和農(nóng)民不能合法享有土地的增值收益，尤其是非公共利益性質(zhì)的征地行為，土地從農(nóng)業(yè)用途向其他城市土地用途轉(zhuǎn)換中的增值收益被政府和用地單位分享。處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民不可避免地成為了市場(chǎng)博弈的受害者。

4．2土地征收范圍不明確

我國(guó)相關(guān)法律雖然也規(guī)定國(guó)家可因公共利益需要征地，但卻沒(méi)有規(guī)定因公眾利益征地的具體范圍。《憲法》第10條第3款和《土地管理法》第2條均規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。新頒布的《物權(quán)法》第42條也規(guī)定為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地。但是，它們都沒(méi)有進(jìn)一步詳細(xì)說(shuō)明哪些特定用途符合公共利益需要?！锻恋毓芾矸ā吠瑯記](méi)有明確公共利益的范圍，但又有規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，這種自相矛盾的規(guī)定實(shí)際上將“公共利益”從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹義的概念擴(kuò)大到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)，擴(kuò)大了征地范圍，突破了公共利益需要的范疇；實(shí)際賦予了國(guó)家以“公共利益”為名征收或者征用任何土地來(lái)用于任何建設(shè)的權(quán)力，各級(jí)國(guó)家行政部門就擁有很大的自由度來(lái)決定公共利益的含義；導(dǎo)致了征地成為滿足各類建設(shè)用地的主要途徑。

我國(guó)法律對(duì)“公共利益”的外延界定不明以及法律本身的矛盾，給予了國(guó)家政府機(jī)關(guān)權(quán)力尋租的借口，導(dǎo)致了土地征用權(quán)的極度濫用。按照亞當(dāng)·斯密的觀點(diǎn)，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有一定的公益性，市場(chǎng)這只看不見的手將許多人的自利行為合成為促進(jìn)繁榮的公益行為。某些政府機(jī)關(guān)正是以此作為自己強(qiáng)制征地的最好理由，把公共利益擴(kuò)展到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把市場(chǎng)主體商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從中獲取巨大的利益。

土地征收范圍擴(kuò)大化帶給農(nóng)民的損失可以解釋，假定用地目的是盈利性的非公益事業(yè)，假定被征土地的供給曲線為S，在自由交易條件下達(dá)到市場(chǎng)均衡E2，此時(shí)價(jià)格為P2，交易量為Q2，供給者剩余為CE2P2，消費(fèi)者剩余為AE2P2，二者之和為AE2C?，F(xiàn)在，政府以征地為名，把土地價(jià)格壓至P1，交易量還是Q2（以征地為名，具有強(qiáng)制性，交易量可以不變），供給者剩余降低為CE1P1－E1F1E2，相應(yīng)地，消費(fèi)者剩余變?yōu)镻2E2A＋P1F1E2P2，因此，政府征地的成交價(jià)格是P1，但政府征地后出讓，出讓價(jià)格在P1～P2之間，因?yàn)槿绻麅r(jià)格高于P2，需求者就會(huì)走掉，但低于P1，政府就會(huì)受損，最后價(jià)格如何確定，由政府和需求者談判決定，他們對(duì)供給者剩余減少的部分進(jìn)行分配。從以上分析可以看出，如果被征土地用于非公益事業(yè)，則由用地者承擔(dān)了征地費(fèi)外，政府還可以分享剩余。

4．3政府角色錯(cuò)位

根據(jù)《土地管理法》，在我國(guó)只有國(guó)家才能享有為實(shí)現(xiàn)公共利益依法征用集體所有土地的權(quán)利，但直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。在土地征收過(guò)程中，政府只是征用土地的主體，而不是市場(chǎng)交易的主體，因?yàn)檗r(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織而不是國(guó)家，土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)中他們才應(yīng)該是真正的市場(chǎng)主體。而在現(xiàn)實(shí)中，政府實(shí)際上成了土地交易的主體，在農(nóng)村土地市場(chǎng)中既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，其實(shí)質(zhì)是與民爭(zhēng)利。在土地征收過(guò)程中，地方政府經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)者的地位和“經(jīng)濟(jì)人”的特質(zhì)使他們?cè)趨f(xié)調(diào)與整合市場(chǎng)化帶來(lái)的不同利益主體之間矛盾時(shí)，很難超脫其自身的特殊利益而與公共利益保持一致。對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)分關(guān)注導(dǎo)致政府在征地過(guò)程中權(quán)力市場(chǎng)化、行為短期化、本位利益壟斷化，而恰恰忽視了政府本應(yīng)履行的提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的職能，常常出現(xiàn)與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。政府角色的錯(cuò)位，干擾了土地市場(chǎng)秩序，背離了公共利益的本質(zhì)，損害了失地農(nóng)民的利益。因此政府在執(zhí)行土地征用的過(guò)程中，必須明確自身的角色，充分尊重農(nóng)民市場(chǎng)主體的地位，確保其合法利益。

