程 宇

(珠海城市職業(yè)技術學院公共管理系，廣東珠海519000)

維持中國經(jīng)濟持續(xù)增長和農(nóng)村基本秩序穩(wěn)定，土地制度的改革是關鍵。尤其在目前土地資源緊缺、土地增值收益日漸攀升的背景下，如何有效合理地促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，成為各地政府尤為關注的重要問題之一。在十八屆三中全會上，中共中央也明確提出，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。為此，農(nóng)村集體土地如何流轉(zhuǎn)，如何發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就顯得尤為重要。

一、城鎮(zhèn)化:土地流轉(zhuǎn)的動力

土地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟發(fā)展到一定水平之后必然會出現(xiàn)的現(xiàn)象。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，勞動力的轉(zhuǎn)移和對土地的需求成為推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要動力。20世紀90年代起，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化率不斷提高，農(nóng)業(yè)在社會經(jīng)濟中的比重下降，工業(yè)和服務業(yè)所占比重越來越高，非農(nóng)就業(yè)機會不斷增加，土地對農(nóng)民的重要性不斷降低。隨之而來的就是，農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)勞動轉(zhuǎn)向非農(nóng)領域，閑置土地越來越多。獲取更多的收益成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的重要動力。

與此同時，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和經(jīng)濟的不斷增長，各級城市的規(guī)模不斷擴大，經(jīng)濟發(fā)展所需要的建設用地需求量也在與日俱增，城市建設用地的供求矛盾越來越突出。在城市建設用地指標緊張、國有土地緊缺的情況下，農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)就成為解決城鎮(zhèn)化用地需求和支持地方經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。在此背景下，國家相繼出臺了推進土地流轉(zhuǎn)的相關政策，在國家相關政策的框架內(nèi)，各地進行了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索。在成都以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)為契機試點以“城鎮(zhèn)建設用地增減掛鉤”的方式實施土地流轉(zhuǎn)之后，重慶的“地票模式”、天津市的“宅基地換房”、佛山市南海區(qū)的“土地股份合作制”等土地流轉(zhuǎn)模式也相繼出現(xiàn)。本文以佛山市南海區(qū)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)模式為典型案例，分析該模式興起的背景、實踐情況以及實施效果，以期有所啟示與借鑒。

二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的探索:南海實踐

所謂農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村土地承包戶依法對其所承包土地的使用權通過轉(zhuǎn)讓租賃、入股等形式進行處置，獲得收益的行為。在我國法律法規(guī)中，對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定早有體現(xiàn)。根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定:“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”雖然法律對土地使用權流轉(zhuǎn)做了相應的規(guī)定，但在長期實踐中，由于各方面的原因，土地流轉(zhuǎn)并不順暢。

作為改革開放的前沿陣地，南海農(nóng)村的工業(yè)化與城市化發(fā)展進程得到了快速發(fā)展，對土地的需求空前火爆。從20世紀90年代初開始，南海就已經(jīng)出現(xiàn)村集體將土地出租給他人創(chuàng)辦企業(yè)這種早期土地流轉(zhuǎn)形式。再加上毗鄰香港澳門，養(yǎng)殖水產(chǎn)品的收益遠遠高于農(nóng)產(chǎn)品的收益，從事非農(nóng)領域機會多，獲得的回報也更大，大多數(shù)農(nóng)民不再依賴土地為生，放棄土地的耕種紛紛轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)。與此同時，南海政府為了推動地方經(jīng)濟的發(fā)展，還提出了“六個輪子一起轉(zhuǎn)”(1)的戰(zhàn)略，這對土地的需求提出了更多的要求。為此，南海從1992年開始，以土地折價入股的方式，成立了土地股份合作社，由村集體將分包給每家每戶的土地收回來，統(tǒng)一發(fā)包給承租方，將獲取的土地收益再按相應的股份分給農(nóng)民。這是早期粗放式的土地流轉(zhuǎn)方式。

隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，土地資源越來越緊張。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，“經(jīng)過改革開放以來30多年的發(fā)展，南海的土地開發(fā)強度已近50%，存量國有建設用地已不足以支撐南海經(jīng)濟社會發(fā)展需求。與此同時，在南海建設用地中，約有71%的土地為集體就建設用地”［1］。在此形勢下，破解農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的難題就成為南海經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵。從20世紀90年代開始，經(jīng)過20多年的不斷探索，南海在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題上積累了不少的經(jīng)驗，并走出了一條獨特的道路，學界稱之為“南海模式”。

(一)集體土地使用權入股，成立土地股份合作社

1993年廣東省南海市鑒于當?shù)?4%的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，為了推進土地資源的有效利用，在全市全面推行以實行土地股份制為主要內(nèi)容的農(nóng)村股份合作制的改革，將130億元的土地、財產(chǎn)以股份形式配置給76.6%的農(nóng)民［2］。1992年，羅村鎮(zhèn)下柏行政村把股份合作制引入到農(nóng)村土地經(jīng)營體制，首先推行農(nóng)村土地股份合作制的試點。實行股份合作制時，把已經(jīng)分包到戶的土地和集體組織的其他財產(chǎn)統(tǒng)一集中到行政村的農(nóng)業(yè)發(fā)展股份有限公司。1993年開始，南海區(qū)全面推廣農(nóng)村股份合作制改革，村民以土地入股，將集體財產(chǎn)及土地折成股份，按股份獲得經(jīng)營收益。這樣就將農(nóng)民的土地承包權改為配置股權。

在這種土地流轉(zhuǎn)模式下，村集體一般將其所屬的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設用地，開發(fā)成村集體所有的工業(yè)園區(qū)和建造成工商物業(yè)，然后對外招商引資，出租或轉(zhuǎn)讓土地或物業(yè)使用權，從此取得收益。具體形式一般有這樣幾種:1.村集體將本村的土地自行開發(fā)，建造成廠房或鋪面等物業(yè)，自行經(jīng)營獲取收益;2.村集體將本村的土地自行開發(fā)，建造成廠房或鋪面等物業(yè)，將其出租或轉(zhuǎn)讓給其他投資者，村集體收取物業(yè)租金;3.村集體直接將土地長期出租給承租人，承租人再將土地進行開發(fā)，建造廠房或鋪面等物業(yè)，村集體獲得土地租金。4.在以農(nóng)業(yè)為主的村集體，將土地直接出租給承租人進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，村集體獲得土地租金，但租金相對較低。

(二)土地流轉(zhuǎn)中介:搭建農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺

快速發(fā)展的經(jīng)濟帶動了南海農(nóng)村集體資產(chǎn)的迅速增長。截至2011年6月，全區(qū)下轄224個村(居)的村組兩級集體資產(chǎn)總額達500多億元，在管農(nóng)村承包合同達7.5萬宗，總標的金額達422億元。近幾年來，南海農(nóng)村集體資產(chǎn)更是增長迅速，其發(fā)展呈現(xiàn)兩大特點:一是資金流動量大。2008年，村組兩級流動資金總額超42億元，集體各項支出超30億元，個別集體經(jīng)濟實力雄厚的村每天資金流動量超50萬元。二是在管合同多。目前，全區(qū)農(nóng)村在管合同為7萬多宗，總標的金額達298億元。因此，保證這么龐大的集體資產(chǎn)管理和交易得到有效的監(jiān)督就顯得更加迫在眉睫。

