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        我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入分析和政策建議

        2014-04-23 08:16:50財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究生部
        經(jīng)濟(jì)研究參考 2014年27期
        關(guān)鍵詞:預(yù)算內(nèi)財(cái)政性比重

        財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究生部 吳 戈

        一、投資規(guī)模分析

        新中國成立后,黨和政府一直將水利建設(shè)視為保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié),對水利投入力度較大。我國水利建設(shè)資金總體上來說逐年增加,并且隨著市場化程度的提高,水利建設(shè)資金來源逐步實(shí)現(xiàn)了多元化。公共財(cái)政投資占水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的比重逐年降低,其他各類資金特別是自籌資金比例迅速提高,國家投資主要發(fā)揮杠桿和導(dǎo)向作用。1989~2012年,水利建設(shè)資金的總量從35.55億元增加到3964億元,增長了110.5倍,其中財(cái)政性資金從22.7億元增加到2875.87億元,增長了125.7倍。

        水利建設(shè)資金占GDP比重浮動比較大,1998~2003年,水利建設(shè)資金占GDP比重平均為0.58%;2004~2009年,水利建設(shè)資金占GDP比重平均為0.42%;2010年之后水利建設(shè)資金占GDP比重連續(xù)三年快速增長,于2012年達(dá)到0.76%的占比。雖然水利建設(shè)資金投資力度逐年增加,但是占GDP的比重仍然偏小。從水利建設(shè)資金增速來看,增速波動較大,最低為-9.25%,最高為74.05%;從水利建設(shè)資金占中央財(cái)政支出比例來看,水利建設(shè)資金投入仍然偏小,而且波動也很大。這說明水利建設(shè)資金投入還不夠穩(wěn)定,缺乏穩(wěn)定的投入增長機(jī)制。

        二、投資來源的結(jié)構(gòu)分析

        1999年5月,水利部和財(cái)政部頒布了《水利基本建設(shè)資金管理辦法》,將水利基本建設(shè)資金的來源劃分為六個部分:財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金(包括國債專項(xiàng)資金);用于水利基本建設(shè)的水利建設(shè)基金;國內(nèi)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款;經(jīng)國家批準(zhǔn)由有關(guān)部門發(fā)型債券籌集的資金;經(jīng)國家批準(zhǔn)由有關(guān)部門和單位向外國政府或國際金融機(jī)構(gòu)籌集的資金;其他經(jīng)批準(zhǔn)用于水利基本建設(shè)項(xiàng)目的資金。

        (一)財(cái)政性資金。

        財(cái)政性資金包括預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金、水利建設(shè)基金和財(cái)政專項(xiàng)資金。新中國成立以后,財(cái)政性資金在水利投資中一直處于主導(dǎo)地位,但財(cái)政性資金在水利投資中的比重在20世紀(jì)90年代中期之前處于下降的態(tài)勢。1997年之前沒有預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金和水利建設(shè)基金,水利投資中財(cái)政性資金主要是預(yù)算內(nèi)撥款。水利建設(shè)基金自1997年開始設(shè)立,之后成為水利投資中較穩(wěn)定的一個來源。隨著我國水利建設(shè)投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大,財(cái)政性資金在水利方面的投入也在相應(yīng)增加,2004年后開始呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢,特別在2010之后連創(chuàng)新高。1998~2010年間財(cái)政性資金投入所占比重基本保持在40%~60%的范圍內(nèi),2011年和2012年占比大幅攀升。這說明,相比于其他投資來源,財(cái)政性資金這部分的投入仍然是加快我國水利建設(shè)的重要組成部分(見圖1)。

        1.預(yù)算內(nèi)撥款。從絕對數(shù)量上來看,預(yù)算內(nèi)撥款從1989年的22.7億元增加到2012年的1291.4億元,相當(dāng)于原來的56.89倍,但是從預(yù)算內(nèi)撥款在水利投資中的比重來看,則處于下降趨勢。2000年以后,國家財(cái)政加大了對水利建設(shè)的投入,國家預(yù)算內(nèi)撥款占水利建設(shè)資金的比例迅速回升,雖然預(yù)算內(nèi)撥款在水利投資中依然處于很重要的地位,但與起初的絕對主導(dǎo)地位相比已不可同日而語。2009年以來基于拉動內(nèi)需和彌補(bǔ)水利欠賬的需要,水利預(yù)算內(nèi)撥款呈現(xiàn)井噴式增長。

