陳明明

“雙重失靈”催生的西方治理

自20世紀(jì)90年代起，西方學(xué)術(shù)界流行的“governance”傳入中國，被譯為“治理”，并很快引起人們的關(guān)注。這個(gè)理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙提出，治理是相對(duì)于政府統(tǒng)治而言的，是指一種由共同目標(biāo)和多元主體支持的活動(dòng)與過程，這種活動(dòng)與過程未必由政府來實(shí)施，亦無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。治理比統(tǒng)治的內(nèi)涵更豐富，既可以由政府居間主導(dǎo)，也可以由非政府力量驅(qū)動(dòng)和參與；既可以包括正式的機(jī)制，也可以包括非正式的、非政府的機(jī)制。

西方人之所以主張以治理替代統(tǒng)治，是現(xiàn)代工業(yè)民主國家經(jīng)歷市場失靈和政府失靈雙重失敗的結(jié)果。市場失靈的根本原因在于，現(xiàn)實(shí)中并不存在一個(gè)以完全競爭作為前提的市場，在一個(gè)信息傳遞必定發(fā)生成本的約束下，家庭和廠商不可能免費(fèi)和迅速獲得信息，價(jià)格機(jī)制的作用不可避免地受制于各種條件，這就會(huì)發(fā)生生產(chǎn)不足或生產(chǎn)過剩，導(dǎo)致供求關(guān)系的平衡最后要通過強(qiáng)制性的破壞來實(shí)現(xiàn)。市場的失靈呼喚政府的出場。政府頻繁地運(yùn)用各種財(cái)政貨幣政策，尤其是擴(kuò)張性的財(cái)政政策和擴(kuò)張性的貨幣政策，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的調(diào)控和管理，政府也通過直接提供公共物品和服務(wù)來發(fā)展福利國家。然而，20世紀(jì)70年代，西方國家對(duì)市場的積極干預(yù)一方面帶來了政府職能的擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)的膨脹，同時(shí)也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)滯脹和高失業(yè)率的危機(jī)。單純的市場手段和單純的積極干預(yù)都不能實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源配置的高效率，治理，就被認(rèn)為是對(duì)付市場失靈和政府失靈的重要機(jī)制。

中國語境下的不同考量

在中國，人們面臨的問題不是工業(yè)民主國家式的市場失靈和政府失靈，而是社會(huì)轉(zhuǎn)型中市場機(jī)制的不成熟和政府監(jiān)管責(zé)任的缺失。市場不成熟主要表現(xiàn)為：市場規(guī)則不健全；生產(chǎn)者和消費(fèi)者地位嚴(yán)重不平等和信息不對(duì)稱；非公有制企業(yè)對(duì)職工權(quán)益的侵凌；國有企業(yè)內(nèi)部人控制衍生的腐敗和企業(yè)行為短期化；社會(huì)信用體系尚處于起步階段；如此等等。在市場不成熟的情況下，政府監(jiān)管責(zé)任的缺失表現(xiàn)為選擇性缺失。一方面是政府對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)不夠，過多地干預(yù)市場主體的決策權(quán)（如招商引資），過度地限制市場主體的權(quán)利范圍（如過度審批），從而阻礙市場機(jī)制作用的正常發(fā)揮。另一方面是政府宏觀調(diào)控的乏力，如對(duì)重復(fù)建設(shè)、過度投資、環(huán)境污染等現(xiàn)象的解決失效。政府在制定市場游戲規(guī)則和監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行方面的不力，造成了市場和政府的真空地帶，產(chǎn)生了大量危害社會(huì)經(jīng)濟(jì)的問題。

因此，在中國語境中，治理不僅具有充分釋放市場機(jī)制、限制政府不當(dāng)干預(yù)的意義，還有如何在市場體制環(huán)境下進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的問題。十六大以來，“完善宏觀調(diào)控體系”“提高宏觀調(diào)控水平”一直是執(zhí)政黨經(jīng)濟(jì)政策的重心，十八屆三中全會(huì)《決定》再度提出“健全宏觀調(diào)控體系”，強(qiáng)調(diào)“科學(xué)的宏觀調(diào)控”作用，并將其視為“發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”，顯然和市場經(jīng)濟(jì)20多年來宏觀調(diào)控體系仍未定型、宏觀調(diào)控實(shí)踐面臨諸多矛盾的現(xiàn)實(shí)情況有關(guān)。這是中國和西方治理概念的語境區(qū)別之一。

對(duì)宏觀調(diào)控的強(qiáng)調(diào)，其實(shí)反映了對(duì)中央權(quán)威的需求。中國改革開放是以“放權(quán)讓利”為先導(dǎo)的，到1990年代初，分權(quán)使地方政府掌控了大量的資源，出現(xiàn)了中央政府缺乏足夠的財(cái)政手段對(duì)地方政府進(jìn)行有效控制的局面，正所謂“國家能力”（汲取資源能力）下降——這是當(dāng)時(shí)宏觀調(diào)控（“治理整頓”）失敗的原因之一。面對(duì)地方勢(shì)力的興起，重新集權(quán)成為1990年代后日益高漲的呼聲。盡管分稅制極大地增加了中央掌控的經(jīng)濟(jì)資源，一定程度地改變了“弱中央”的境況，但是地方以機(jī)會(huì)主義方式規(guī)避、消減或抵制中央決策的行為并沒有減少，只是由于中國政治中政黨系統(tǒng)和干部人事系統(tǒng)的組織因素及其功能，而在某種程度上掩蓋了中央與地方的緊張關(guān)系。這從1990年代中期以來歷次黨的代表大會(huì)報(bào)告反復(fù)申明“要維護(hù)中央權(quán)威”“保證中央政令暢通”“自覺遵守黨的政治紀(jì)律”“同中央保持高度一致”的呼吁中可以看出。由此而論，治理并不僅僅是著眼于“多元、多中心”而來的分權(quán)式的活動(dòng)，在中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的今天，它還應(yīng)該納入有助于克服分散化、地方經(jīng)濟(jì)“諸侯化”，保證國家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)整合的政治過程。