農(nóng)村集體資產(chǎn)不僅包括經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)，還包括資源性資產(chǎn)，集體土地就是其中之一。首先，健全組織機構。在區(qū)、各鎮(zhèn)(街)成立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺創(chuàng)建工作領導小組;以鎮(zhèn)(街)為單位成立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理協(xié)會。協(xié)會負責制訂農(nóng)村集體“三資”管理行業(yè)自律守則，主管農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺的日常工作，監(jiān)督各會員執(zhí)行農(nóng)村集體“三資”管理制度的情況并及時向鎮(zhèn)政府(街道辦)及有關部門反映。在各鎮(zhèn)(街)、村(居)兩級設立農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心。交易中心作為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理協(xié)會的日常辦事機構，負責農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易的具體工作。鎮(zhèn)級交易中心由鎮(zhèn)政府(街道辦)相關部門人員負責具體工作;村級交易中心由各村委會負責具體工作。各鎮(zhèn)(街)根據(jù)自身實際制定進入鎮(zhèn)級交易中心的資產(chǎn)交易標的額度，凡達到標的額度的必須在鎮(zhèn)(街)交易中心交易，未達到標的額度的必須在村級交易中心交易。其次，完善制度建設，制定交易規(guī)則。根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》和《國務院關于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》，建立“交易中心”一系列配套制度，主要包括《農(nóng)村集體資產(chǎn)交易實施意見》、《農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理辦法(試行)》、《資產(chǎn)交易工作程序》、《交易方的權利和義務》、《交易會場紀律》、《執(zhí)行交易管理規(guī)定過錯責任追究制度》、《資產(chǎn)交易中心職責》等，從制度上保證其運作的公開、公正、透明、有序。再有就是明確交易范圍。凡涉及鎮(zhèn)村兩級組織大宗轉(zhuǎn)自物品采購、集體資產(chǎn)拍賣、山林權屬轉(zhuǎn)讓、茶果山承包、土地流轉(zhuǎn)、工程建設發(fā)包等均需進入交易中心公開交易。一般情況下，凡大宗物品采購在2000元以上、資產(chǎn)交易標的在3萬元以上10萬元以下各類工程項目、山林權屬轉(zhuǎn)讓標的在2000元以上、茶果山場承包費2000元以上、土地流轉(zhuǎn)標的2000元以上等交易項目，都必須在交易領導小組的指導下，在“交易中心”主持下公開進行交易。工程建設標的3萬元以下等各類項目，由各村按照相關規(guī)定辦理。最后，實施農(nóng)村集體資產(chǎn)的動態(tài)管理。各鎮(zhèn)街應該根據(jù)所掌握的情況建立農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，錄入包括經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)在內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)情況，同時在系統(tǒng)內(nèi)設置合同到期提前警示的功能。同時，對所有屬于集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)(包括經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn))，達到規(guī)定數(shù)額的集體資產(chǎn)必須進入管理交易平臺進行管理交易;未達到規(guī)定數(shù)額的集體資產(chǎn)由其所在的集體經(jīng)濟組織暫時自行組織交易，但必須接受鎮(zhèn)(街道)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心的指導和監(jiān)督。地塊的詳細信息在各鎮(zhèn)(街)公眾信息網(wǎng)、南海區(qū)產(chǎn)權交易中心、南海區(qū)公有資產(chǎn)出讓出租信息中心三個網(wǎng)站(簡稱“三網(wǎng)”)上同時發(fā)布。鎮(zhèn)(街道)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心信息公告欄和各村村務公布欄要根據(jù)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易信息發(fā)布需要設立或完善。實現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村三級資源共享。

(三)建立集體建設用地基準地價體系

南海區(qū)擬定了《南海區(qū)集體建設用地使用權轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押試行辦法》和《佛山市南海區(qū)集體建設用地使用權出讓、出租管理辦法》(南府【2011】308號)的補充意見，將出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)方式規(guī)范得更為具體和可操作。并于2013年公布了“南海區(qū)集體建設用地基準地價”(見表1)，使得土地流轉(zhuǎn)今后有價可依，逐步實現(xiàn)“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，集體建設用地與國有建設用地同等入市，逐步實現(xiàn)集體土地與國有土地‘同地、同價、同權、同責’”。

農(nóng)村土地使用權流轉(zhuǎn)包括一級土地使用權流轉(zhuǎn)和二級土地使用權流轉(zhuǎn)。不僅包括出讓、出租，還包括轉(zhuǎn)讓、抵押，目前，南海區(qū)一級土地使用權流轉(zhuǎn)比較活躍，但也是以出租的形式占較大比重，轉(zhuǎn)讓、抵押二級土地使用權流轉(zhuǎn)還有待進一步培育。