        2.預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金。預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金來源于國債資金,其數(shù)量不僅取決于長期建設(shè)國債的發(fā)行規(guī)模,還與國債資金的使用結(jié)構(gòu)等方面有關(guān)。自1998年我國發(fā)行長期建設(shè)國債以來,預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金就一直是水利建設(shè)資金的重要構(gòu)成部分,最高年份為2002年,比例高達(dá)39%,對擴(kuò)大水利投資總體規(guī)模,促進(jìn)我國水利建設(shè)事業(yè)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。1998~2002年,國家發(fā)行的長期建設(shè)國債中用于水利建設(shè)1258億元,約占總數(shù)的1/5,相當(dāng)于1998年以后五年中央水利基建投資總額的1/3強(qiáng)。但在2008年以后,隨著長期建設(shè)國債的到期以及其他類型資金數(shù)量的增加,占比急劇下降,2012年僅占0.64%。

        圖1 公共財(cái)政在水利投資中的比重(1998~2012年)

        3.水利建設(shè)基金。水利建設(shè)基金自1997年開始設(shè)立,并逐步成為水利投資資金的重要來源之一。設(shè)立初期該基金規(guī)模僅為19.9億元,占當(dāng)年水利公共財(cái)政投入比重的18.8%。之后,這一規(guī)模逐年遞增,至2009年已擴(kuò)大到105.5億元,年均增長率達(dá)14.9%,但這一速度不及水利公共財(cái)政投入總量22.1%的年均增長速度,使其在公共財(cái)政投入中的比重呈下降趨勢。為了進(jìn)一步完善該政策,2011年《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》延長了水利建設(shè)基金的籌集使用年限,還對多項(xiàng)內(nèi)容作了明確規(guī)定。

        4.財(cái)政專項(xiàng)資金。目前,我國的財(cái)政水利專項(xiàng)資金主要包括小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金、國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)補(bǔ)助資金、全國重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理補(bǔ)助資金、山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)補(bǔ)助資金和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固中央財(cái)政專項(xiàng)資金。

        (二)非財(cái)政性資金。

        非財(cái)政性的自籌資金包括企業(yè)通過自身的積累用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金、社會集資、個人資金、無償捐贈資金以及其他單位撥入的資金等。改革開放以后,在基本建設(shè)領(lǐng)域引入了市場機(jī)制,自籌資金逐漸成為全國基建投資的重要資金來源。水利建設(shè)自籌資金總量持續(xù)增長,從1989年的8.6億元增長到2012年的350.4億元。由于水利行業(yè)的公益性較強(qiáng),自籌資金在水利投資資金來源的比例自1992~2005年這段時間一直維持在30%左右,較其他行業(yè)低,但是增速很快,1992~2004年的12年間增長了9.81倍,年均增長率達(dá)到了20.96%,但此后自籌資金的增幅有所放緩,在水利投資中的比重也快速下降,2012年比重下降至9%。

        1.國內(nèi)貸款。由于水利建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收益率較低,商業(yè)銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理決定了水利事業(yè)的公益性項(xiàng)目不適宜利用這部分資金。從水利建設(shè)利用貸款的實(shí)際情況看,絕大部分是帶有經(jīng)營性質(zhì)的項(xiàng)目或純經(jīng)營性項(xiàng)目在利用貸款。國內(nèi)貸款在水利投資中的比重在20世紀(jì)90年代中期達(dá)到最高,然后開始下降;貸款的絕對值在2004年達(dá)到過一個峰值后有所回落,在2009年、2010年由于擴(kuò)大內(nèi)需的需要,國內(nèi)貸款增幅分別為57.8%和120%。

        2.外資。水利建設(shè)利用外資的數(shù)量和比例一直不大。1989年以來,水利建設(shè)資金中外資數(shù)量的最大值為1997年的33.1億元,外資占比僅有1995年、1996年和1997年三年超過10%,其余大多年份均低于5%。1997年以后,國家開始使用國債資金和水利建設(shè)基金加強(qiáng)水利建設(shè),外資在水利建設(shè)資金中的比例迅速下降,2010年之后其比例降至不足1%。水利事業(yè)較強(qiáng)的公益性決定了趨利性較強(qiáng)的外資不可能成為水利建設(shè)資金的可靠來源,外資在水利建設(shè)資金中的微小比例證明了這一點(diǎn)。

        綜上,改革開放以來,我國水利投資多元化投入渠道的格局已經(jīng)基本形成。由于水利行業(yè)的自然屬性和公益性特征,財(cái)政資金作為水利投入的主渠道沒有改變。尤其是2000年以后,隨著水利建設(shè)資金規(guī)模的迅速擴(kuò)大,財(cái)政性水利建設(shè)資金的比例經(jīng)歷了一個由高到低,再由低到高的過程,特別是2011年中央一號文件出臺以來,在相關(guān)政策作用下,水利建設(shè)資金中財(cái)政性資金比例迅速上升。從未來發(fā)展趨勢看,國家財(cái)政資金仍然是水利投資的主要資金來源,仍將在水利建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

