●王朝誠 都尚民 楊春霞

建立完善地方財政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型機制探索

●王朝誠 都尚民 楊春霞

黨的十八大和十八屆三中全會提出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”等要求，為財政監(jiān)督指明了方向。財政部部長樓繼偉對財政監(jiān)督工作做出重要指示：“財政監(jiān)督和專員辦工作必須轉(zhuǎn)型，重點是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和過程控制”，明確了財政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型的支點，倡導(dǎo)了以監(jiān)督促管理的工作理念。目前，各地都在組織財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型實踐與調(diào)研，不斷探索科學(xué)有效的監(jiān)督方式方法，進一步強化體制機制建設(shè)，突出財政運行的過程控制，強化日常監(jiān)督，多舉措構(gòu)建財政“大監(jiān)督”格局，力求凸顯財政監(jiān)督的預(yù)警、修正作用。因此，加強財政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型研究，具有一定的現(xiàn)實意義。

一、財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型必要性分析

（一）預(yù)算管理體制的要求使財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型成為必然

一是財政預(yù)算編制過程存在問題。預(yù)算編制方法陳舊，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行職能劃分不清，缺少相應(yīng)的制衡機制，審核不嚴謹，受部門利益驅(qū)動和預(yù)算編制自由裁量權(quán)過大，少列收入多列支出，出現(xiàn)人情預(yù)算、關(guān)系預(yù)算等，造成資金浪費；或者，由于財政部門對預(yù)算單位相關(guān)情況了解不充分，導(dǎo)致年初預(yù)算安排不能滿足機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。二是財政預(yù)算執(zhí)行過程存在問題。預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大，如資金管理部門權(quán)限過大，出現(xiàn)大量的無預(yù)算、超預(yù)算、超進度等撥款現(xiàn)象；預(yù)算單位財經(jīng)法制觀念不強，不按規(guī)定的數(shù)額和用途使用資金，或通過虛報預(yù)算長期掛賬等，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果偏離預(yù)算安排。三是基層財政預(yù)算管理方式方法陳舊。從管理上看，一是部分基層財政集預(yù)算、國庫資金管理及國庫集中支付等職能于一個部門，資金分配過程監(jiān)督弱化，違背內(nèi)部控制的基本管理原則；二是預(yù)算編制質(zhì)量不高，預(yù)算調(diào)整缺乏論證和控制，預(yù)算執(zhí)行沒有約束力；三是重點項目績效考核機制不科學(xué)不合理，部分基層財政績效考評職能定位在預(yù)算編制執(zhí)行部門，自己做事自己評價，績效評價流于形式。

（二）監(jiān)督體制機制自身要求財政監(jiān)督工作創(chuàng)新轉(zhuǎn)型

一是各地監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，規(guī)格、職能、性質(zhì)、人員配備五花八門，機構(gòu)權(quán)力有限，側(cè)重于事后監(jiān)督檢查，監(jiān)督手段落后，檢查面小，監(jiān)督不能全方位滲透到資金運行各環(huán)節(jié)。二是審批權(quán)力集中，內(nèi)部控制機制不健全、不制衡，審批權(quán)力得不到有效的制約和監(jiān)督，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象和經(jīng)濟違法案件時有發(fā)生。三是財政監(jiān)督和財政管理兩張皮，不利于財政職能發(fā)揮。財政部門長期重分配輕監(jiān)督，財政制度改革不深入、不到位。并且，財政監(jiān)督工作重事后檢查，輕事前參與，財政監(jiān)督走過場和走形式，未真正融入到財政管理過程，尤其是在預(yù)算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查缺位。四是預(yù)算單位內(nèi)部控制制度不健全，財務(wù)制度缺少約束力，財務(wù)管理執(zhí)行不嚴，財務(wù)造假、會計信息失真、虛假發(fā)票報賬等現(xiàn)象仍然存在。

二、財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的重點內(nèi)容和政策理論支持

近年來出臺的財政政策法規(guī)和財政監(jiān)督工作指導(dǎo)意見均明確了財政監(jiān)督向“預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和過程控制”的轉(zhuǎn)型方向。轉(zhuǎn)型的重點內(nèi)容，一是確立財政監(jiān)督的重點為預(yù)算監(jiān)督；二是財政監(jiān)督的方法由傳統(tǒng)的注重事后檢查向財政資金運行全過程轉(zhuǎn)變；三是強調(diào)建立財政資金全覆蓋監(jiān)管機制，減少監(jiān)督盲區(qū)；四是建立全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，縱向?qū)T辦、省市縣各級監(jiān)督部門上下聯(lián)動，橫向?qū)Ｂ毐O(jiān)督機構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機構(gòu)共同監(jiān)管，形成貫穿財政管理全過程的“大監(jiān)督”。