維護(hù)中央權(quán)威的需求還有更實(shí)際的政治考量。中國現(xiàn)在可以說是一個(gè)問題中國，問題中國有三個(gè)含義：（1）改革開放以來由于社會(huì)階層利益關(guān)系廣泛的調(diào)整，中國出現(xiàn)了大量的問題，問題的復(fù)雜性和尖銳性前所未有；（2）隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，其中一些問題越來越具有深刻的結(jié)構(gòu)性或體制性特征，正所謂“剩下的都是難啃的硬骨頭”；（3）一些解決中國問題的建議和方案是沖突的，它們反過來又成為中國問題的一部分，加劇了問題中國的困境。問題不一定意味著危機(jī)，但危機(jī)肯定是由問題引、通過問題表現(xiàn)出來的，在這個(gè)意義上，危機(jī)就是問題。

問題中國的治理目標(biāo)

上個(gè)世紀(jì)發(fā)展政治學(xué)文獻(xiàn)對(duì)第三世界國家的研究曾提出后發(fā)國家在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的發(fā)展危機(jī)“癥候群”，如貫徹危機(jī)、認(rèn)同危機(jī)、分配危機(jī)，等等。不幸的是，這些危機(jī)也程度不同地存在于今天發(fā)展中的中國。于是問題中國也就有了危機(jī)中國的含義。面對(duì)這樣一個(gè)問題中國、危機(jī)中國，如何統(tǒng)籌解決，如何協(xié)調(diào)處理，很顯然就成為執(zhí)政當(dāng)局經(jīng)常要考慮的問題?！敖y(tǒng)籌”與“協(xié)調(diào)”的先決條件是事權(quán)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致、令行禁止，事實(shí)上，自2000年以來，國家較之改革開放前期產(chǎn)生了對(duì)集權(quán)更強(qiáng)烈的需求。

另一方面，這些問題和危機(jī)又是由發(fā)展引起的，是發(fā)展中的問題和危機(jī)，國家希望通過發(fā)展來解決這些問題和危機(jī)。那么發(fā)展的方略或者良策是什么？現(xiàn)在一般認(rèn)為就是市場，就是市場化的改革。30多年的改革的確是靠市場化解決了很多問題，當(dāng)然市場化本身也帶出了很多問題。把政府的干預(yù)限制在最弱的水平上，這里有三個(gè)問題。第一，在中國，市場是由國家建構(gòu)起來的，理論上資源的配置由市場支配，但整個(gè)國家的現(xiàn)代化卻是由政府來主導(dǎo)的，中國的發(fā)展離開政府難以想象。第二，政府主導(dǎo)型的現(xiàn)代化使市場和權(quán)力結(jié)合在一起，形成了權(quán)貴資本主義式的利益集團(tuán)，這個(gè)利益集團(tuán)對(duì)政府的自主性構(gòu)成了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。第三，“市場帝國主義”的想象，試圖把經(jīng)濟(jì)市場化的方案打包施加于政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域，從而使由原有社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)和基本制度規(guī)范支撐的政治系統(tǒng)承受了很大的壓力。政治系統(tǒng)要排除、緩解或吸收這些緊張壓力，維護(hù)政治系統(tǒng)的基本秩序和原則，客觀上不能不對(duì)“改革、發(fā)展和穩(wěn)定”的基本國策提出很高的要求。可以預(yù)期，由于以上因素和條件的制約和激勵(lì)，權(quán)力將進(jìn)一步集中，以克服發(fā)展危機(jī)和尋求超大國家的改革支撐力。

因此，對(duì)于發(fā)展中的中國來說，其實(shí)不存在“沒有政府的治理”，甚至也不存在“小政府大社會(huì)”式的治理。中國現(xiàn)代化至今沒有改變“政府主導(dǎo)型”的特質(zhì)。政府主導(dǎo)的范圍和強(qiáng)弱是和社會(huì)自主的空間和強(qiáng)弱成反比的，在中國，治理活動(dòng)就過程而言，落在此二者中間；就歷史和現(xiàn)實(shí)而言，則偏向前者。換句話說，以政府為主體和為主導(dǎo)的治理，仍然是治理的重心。因此，具有現(xiàn)實(shí)可行意義的治理目標(biāo)，恐怕不是“小政府大社會(huì)”，而是要構(gòu)建一個(gè)問責(zé)的政府，一個(gè)權(quán)力和責(zé)任對(duì)稱一致的政府——有多大權(quán)力就要承擔(dān)多大責(zé)任，責(zé)任構(gòu)成權(quán)力的邊界。只有解決了政府、國家的權(quán)力配置和行使問題以后，討論治理的“多元”“合作”“非正式”和“民間”等特點(diǎn)才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（作者為復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系主任、教授）

責(zé)編/張瀟爽 美編/李祥峰e(cuò)ndprint