        三、存在的問題

        目前我國水利投資主體多元化的格局已經(jīng)初步形成,但由于水利投資的外部性、投資周期的長期性、投資實(shí)施的連續(xù)性與波動性以及投資收益的不確定性等特點(diǎn),水利投資仍然主要依靠國家。長期的投資不足和較為單一的投資主體導(dǎo)致水利投資供需缺口巨大、投資結(jié)構(gòu)失衡以及補(bǔ)償機(jī)制不完善等問題。

        (一)投資機(jī)制體制缺乏創(chuàng)新。

        一是缺乏穩(wěn)定的投入保障機(jī)制。從20世紀(jì)80年代中后期開始,財(cái)政投入進(jìn)入“大滑坡”時期。公共財(cái)政在1994年左右下降至全部水利投資的25%左右,雖然之后取得了增長,但不夠穩(wěn)定。從某種意義上講,水利成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制約因素與國家財(cái)政水利投入的波動和缺乏穩(wěn)定增長是有關(guān)系的。近年來,水利預(yù)算內(nèi)撥款數(shù)量的總體趨勢是增加的,但是與財(cái)政支出的增長和基本建設(shè)支出的增長相比,水利預(yù)算內(nèi)撥款的增長率缺乏足夠的穩(wěn)定性,預(yù)算內(nèi)撥款在財(cái)政收入和支出中的比重波動較大。

        二是市場機(jī)制不健全,社會資金參與力度較小。國內(nèi)外許多成功的經(jīng)驗(yàn)表明,政府對公用事業(yè)的管理也可以引入市場機(jī)制,這樣既可以提高投資效益,又能提高政府的行政效能。改革開放以來,國家先后出臺水利產(chǎn)業(yè)政策、水利工程供水收費(fèi)、水電“新電新價”等政策,旨在促進(jìn)水利市場化進(jìn)程,但仍然缺乏吸引民間和外資投入的機(jī)制。

        三是水管理體制與運(yùn)行機(jī)制不順。水法規(guī)體系不健全,“多龍管水”的體制尚未理順,不利于水事活動的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與依法行政;水管理運(yùn)行機(jī)制不完善,缺乏管理經(jīng)費(fèi),不適應(yīng)水資源可持續(xù)利用和市場經(jīng)濟(jì)的要求,尤其是水價、電價和水利服務(wù)價格長期背離價值規(guī)律,難以保證水利建設(shè)與管理的有序進(jìn)行。

        四是水利投融資機(jī)制不健全。目前我國水利建設(shè)融資中,問題最大的是間接融資,即銀行貸款,一些政策性障礙突破不了。如有文件規(guī)定,不允許拿財(cái)政性資金作為還款來源,政府部門不可以作為貸款主體,使得銀行貸款沒有合格的貸款主體以及缺乏有保障的還款來源。

        (二)投入政策亟待完善。

        一是農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”政策。2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消“兩工”后,農(nóng)田水利建設(shè)特別是小型工程建設(shè)責(zé)任不清,行為主體嚴(yán)重缺位。村民“一事一議”因多方面原因成效不高,即便可以議成,出資額度也無法彌補(bǔ)原來的“兩工”。

        二是水價和水費(fèi)改革。多年的用水傳統(tǒng)造成水價難以趨近供水成本,多數(shù)農(nóng)業(yè)灌區(qū)現(xiàn)行水價只有供水成本的30% ~60%,末級渠系水價混亂,中間加價和搭車收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。同時,城市供水價格基本完成了由福利型向商品型轉(zhuǎn)變,城市水價機(jī)制正逐步形成,但還存在部分城市終端水價偏低、污水處理收費(fèi)不到位、水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低、各類水價比價關(guān)系和計(jì)征方式不合理以及城市供水成本約束機(jī)制不完善等問題。

        三是水利發(fā)展稅收優(yōu)惠政策。從全國稅收優(yōu)惠政策總體來看,水利的稅收優(yōu)惠政策還存在一些問題。一是優(yōu)惠政策少且零散,2009年仍在實(shí)施并有效的稅收優(yōu)惠政策共計(jì)583項(xiàng),水利行業(yè)直接受益的5項(xiàng)稅收優(yōu)惠還不到總數(shù)的1%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè);二是優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性低,目前水利的優(yōu)惠政策都是單項(xiàng)的規(guī)范性文件,穩(wěn)定性低,政策連續(xù)性不足;三是沒有行業(yè)主要的優(yōu)惠稅種,目前的水利稅收優(yōu)惠政策大多是針對某一單獨(dú)事項(xiàng)的政策規(guī)定,缺少行業(yè)普惠的主要稅種,水利稅收優(yōu)惠的總規(guī)模不大。