政策理論支持方面，早在2008年，財政部《關(guān)于加強地方財政監(jiān)督工作的若干意見》中提出，“加強預(yù)算編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，健全完善財政運行全過程的財政監(jiān)督機制”，“要推進監(jiān)督關(guān)口前移”。2012年5月1日實施的《財政部門監(jiān)督辦法》，以法規(guī)形式規(guī)范建立“大監(jiān)督”格局和突出財政運行過程控制的財政監(jiān)督理念?！柏斦块T實施監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅持事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制”，要求財政監(jiān)督由傳統(tǒng)的注重事后檢查向事前、事中轉(zhuǎn)型?！柏斦块T的監(jiān)督職責(zé)由本部門專職監(jiān)督機構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機構(gòu)共同履行”，強調(diào)建立財政“大監(jiān)督”格局的監(jiān)督理念，整合財政部門監(jiān)督職能，要求專職監(jiān)督部門與業(yè)務(wù)管理部門共同打造財政監(jiān)督鏈條。

三、財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的實踐模式及配套體制機制建設(shè)

財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型，需要領(lǐng)導(dǎo)重視、制度支持和機制保障。財政部門應(yīng)當(dāng)堅持上下一盤棋，努力創(chuàng)新監(jiān)督方法和手段，健全機制，統(tǒng)一時間、規(guī)范管理，推進財政監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。

(一)強化財政監(jiān)督機構(gòu)機制和隊伍建設(shè)，為財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)

要充分發(fā)揮財政監(jiān)督專職機構(gòu)在大監(jiān)督中的職能作用，把重視財政監(jiān)督落在實處，做到財政系統(tǒng)一盤棋，統(tǒng)一財政監(jiān)督機構(gòu)名稱，提升機構(gòu)規(guī)格，強化部門職權(quán)，配備高素質(zhì)人員，確保財政監(jiān)督專職機構(gòu)有權(quán)限、有能力履行職能。

例如，甘肅省財政廳創(chuàng)新監(jiān)督機制成效明顯。首先提升財政監(jiān)督地位，高度重視財政監(jiān)督工作，由廳主要領(lǐng)導(dǎo)直接管，還將監(jiān)督機構(gòu)作為培養(yǎng)鍛煉干部的平臺，內(nèi)部新提拔任用干部，原則上要有在監(jiān)督機構(gòu)工作的閱歷，并將監(jiān)督局長高配為副廳長級并擔(dān)任廳黨組成員，還將投資評審劃歸監(jiān)督局管理；其次是高標準配備干部隊伍，將廳人事處、國庫處等處長調(diào)任監(jiān)督局副局長，從省直、市縣部門選調(diào)具有財政管理經(jīng)驗的成熟型人才等；三是賦予干部任用、資金安排上的重要話語權(quán)。

（二）利用現(xiàn)代信息化手段構(gòu)建財政資金運行監(jiān)管平臺，加快財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型

一是建立信息化財政資金監(jiān)管平臺，鏈接資金運行全過程，進行實時監(jiān)控。及時發(fā)現(xiàn)問題線索，做到早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早糾正，促使財政監(jiān)督由被動的事后查處，向事前、事中實時動態(tài)監(jiān)控轉(zhuǎn)變。二是通過監(jiān)管系統(tǒng)對資金分配、使用等情況開展實時監(jiān)控，查找薄弱環(huán)節(jié)，有的放矢地確定檢查對象，有針對性地開展專項檢查，促使財政監(jiān)督由突擊性檢查向常態(tài)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

例如，河北省財政廳建立“橫向到邊、縱向到底”覆蓋資金運行全過程的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管體系。主要做法：一是利用現(xiàn)代信息化手段，在全省建立起橫向連接各級財政和本級預(yù)算單位、縱向連接省市縣三級財政，覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)，支撐財政資金運行全過程的監(jiān)管體系。二是夯實管理基礎(chǔ)，專項資金在部門內(nèi)部嚴格按系統(tǒng)設(shè)置流程運行，確保預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)并相互制衡，為加強監(jiān)管提供機制保障。三是實現(xiàn)在線實時監(jiān)控全部資金，通過監(jiān)管系統(tǒng)，不僅能對中央補助、省本級、部門等所有專項資金的運行全過程進行即時監(jiān)控，還能跟蹤到每筆資金的使用明細，實時動態(tài)地掌握資金運行情況。四是實現(xiàn)資金運行的全方位監(jiān)控。系統(tǒng)為省市縣三級財政分別建立了預(yù)算執(zhí)行臺賬，全面監(jiān)控所有部門的資金使用情況和支出明細，監(jiān)控?zé)o死角、無盲區(qū)。五是在監(jiān)督方式上取得突破，實現(xiàn)系統(tǒng)自動預(yù)警。對未按規(guī)定數(shù)額、時限、用途等條件操作的，系統(tǒng)自動報警，糾錯糾偏，及時防范和化解潛在問題和風(fēng)險。