表1:南海區(qū)各用途集體建設用地級別地面基準地價表［3］

三、南海農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)實踐存在的問題

雖然經(jīng)過20多年的實踐探索，在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題上，南海已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗，并形成了一套成熟的做法，但其也面臨著一些問題。

(一)土地流轉(zhuǎn)法律細則未出臺，難以形成后續(xù)保障，地方規(guī)定與國家法律法規(guī)存在沖突。

雖然廣東省、佛山市和南海區(qū)都相繼出臺了土地流轉(zhuǎn)的相關文件，如2003年，廣東省政府發(fā)布了《關于試行農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的通知》。以行政條例的方式，承認了農(nóng)村集體建設用地入市的合法性，并將農(nóng)村集體土地與國有土地的“同地、同價、同權”，作為建立和完善統(tǒng)一的土地市場的重要目標。2004年，佛山市政府根據(jù)廣東省《通知》的精神，推出了《佛山市試行農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)實施辦法》。該辦法明確了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的四種形式，即出讓、租賃、轉(zhuǎn)讓和抵押，及其交易方式和規(guī)則(2)。之后，2005年，廣東省出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法》，進一步對農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)行為作出了規(guī)范。至此，南海的農(nóng)村集體建設用地入市行為獲得了法律上支持。農(nóng)村集體建設用地可以入市，與國有用地享受“同等待遇”，同地同價同權，可出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。但這些規(guī)定只是地方性的文件，并沒有上升為全國性的法律法規(guī)，在土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的矛盾與糾紛，處理起來缺乏明確的法律依據(jù)。如南海區(qū)大部分已流轉(zhuǎn)的集體建設用地無法辦理產(chǎn)權登記，難以獲得物權法律保護;土地流轉(zhuǎn)雙方(或三方)的權利、義務怎么明確，其利益補償關系如何協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓價格根據(jù)什么確定，都存在較大的隨意性;土地流轉(zhuǎn)合同的鑒證、仲裁主體不明，這些都不便于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范運作。

(二)農(nóng)村土地交易中心運行機制還未健全，各方利益未做到公平權衡。

十八屆三中全會提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。土地流轉(zhuǎn)價格反映的是市場供求關系的變化，但由于缺乏土地評估機構、土地融資服務機構、土地保險服務機構等流轉(zhuǎn)中介機構，在集體建設用地流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)價值難以衡量，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無法開展定級估價工作，從而使得集體土地缺乏科學合理的價格形成機制，難以為交易各方提供充分的價格信息，因此土地價格的形成和確定具有很大主觀性和任意性。

(三)土地使用權流轉(zhuǎn)的權能并未完全實現(xiàn)，還無法進行轉(zhuǎn)讓、抵押等。

由于土地使用權流轉(zhuǎn)的相關規(guī)定還僅限于地方性的法律法規(guī)，并未上升為全國性的法律文件，缺乏上位法的支持，再加上集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)制度不完善，銀行等金融機構一般不愿辦理集體建設用地使用權抵押，土地使用者很難靠集體建設用地本身獲得融資。這使得土地流轉(zhuǎn)受到很大的限制，同樣的土地，一個是國有，一個是集體，土地的價格因此而相差很大。再有，集體土地的流轉(zhuǎn)，土地出讓金或相關的土地稅費如何收取，這在現(xiàn)有的稅費政策中并不明確。除此之外，像在南海這樣的沿海發(fā)達地區(qū)，村集體還是以收取“土地租金”為主，將土地出租給投資者，村集體收取相應的租金，投資者將土地進行開發(fā)，建造工業(yè)廠房或鋪面等經(jīng)營性物業(yè)，這就涉及到地面上的物業(yè)是否能像國有土地上的物業(yè)一樣分割辦證，進而影響到投資者持有這些物業(yè)是否能進行抵押融資等問題，這些問題得不到解決，集體土地流轉(zhuǎn)也將會受到很大的阻礙。

四、南海農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn):經(jīng)驗與啟示

南海模式是在城鎮(zhèn)化背景下各地方政府為突破土地制約瓶頸而進行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新中的一種，并非在任何一個地方都能適用。盡管如此，但還是能為目前各地正如火如荼進行著的土地流轉(zhuǎn)提供一些有益的經(jīng)驗與啟示。