圖4-1 征地機(jī)制Figure 4-1 Land Requisition Mechanism

5.深化土地征收收益分配制度改革的建議

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，客觀上要求征地行為遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，要求有一個(gè)程序公開、補(bǔ)償合理、利益各方平等參與、快速高效的土地征收制度。因此，只有通過(guò)深化農(nóng)地制度改革，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，合理界定征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)土地征收法制建設(shè)等制度改革，才能逐步建立起符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和現(xiàn)代法制精神、有利于維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的土地征收制度。

土地征收是一個(gè)影響廣泛的制度性問(wèn)題，對(duì)于一個(gè)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，它在現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度下，所能做出的土地政策極為有限。本部分主要從理論上提出完善土地征收過(guò)程中的收益分配的制度建議，如創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸集體所有、部分土地增值收益歸農(nóng)民所有等，側(cè)重加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的損失補(bǔ)償和維護(hù)其長(zhǎng)遠(yuǎn)生存發(fā)展權(quán)益，并對(duì)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，建立被征地農(nóng)民基本醫(yī)療保障制度，基本養(yǎng)老保障制度等方面提出具體操作建議。

5．1完善集體土地產(chǎn)權(quán)

從當(dāng)前加快推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化進(jìn)程和農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活需要的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村土地制度，明晰國(guó)家、集體和農(nóng)民的土地權(quán)利邊界和利益分配關(guān)系，充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)、約束功能，正確處理好農(nóng)民與土地關(guān)系，對(duì)于協(xié)調(diào)土地征收過(guò)程中各個(gè)利益主體的利益關(guān)系，具有十分重要意義。

（1）堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)，明確集體所有權(quán)主體

主體明確、界定清楚的土地產(chǎn)權(quán)是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置集體土地資源的前提，是降低交易成本的關(guān)鍵，土地產(chǎn)權(quán)界定越完整，土地的價(jià)值就越高。

當(dāng)前在土地所有制方面，存在多種觀點(diǎn)和主張。一種持國(guó)有化觀點(diǎn)，一種持私有制主張，而更多的是堅(jiān)持集體所有制。這里，我們確認(rèn)我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有制，堅(jiān)持土地集體所有權(quán)。首先，農(nóng)村土地集體所有已是四十多年來(lái)為我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民普遍認(rèn)可、接受的事實(shí)。另外，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)民所擁有的比較充分的土地使用權(quán)及行使的充分經(jīng)營(yíng)權(quán)，證明了土地集體所有是能夠激勵(lì)我國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的。只要通過(guò)有效的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，農(nóng)村土地集體所有制將克服原有的不利因素，保持固有的有利因素，并通過(guò)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)突顯它以往未曾發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)。

為了進(jìn)一步明晰和充分體現(xiàn)土地集體所有權(quán)，應(yīng)該修正現(xiàn)行法律中關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)主體模糊身份的規(guī)定，明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有法定權(quán)利和民事權(quán)利，依法成為農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體，還具有法律規(guī)定范圍內(nèi)的土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。在沒(méi)有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的社區(qū)界定為行政村，而在由行政村行使土地承包的前提下，農(nóng)戶承包的土地區(qū)域范圍應(yīng)與之相對(duì)應(yīng)。特別是要把統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)建立和健全起來(lái)，以集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)保護(hù)承包農(nóng)戶的土地占有權(quán)利。目前，我國(guó)大部分地區(qū)組建了村級(jí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社這一集體經(jīng)濟(jì)組織，以村級(jí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社這個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)主體，具有理論上的科學(xué)性、實(shí)踐上的有效性、法理上的權(quán)威性。如果某些地區(qū)沒(méi)有建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，則法律上已規(guī)定由村民委員會(huì)代行集體土地所有制的權(quán)利主體，也是可行的，但要對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行有效監(jiān)督和制約。

（2）確定農(nóng)地使用權(quán)，賦予物權(quán)的法律地位

農(nóng)村推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是產(chǎn)權(quán)制度的一次重大變革。其核心是從所有權(quán)中分離出使用權(quán)。目前，雖然沒(méi)有從立法角度明確農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)地位，但農(nóng)民在對(duì)自己承包經(jīng)營(yíng)土地的使用過(guò)程中，實(shí)際已取得了物權(quán)法所規(guī)定的對(duì)自己財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)能。因此在產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)中，我們完全能夠以物權(quán)法原理為指導(dǎo)建立健全農(nóng)地使用權(quán)制度，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的使用權(quán)。在使用期間，法律法規(guī)的許可下，允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、買賣和繼承農(nóng)地使用權(quán)，擁有（或大部分擁有）農(nóng)地使用期間的增值收益權(quán)，是保障農(nóng)民土地權(quán)益、穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期的必然選擇。