再如，河南省滑縣財政局完善健全涉農(nóng)資金監(jiān)管機制，在財政監(jiān)督局建立涉農(nóng)資金信息化監(jiān)管平臺，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，規(guī)范項目資金運行機制，促進涉農(nóng)資金公開透明運行。一是明確部門監(jiān)管職責(zé)。財政部門利用監(jiān)管平臺對涉農(nóng)項目進行遠程實時動態(tài)審核，按程序?qū)徟Y金撥付手續(xù)，從立項到評審、招投標、施工、驗收、結(jié)算等各環(huán)節(jié)進行審核，按程序辦理資金撥付手續(xù)，配合紀委對存在問題的項目進行督導(dǎo)、查處等；項目主管單位主要負責(zé)按政策規(guī)定與要求及時錄入涉農(nóng)項目并上傳相關(guān)資料，負責(zé)項目的招投標、施工、監(jiān)理及竣工驗收、結(jié)算等管理工作；縣紀委涉農(nóng)監(jiān)管辦負責(zé)對該項工作的協(xié)調(diào)督導(dǎo)。二是嚴格確定監(jiān)管對象與范圍。納入監(jiān)管平臺的主要是中央和地方各級政府安排用于“三農(nóng)”的各項資金，主要包括各級財政、農(nóng)業(yè)、教育、科技、民政、國土、交通、水利、林業(yè)、文化、衛(wèi)生、畜牧、扶貧、農(nóng)機等所有職能部門分配下達的農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接補貼資金、農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展資金、救災(zāi)扶貧資金等。三是科學(xué)規(guī)范監(jiān)管流程。為確保監(jiān)管到位，充分利用涉農(nóng)監(jiān)管平臺網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對項目與資金運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括錄入涉農(nóng)項目資金到位數(shù)據(jù)、提交資金使用申請、審核垂直資金撥付等，實行網(wǎng)上申請、審批，使財政資金實現(xiàn)科學(xué)、合理、規(guī)范運行。

（三）建立健全預(yù)算監(jiān)督制衡機制，實現(xiàn)財政監(jiān)督由側(cè)重事后檢查到強化過程控制的轉(zhuǎn)型

針對長期以來預(yù)算編制、執(zhí)行職能不分、預(yù)算監(jiān)督不力的問題，通過劃分部門職責(zé)權(quán)限，形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互牽制的制衡機制，堵塞預(yù)算管理風(fēng)險點。例如，河南省焦作市財政局按照公共財政的改革思路，建立了以“四權(quán)分離”、“三全監(jiān)督”為核心內(nèi)容的預(yù)算監(jiān)督機制。一是采取“四權(quán)分離”，為預(yù)算監(jiān)督提供機制保障。成立預(yù)算編制局、預(yù)算執(zhí)行局、財政監(jiān)督局和績效評價中心，設(shè)立各部門共同參加的預(yù)算管理委員會，規(guī)定20萬以上的經(jīng)常性項目和所有非經(jīng)常性項目均上會討論。其中，績效評價中心對50萬以上的項目開展績效評價，財政監(jiān)督局負責(zé)對評審報告進行復(fù)審。二是實行“三全監(jiān)督”，做到全員監(jiān)督、全過程監(jiān)督和全方位監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督員由財政監(jiān)督局垂直管理，全程參與預(yù)算編制和執(zhí)行，參與預(yù)算草案審核，通過預(yù)算監(jiān)控系統(tǒng)對預(yù)算執(zhí)行進行動態(tài)監(jiān)督，審核支出方向、保證支出進度，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題。