(一)以國家政策為指導，以法律為保障，為土地流轉(zhuǎn)提供制度依據(jù)。

在土地流轉(zhuǎn)中，必須以《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉(zhuǎn)工作的通知》等一系列法律法規(guī)為重要依據(jù)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律保障。不管何種形式的土地流轉(zhuǎn)，都要堅持以家庭承包經(jīng)營制度為前提，以農(nóng)民依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓為原則。同時，還要建立土地流轉(zhuǎn)的法律保障體系，如農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)(出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等)相關規(guī)定，明確界定農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的主體地位，保護農(nóng)民的土地權利，把轉(zhuǎn)讓、出租、入股和抵押的權利賦予農(nóng)民。只有這樣才能確立穩(wěn)定的土地關系，使土地流轉(zhuǎn)按市場經(jīng)濟的要求運作。

(二)完善土地流轉(zhuǎn)市場機制，規(guī)范交易等市場行為。

目前，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，我國農(nóng)村的土地已經(jīng)在事實上形成了“三權分離”的局面，即土地歸社區(qū)“集體”所有(所有權)，農(nóng)民按戶承包(承包權)，土地經(jīng)營權可以自由流轉(zhuǎn)(經(jīng)營權)。顯然，土地經(jīng)營權是由承包權派生出來的，土地經(jīng)營權與承包權的分割是在農(nóng)民將承包期內(nèi)的土地使用權限讓渡給他人時發(fā)生的。因此，為了確保在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不變的前提下，保證農(nóng)民對土地擁有長期甚至永久的承包權，必須明確土地承包權的物權屬性，完善的土地流轉(zhuǎn)市場，高效合理地配置土地資源。為此，應當建立有形的土地流轉(zhuǎn)市場或土地產(chǎn)權交易中心，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供相應的平臺。其次，充分發(fā)揮市場的決定性作用，盡量減少政府干預，使土地流轉(zhuǎn)價格能充分反映土地的供需關系，引導農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。

(三)培育土地流轉(zhuǎn)中介組織，提供農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)的交易信息。

目前，土地流轉(zhuǎn)存在障礙的原因之一還在于農(nóng)地市場供需雙方的信息不暢。因此，土地流轉(zhuǎn)供求信息的高效與準確提供對推進土地流轉(zhuǎn)意義十分重大。各地應盡早建立農(nóng)用地市場流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡，由有關政府行政主管部門或市場中介機構通過建立信息服務平臺及時匯集和發(fā)布流轉(zhuǎn)土地的供需有關信息，可以利用中介組織等專業(yè)機構進行土地價值評估和提供法律指導服務等［4］。幫助農(nóng)民對流轉(zhuǎn)收益、風險做出正確的判斷，以減少因盲目流轉(zhuǎn)而受到的損失。

注釋:

(1)六個輪子:鎮(zhèn)、公社、村、生產(chǎn)隊、個體、聯(lián)合體企業(yè)。

(2)該辦法具體規(guī)定了農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的范圍和流轉(zhuǎn)程序，也明確地規(guī)定了“農(nóng)村集體住宅用地使用權不得流轉(zhuǎn)。通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村集體建設用地不得用于住宅建設?！?/p>

［1］黃艷姿，伍新宇，郭春楊.佛山南海從土地破題深化改革，將集體經(jīng)濟推向市場［N］.南方日報，2014－01－09.

［2］劉季蕓.南海市土地股份合作制促進了土地資本化［M］//甘藏春.農(nóng)村集體土地股份合作制:理論與實踐.北京:中國大地出版社，2000.

［3］南海區(qū)國土城建和水務局.佛山市南海區(qū)人民政府關于公布實施南海區(qū)集體建設用地基準地價的通知［EB/OL］.http://www.nanhai.gov.cn/cms/html/8810/2013/20130829112912542461252/20130829112912542461252_1.html.

［4］齊宜光.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):困境及對策分析［J］.沈陽大學學報，2009，(12):116 －117.