        (三)投入質(zhì)量和效益亟須改進(jìn)。

        雖然水利財(cái)政投入總量及其所帶來的經(jīng)濟(jì)社會效益將保持樂觀的擴(kuò)大趨勢,但在投入質(zhì)量與效益上亟須改進(jìn)。在水利投融資體制方面,中央財(cái)政對東、中、西部地區(qū)投入的基本配套比例分別是 3∶2、1∶1、2∶3,但這一政策傾斜仍然難以扭轉(zhuǎn)部分地區(qū)的配套資金困難。在各級地方政府預(yù)算中,大量的水利配套資金在其有限財(cái)政收入中占據(jù)相當(dāng)比重,因此中央下?lián)艿乃?cái)政多用于相關(guān)設(shè)施的臨時修補(bǔ)或短期建設(shè),尚未從根本上突破水利“瓶頸”問題,因此削弱了水利公共投入的資金使用效益。

        在水利建設(shè)統(tǒng)籌機(jī)制方面,主要是缺乏農(nóng)田水利建設(shè)統(tǒng)籌機(jī)制,使水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保等多個涉及部門按各自標(biāo)準(zhǔn)分配、使用資金,多頭審批,多頭管理,導(dǎo)致農(nóng)村水利建設(shè)無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一實(shí)施和整體銜接,從而抑制公共資源的有效配置,造成水利建設(shè)效率低下。

        四、政策建議

        從投資規(guī)模上看,“十一五”期間,我國水利建設(shè)全面快速發(fā)展,水利投資規(guī)模再創(chuàng)新高,是“十五”時期水利投資的1.93倍;其中中央水利投資2876.6億元,是“十五”時期的1.85倍?!笆濉睍r期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,水利作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要條件、支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)、維護(hù)生態(tài)安全的關(guān)鍵保障,但仍面臨著一系列問題:防洪減災(zāi)體系還存在突出薄弱環(huán)節(jié),建設(shè)尚需繼續(xù);水資源配置工程建設(shè)滯后,農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,水污染問題、生態(tài)保護(hù)、水資源管理體制改革等,都需要大量的資金投入。根據(jù)2011年、2012年水利建設(shè)投資完成額推算,我國“十二五”期間全社會水利投資總額將達(dá)到2萬億元左右。因此,“十二五”時期和接下來的“十三五”期間,是我國水利建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展、水利投資進(jìn)一步加大的時期。溫故而知新,通過對已有政策的分析以及對發(fā)展趨勢的研判,今后加強(qiáng)我國水利投融資走向不妨圍繞以下幾個方面來制定政策:

        第一,將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域,保障水利投入穩(wěn)定增長。就目前來看,水利資金安排使用分散問題在一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)還較為突出,水利投資整體水平特別是地方配套資金與實(shí)際需求相比仍然存在較大缺口,投資來源仍然比較單一,缺乏運(yùn)用市場機(jī)制籌集建設(shè)資金的手段,缺乏鼓勵和吸引社會資金投入水利建設(shè)的有效辦法。因此,為解決上述問題,應(yīng)盡快落實(shí)水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制,拓寬公共財(cái)政籌集渠道。

        第二,充分發(fā)揮財(cái)政金融的職能作用,有效解決融資主體和還款來源問題。要實(shí)現(xiàn)水利跨越式發(fā)展戰(zhàn)略,除了加大公共財(cái)政投入外,加強(qiáng)金融對水利行業(yè)的投入是彌補(bǔ)水利投資缺口的重要手段之一。但是,從近幾年水利投資結(jié)構(gòu)來看,金融資金只占水利投入總量的極小比例,主要渠道仍然是以利用國內(nèi)商業(yè)銀行貸款為主,缺乏中長期政策性貸款支持,保險(xiǎn)、融資租賃、收益權(quán)質(zhì)押貸款等金融創(chuàng)新性產(chǎn)品缺乏。其主要原因是銀行信貸資金支持水利將面臨兩個問題:一是水利項(xiàng)目獲得銀行信貸的準(zhǔn)入問題,即“借”的問題;二是水利項(xiàng)目貸款的償還問題,即“還”的問題。因此,應(yīng)盡快細(xì)化金融支持水利的各項(xiàng)措施,做好政策引導(dǎo),結(jié)合國家金融監(jiān)管要求,積極探索綜合運(yùn)用多種政策資源的有效模式。

        第三,完善政策,吸引社會資金投資水利。社會資金是公共財(cái)政、金融部門支持水利之后,另一支水利建設(shè)與發(fā)展不可或缺的重要力量。水利建設(shè)項(xiàng)目在吸引社會資金方面仍將面臨巨大困難。如何調(diào)動社會資金的積極性,吸引市場融資,還需進(jìn)一步完善相關(guān)政策。

        第四,完善水利發(fā)展稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠是國家利用杠桿對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。完善水利涉及的相關(guān)稅種的優(yōu)惠政策,是開放水利市場、廣泛吸引社會資金投資水利的重要條件,是建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制的有力保障。

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