（四）強化內(nèi)部監(jiān)督，鍛造環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督鏈條

1、結(jié)合財政監(jiān)督切入點合理分布監(jiān)督力量，編織縱橫交錯的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。首先，發(fā)揮好專職監(jiān)督機構(gòu)在監(jiān)督工作中的牽頭組織作用。一是整合監(jiān)督力量，將信息平臺管理、績效評價、投資評審并入財政監(jiān)督專職機構(gòu)；二是建立財政監(jiān)督員派出制度，由專職監(jiān)督機構(gòu)向財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)管理部門和重點項目建設(shè)派駐財政監(jiān)督員，縣區(qū)財政局向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所派出財政監(jiān)督員，發(fā)揮過程控制職能；三是實行聯(lián)席會議制度，預(yù)算安排和調(diào)整時，召集各財政業(yè)務(wù)部門進行研討；四是建立財政內(nèi)部備案制度，將相關(guān)業(yè)務(wù)文件、資料，包括制度建設(shè)、辦事程序、指標分配、資金文件等按規(guī)定抄送財政監(jiān)督專職機構(gòu)，相關(guān)業(yè)務(wù)信息應(yīng)對財政監(jiān)督專職機構(gòu)公開。其次，完善財政“大監(jiān)督”機制，建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國庫集中收付、財政投資評審、政府采購、信息化監(jiān)督管理平臺、專項監(jiān)督檢查等聯(lián)動機制，規(guī)范業(yè)務(wù)工作流程，在發(fā)揮財政監(jiān)督員職能作用的同時，各司其職，相互監(jiān)督，相互制約，共同履行監(jiān)督職能。最后，實行同級監(jiān)督部門聯(lián)查制度。建立財政監(jiān)督機構(gòu)與紀檢監(jiān)察、審計等聯(lián)合辦案制度，選擇重大重點項目進行聯(lián)合檢查，增強財政監(jiān)督規(guī)模效應(yīng)。

2、突破財政事后監(jiān)督的思維模式，建機制、移關(guān)口、抓過程。一是抓好事前監(jiān)督，爭取管理主動。財政監(jiān)督員切實履行審核職能，評審中心進行科學(xué)項目預(yù)算評審，聯(lián)席會議提交科學(xué)務(wù)實的決策建議，共同把好預(yù)算編制、項目前期論證、資金管理制度、程序建設(shè)等資金運行入口關(guān)，努力做到資金出入規(guī)范化、管理模式化、操作程序化、項目資金運作透明化，保證預(yù)算編制精細科學(xué)、重點項目建設(shè)符合經(jīng)濟發(fā)展方向并惠及民生，降低財政管理風(fēng)險。二是注重過程控制，狠抓事中監(jiān)督，發(fā)揮預(yù)警糾錯修正作用。由監(jiān)督員在每一筆撥款憑證上簽字蓋章，對不符合資金管理規(guī)定、超預(yù)算、超標準等不合理支出，及時糾正，提出警告，避免資金浪費；同時，通過信息化監(jiān)督管理平臺，全面全程監(jiān)控預(yù)算資金運行情況，及時發(fā)現(xiàn)并解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。三是有的放矢組織專項檢查或跟蹤性檢查，做實事后監(jiān)督，懲戒違規(guī)違紀。調(diào)整和完善事后監(jiān)督機制，事后檢查要突出抓難點、抓熱點、抓績效，注重對檢查結(jié)果的分析運用，以服務(wù)于財政管理。

（五）進一步完善監(jiān)管成果運用機制，體現(xiàn)財政監(jiān)督成效

一是注重將監(jiān)督結(jié)果與資金分配掛鉤。財政專職監(jiān)督機構(gòu)定期提交預(yù)算監(jiān)督檢查報告，反饋各類專項資金使用管理中存在的問題。資金管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)監(jiān)督結(jié)果及監(jiān)督部門建議，合理扣減違規(guī)違紀單位預(yù)算支出指標，或暫緩撥付資金。二是健全監(jiān)督成果共享機制。財政、紀委、審計等各監(jiān)督部門之間建立檢查信息資源共享機制，及時溝通監(jiān)督計劃實施情況，共享監(jiān)督成果，避免重復(fù)檢查，并注重交流監(jiān)督經(jīng)驗，以有效利用監(jiān)督資源，大大提高監(jiān)督效率。三是采取多種形式落實整改措施。針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，下發(fā)整改通知，召開落實整改座談會，督促主管部門采取切實有效的措施落實整改,采取定期督查、跟蹤回訪等方式確保整改效果。四是完善監(jiān)督成果公開制度。及時將監(jiān)督檢查結(jié)果向局內(nèi)和部分單位公開，通過信息報道、工作交流、情況反饋等多種形式，通報普遍性問題和典型案例，有效擴大財政監(jiān)督的社會影響力?！?/p>

（作者單位：河南省滑縣財政局）