分割集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，集體保留終極所有權(quán)，然后把對(duì)農(nóng)地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)明確界定給農(nóng)民，然后加以規(guī)范。農(nóng)地使用權(quán)是對(duì)集體所有的農(nóng)用土地的直接占有、使用、收益和處分的權(quán)利。占有即對(duì)土地事實(shí)上的控制；使用即不改變農(nóng)用土地的性質(zhì)而對(duì)農(nóng)用土地的利用；收益即基于使用而取得的經(jīng)濟(jì)收本，包括租息；處分是有約束的處分，即在不改變農(nóng)用土地性質(zhì)的前提下有處置所使用土地的權(quán)利。農(nóng)用土地用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地使用權(quán)的標(biāo)的物的范圍相當(dāng)于目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的物的范圍。積極培育農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)，建立“依法、自愿、有償”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。嚴(yán)格遵守《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，保護(hù)好保護(hù)區(qū)劃定的農(nóng)田，不得改變農(nóng)用土地農(nóng)用的性質(zhì)。農(nóng)民對(duì)侵害其地上物者可以行使物上請(qǐng)求權(quán)；對(duì)其享有的權(quán)利有讓與、抵押權(quán)；在所使用土地的范圍內(nèi)享有相鄰權(quán)，如相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)（地役權(quán)），相鄰流水、排水使用權(quán)，相鄰防險(xiǎn)、排污的保護(hù)或請(qǐng)求賠償權(quán)等。

（3）創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)，明確為集體所有

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論、物權(quán)理論和我國(guó)法律制度中，并沒(méi)有明確的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念，但在以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)的土地用途管制制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度中實(shí)際上已經(jīng)存在著農(nóng)地發(fā)展權(quán)問(wèn)題。理論界關(guān)于我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的爭(zhēng)議較大，總體來(lái)說(shuō)主要有三種觀點(diǎn)。觀點(diǎn)一：農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國(guó)家，土地開發(fā)者必須向國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán)，才能開發(fā)農(nóng)地。農(nóng)地使用權(quán)（農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）可在農(nóng)地用途內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)完整的收益權(quán)和處分權(quán)。觀點(diǎn)二：農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸農(nóng)地集體所有者，國(guó)家可以向農(nóng)地集體所有者購(gòu)買發(fā)展權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)可在國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán)后以市場(chǎng)方式自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有獨(dú)立的收益權(quán)和處分權(quán)。觀點(diǎn)三：農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)戶，農(nóng)地使用權(quán)隨農(nóng)地發(fā)展權(quán)一起可以不受限制地自由交易，農(nóng)戶享有完全排他的收益權(quán)和處分權(quán)。這里我們認(rèn)為，應(yīng)該將農(nóng)地發(fā)展權(quán)明確為集體所有，國(guó)家購(gòu)買發(fā)展權(quán)后以市場(chǎng)方式自由流轉(zhuǎn)，即贊成觀點(diǎn)二。將農(nóng)地發(fā)展權(quán)予以明確，并界定在農(nóng)村集體土地所有權(quán)之下，既保證了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整，又符合憲法和土地管理法規(guī)的規(guī)定，同時(shí)也符合現(xiàn)在的實(shí)際情況和未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。觀點(diǎn)一將農(nóng)地發(fā)展權(quán)收歸國(guó)家，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益目標(biāo)不能完全實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)為：國(guó)家土地用途管制及優(yōu)化資源配置的立法目標(biāo)實(shí)施不理想，非公益性征地中隱然剝奪了農(nóng)民集體土地所有權(quán)，土地“隱性市場(chǎng)”的存在與農(nóng)民“體制外”土地維權(quán)，使國(guó)家法律和中央政府權(quán)威大受其損。觀點(diǎn)三將農(nóng)地所有權(quán)絕對(duì)化了，是不可取的。任何一種權(quán)利，包括農(nóng)地所有權(quán)在內(nèi)，都不可能是絕對(duì)權(quán)利，必然要受到國(guó)家法律、政治制度乃至社會(huì)習(xí)慣的制約。因此，明確設(shè)立農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)，賦予農(nóng)民集體土地所有者的法人地位，從而賦予農(nóng)民集體所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)平等的法律地位，消除國(guó)有土地所有權(quán)對(duì)集體土地所有權(quán)功能的擠壓和越位或替代，這是改革完善現(xiàn)行土地征收制度的關(guān)鍵所在，也是完善農(nóng)民集體土地所有權(quán)的應(yīng)有之義。

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2095－7319（2014）01－0066－023

趙亮（1983—），男，2006年畢業(yè)于山西農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理專業(yè)，2006年至今工作于山西省土地整理中心。